【2017主旨演讲】卜睿哲:特朗普之策:如何适应变动中的东亚

作者: 发布时间:2017-06-02 10:52:10来源:+收藏本文

2017年5月29日,“上海论坛2017”年会在复旦大学顺利闭幕。

布鲁金斯学会高级研究员、东亚政策研究中心主任Richard Bush(卜睿哲)表了题为“特朗普之策:如何适应变动中的东亚”的主旨演讲。


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以下为演讲全文:

非常感谢陈教授,我很高兴来到上海。坦率地说我生活在一个后现代地狱,也就是华盛顿特区。在那里,大家对特朗普的情况有各种各样的说法,并试图解构特朗普的行为。我非常高兴能够参与这样的一次国际论坛,和来自世界各地的学者聚集在一起,讨论对世界未来有深远影响的一系列事项。我要特别感谢韩国高等教育财团和复旦大学,感谢你们的邀请,我很荣幸能够参与到这样的会议中。

我的父亲原来在东亚做过传教士,所以他也为美国的“文化帝国主义”做出过贡献。对于Rana Mitter教授的发言我有很多不同的评价角度,但我今天要阐述的主题是当下特朗普对于亚洲政策的矛盾之处。他确实体现了美国如何利用其战后对世界和东亚的战略,并根据新情况进行调整。我认为特朗普政府可能是美国现代历史中最奇怪的政权,但现在要说特朗普的亚洲政策是什么仍然太早,更不要说这些政策会产生什么影响。

当我们谈到世界政策的时候,一定会想到一项政策中包含的以下元素:一系列基本原则,基本的利益和价值,基本的目标、战略、策略,还有执行的方法、绩效表现、考核。这些因素会在某些角度相互联系,毫无疑问,没有一届任何美国政府能够在所有方面达到成功,但他们都尝试去做了。特朗普在总统竞选期间对于对外政策的看法非常不同,他冲动却缺乏一致性,他表达了退出TPP的愿望,却从来不对背景、后果以及执行TPP的困难进行讨论。他全然无视事实和专家知识,一心提高人们的期望,并煽动恐惧。

我的一位朋友对过去30多年来特朗普的观点进行研究,所得出的结论是,特朗普既是一个重商主义者,又是一个孤立主义者。其实二战以后,美国总统都相信美国需要自由贸易,同时应积极参与世界事务。特朗普其实持杰弗逊主义思想,但今天我们没有时间详细阐述。杰弗逊的主要观点是,精英是糟糕的,精英必须受到挑战、必须被消灭。

下面我们谈一谈特朗普政策流程的内容和元素。我们知道在二战之后,美国已经建立起大部分政策制定的流程,以确保在政策制定的过程当中,相关政府机构能够共同制定相关政策并有效执行,政策制定的基础就是各个机构的经验、知识和责任。我们有适当的机制来确保在政策制定过程当中,不同的机构必须要进行互动和合作。我们不能说这样产生的结果一定会是好的。总体来说,虽然好的流程并不一定会保证好的结果,但是一个糟糕的流程几乎一定会产生糟糕的结果。之所以要建立这样的政策制定流程,主要就是为了控制总统本人的行动。二战期间,罗斯福总统办公室曾主导过一个非常混乱的政策流程,当时的国家安全领导者并不希望这样的流程继续实行下去。如今,特朗普总统非常不愿意受到各个政府部门的限制,从某种角度来说,已有的机制已经被破坏掉。在制定某些政策时,我们会应用这套机制,其他情况下却不予采用,所以现在我们无法得知每件具体的事项是否应用了该机制。当政府绕过机制行动时,政策内容一定会受到影响,更为严重的是一直较为稳定、变化缓慢的美国国家利益也会被忽视,甚至被破坏。

如果你只根据美国总统或其他机构的口头表达来判断美国政策,结果不一定准确,因为机制没有在其中起到作用。我们知道特朗普持孤立主义和重商主义,他对美国的看法可能和二战后美国的安全战略完全不一致。美国的安全政策是在欧亚大陆两端均部署自己的军事力量,同时积极推动世界范围内和亚太地区的经济关系架构,鼓励良好的治理,我称其为“综合前沿军事力量部署”。前沿部署军事力量可以保证美国在需要的时候进行战争,同时也向我们的敌人和盟友给出明显的信号,就像警察一样,美国力量在东亚地区的存在的确为其带来了相对区域稳定,当然越南战争是一个例外。

在美国政策背后还存在着很多经济、政治和文化因素,但前沿军事部署是关键。不论特朗普如何认为,美国领导人相信,帮助我们的朋友获得安全的环境也是保证我们自己国家的安全。不论特朗普如何认为,建立这样一个全球和地区性的经济架构也有非常重要的战略意义,能够帮助我们的友好国家实现繁荣和富强,增加整个集团的竞争力。其实美国领导的安全架构并不是完全静止的,也会出现巨大的变化,比如尼克松和吉米卡特在70年代开始和中国接触,使中国走出孤立状态。这其实要求美国加强自己的基础战略,促进整片区域内包括中国在内的国家实现更多接触,加快经济发展,并在某些情况下加快向民主的转变。1991年苏联崩溃改变了整个亚洲的安全环境,一些美国的安全盟友更紧密地团结在美国的周围。

从这个历史角度来说,奥巴马的“亚洲再平衡”战略其实并不是新的策略,而是老策略在中国正在崛起成为一股非常强大的力量这样一个新环境下重新调整的结果。但是这绝对不是一个遏制政策。我想说特朗普带入白宫的政策是很不一样的,他公开质疑美国的盟友以及全球经济贸易的体系,并认为无论在安全事务还是贸易方面,美国都遭受着不公正的待遇。我个人认为他对于美国在军事联盟和经济领域所遭受不平等的指责,暴露了其对过往安全政策细节的无知。同时,特朗普可能高估了中国对于平壤的影响力。我们都知道他在当选后不久时提到过,“一中政策”不是中美关系的基石,可以对其进行谈判。

