沈逸:美新国防部授权法威胁中美网络空间战略稳定

作者: 发布时间:2016-06-21 09:34:28来源:+收藏本文


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沈 逸

复旦发展研究院金砖国家研究中心主任

复旦大学网络空间治理研究中心副主任

复旦发展研究院“网络理政重大项目”研究员

复旦大学国际关系与公共事务学院副教授





美众议院2016年6月8日表决通过了编号为H.R.4909的2016财政年度国防授权法,该法案中最引人关注的条款之一,是将美国国防部的网络作战力量独立出来,由现在从属于美国战略司令部的二级功能司令部提升为独立的统一化指挥单位。根据这一国防授权法的要求,网络安全将直接归口国防部长办公室负责,增设一个部长助理职位负责信息事务,法案特别强调这个新增职务不具备情报功能,而是由该助理统摄网络安全事务,职权范围涵盖国防部信息网络安全、外空防务政策以及网络作战行动。这个部长助理将同时兼任国防部的首席信息官。





二次闯关突现鹰派战略决心


这是2016年财政年度国防授权法第二次闯关,此前在2015年,编号为H.R.1735的2016年财年国防授权法第一次闯关失败,在通过参众两院提交美国总统之后,被奥巴马总统直接否决,否决的重要原因之一,就是白宫不同意提升网络司令部级别,将其作为独立作战单位。此次在6月8日众议院表决通过之后,还需要经过参议院表决并提交总统通过。有关提升网军司令部级别的条款能否保留,奥巴马总统是否会再度行使否决权等后续发展,值得持续关注。某些鹰派力量力推此法案的决心也因此清晰可见。


关键在于网络空间的“预防性防御”


2016财政年度国防授权法的总体目标之一,就是改善美军应对持续出现的非传统威胁,聚焦恐怖主义、网络战以及大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散。网络司令部的提升,被认为是改善美军网络战能力的重要步骤。目前,美军网络司令部不仅是归属于战略司令部下属的二级功能司令部,其最高长官即网军司令,也是由美国国家安全局局长兼任。美国国家安全局是美国的情报机构,根据1947年国家安全法等法律规定,国安局的主要功能是搜集信号情报,包括前网络时代的无线电信号情报搜集,和网络时代的网络监控。2013年前中情局雇员斯诺登披露的“棱镜”系统,揭示了美网络监控能力的一个侧面。从2013-2014年间制定并解密的美国参谋长联席会议联合作战条令JP3-12(R)来看,美军方不仅谋求发展网络空间的情报搜集能力,而且谋求发展更为完整的网络战能力,包括网络利用、网络攻击和网络防御。网络攻击和防御的重点,根据JP3-12(R)以及2015年5月公布的第二版国防部网络空间行动战略来看,在于对美国国内以及海外的关键基础设施的防御,以及对敌方关键基础设施的攻击行动。美军所指涉的网络攻击,除了关键基础设施的攻击,还包括对网络空间的信息操控,即通过对网络空间信息流动的操控,实现非常规的心理战目标。在防御美关键信息基础设施时,美方明确表示将引入核武器时代的威慑概念,即允许美军方在美关键基础设施遭遇攻击时,使用精确制导武器毁伤攻击来源。

从设立网军司令部开始,美国内持强硬立场的鹰派人士,始终在探讨让美军在网络安全议题上获得更多的行动自由,包括采取所谓“积极防御”或者“预防性防御”的思路,不仅对现实的威胁来源进行还击,而且应该对可能的威胁来源实施先发制人的打击。


白宫、国安局、国防部三方各有算计


在此问题上,美国战略决策层呈现比较显著的分裂态势:作为美三军统帅和最高战略决策者的美国总统,奥巴马在此问题上持较为保守的温和立场,用白宫的话说“国防部长和参谋长联席会议主席应该继续保持灵活性,以向总统提出建议的方式利用最为有效的组织统一指挥方式应对不断演变的威胁环境”,这意味着奥巴马希望保持对每一次具体的网络作战请求的最终决策权,这种最终决策权可以确保总统掌握“刹车”的权利,对鹰派提出的行动方案说“不”。


兼任美网军司令部的国家安全局在此问题上立场较为纠结,现任网军司令,国家安全局局长海军上将罗杰斯在听证会上强调“从长远角度看,我同意这项举措。但现实在于,我们目前还没有做好充分的准备。”,这一表态折射美国家安全局的部门利益与升格网军司令部地位之间地位微妙关系,毫无疑问,罗杰斯希望网军司令部的重要性得到提升,但显然不愿意失去对网军司令部的控制权。

美国防部,以现任防长阿什顿卡特为典型代表,在此问题上态度最为激进,除了国防部自身需求之外,根据其预防性防御的战略主张,卡特明显感受到了来自中国崛起等外部因素对美国的冲击和挑战,受制于经济条件等因素,美军难以在常规领域继续增加军费开支来维持自身的战略优势,日趋强烈的希望能够充分利用美国在网络空间的战略优势,提升美军在网络空间的行动自由,压制主要战略竞争对手如中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜的行动自由,进而在可能的传统危机领域,如南海问题、台海问题上,获得制衡战略竞争对手的网络手段,比如在出现类似1995-1996台海危机的态势时,谋求通过对中国大陆关键基础设施的网络攻击,或者以此攻击为筹码,阻吓大陆威慑台独的军事行动。

中美网络空间战略稳定全面考验




结合2013年至今中美两国在网络安全问题上的战略博弈,以及刚刚结束的中美战略与经济对话来看,中美在网络空间的战略稳定正面临较为明显的冲击和挑战。基于冷战思维的美国鹰派,难以通过沟通交流以及对话,充分缓释由中国崛起带来的战略焦虑,并对偏好通过对话和接触战略来稳定中美战略关系的鸽派方案存在较为显著的不满。此前在南海问题上,美国国防部在个别行动,如允许CNN记者登机报道美军机飞越中国控制岛礁上空情况等,已经表现出了试图脱离白宫控制自行其是的危险迹象。如果最终2016财政年度国防授权法获得通过,则中美在网络空间的战略稳定关系,可能面临美方在网络空间迅速强化的攻击性行动的威胁,这种威胁不仅仅涉及可能的现实损害,还可能导致更加严峻的战略互信缺失,以及对中美战略稳定