现在让我们看看1月20日后之后究竟发生了什么?特朗普上任之后很快就做了出一些改变,首先是一些高级官员重申了对日本和韩国的防卫承诺,这种防务成本主要由北约承担,而不针对韩日。其次美国重申了对于日本的安保政策,安倍晋三也是特朗普上任之后会见的第一位外国元首。同时特朗普认为,美国在亚洲的盟友是一项重要基石。特朗普也开始接触中国,向习近平主席表示美国会尊重一个中国政策,但与此同时,他又重申了对台湾的长期政策。最终,特朗普和习近平主席在峰会上的谈话奠定了中美关系的基调。目前为止我们听到的都是各种各样的说法,但说法可以改变,所以我们不知道这些初步举措会对长期政策产生怎样的影响。但是有一点可以确定,就是在我看来,特朗普可能不太喜欢多边贸易架构,特别是TPP的架构。其实在我看来TPP对于美国来说是非常有好处的,美国退出TPP确实会让我们的亚洲盟友对战略关系产生疑问。特朗普政府可能更为关心对现有贸易政策和贸易协定的执行。短期来说,特朗普经济团队内部也会出现相互矛盾的政策。我们都认为在美国与各个国家的经济关系当中,合适的双边经济关系应该为双方均带来好处。如果美中之间的贸易是不对称的,两国可能需要进行政策调整,以确保双赢的结果。但特朗普政府对于国际关系的想法可能有一些缺陷,他似乎不太理解,其实所有标签为“中国制造”的产品,其价值都留在创造产品的中国。而且很多美国进口产品在中国或其他亚洲国家的增值其实非常高,所以美国的贸易数据有很大的误导性。

在我看来,政府公开的贸易逆差不应该成为我们制定贸易政策的基础。在我看来特朗普根本没有搞清楚美国经济出现问题的原因,所以我不明白为什么美国业界对于特朗普的贸易政策没有提出任何质疑。特朗普对于世界经济的不甚了解并不意味着美中经济关系在利益上就一定是不对称的。双方可能需要对政策的许多方面进行相应调整,我们日志里的“100日计划”就是一个好的开端,但它能否为两国带来长期的利益仍是个问题。朝鲜可能对中美及东亚其他国家之间的关系造成一定的影响,短期来看,特朗普可能更多地根据常识来制定政策。据报道,上一次峰会时习近平曾有机会向特朗普解释中国和朝鲜之间的复杂关系。这是件好事,沟通还是需要的。这里我就先跳过。

就朝鲜而言,我们不应忽视平壤政策的危险性,朝鲜若有能力将核弹打到美国本土之上,就一定会对本地区现状造成极大影响。华盛顿将会为首尔和东京提供安全上的保障,包括中国在内的所有参与者都应该承担起责任以解决这样的问题,至少是出现问题的可能性。我认为美国政府对平壤发出的一些警告的确有些反应过度,现在情况有所缓和。美国会更为谨慎地行动,但是关键问题在于朝鲜坚持获得核武器的意愿非常危险,尽管大家都在努力通过协商的方式解决这一问题,但朝鲜不愿做出改变。

到现在为止我得出两条结论。第一是在特朗普政府中,政策制定的过程和政策内容本身是一样重要的,因为好的政策制定流程才能确保好的政策内容,而不是相反。政府制度化机构的政策制定方式,和特朗普特立独行的直率风格之间的紧张关系仍会长期存在。第二点是特朗普政府的亚洲政策显然还是会回到前一届政府的标准做法,也就是“综合前沿军事力量部署”。这一政策是为了我们自己的国家利益,也是为了整片区域中所有国家的和平稳定,当然也包括中国。我们的目标并不是遏制中国,而是为地区和平稳定不断地调整方向。我不能够保证我们将来能够取得和之前一样的成功,但特朗普在竞选的时候谈到,我们将会向减少不稳定因素的方向努力,我们希望他能够说到做到。

最后我想提一个更加宏观的问题,它不一定和亚洲直接相关,但是很有可能对亚洲产生深远影响。我认为美国的“综合前沿军事力量部署”可以实现,因为美国在二战中形成了国家力量的强大支柱,并且持续了至少二十年。这些支柱来源于过去半个世纪的技术进步和政治改革,主要包括:一个具有高度生产力的强劲经济体,最终这样的经济体会被第二个因素支持,也就是一个公开、平等的财政货币政策,第三是运作灵活的行政体系,以调节资本主义经济体,同时还有能够调动人力资源的教育系统、国家资助的基础设施建设和维持,当然还包括法治建设、社会福利制度建设、科学制度和生产能力建设,以及对财富和政治之间关系的制度制约。

我认为美国在过去的30-40年中,任由许多国家力量的支柱不断衰退。对于这样的一种衰退,我们可以从很多不同的方面加以解释,但最重要的原因是美国许多保守势力正在掀起一场针对累进税制的战争,对于他们来说减税比保持美国的竞争力更为重要。这些力量已经占据政治体系中的许多部门,所以从某种程度来讲,特朗普只是一场更为大型的战争的征兆。这些力量的重组和角逐夺去了政府的资源,使政府无力保证国家实力不会衰落。

在我看来,美国在东亚地区的角色重要性会下降,不是由于资源的匮乏,而是由于意愿的缺失,或者更糟糕的,是由于自己造成的创伤。我希望我是错的,我希望我刚才做出的判断都是错的,尤其是对于东亚的判断和对于美国未来发展的判断。但是我不能够否认这些事情成真可能性,大家也只能去适应它。

谢谢大家。



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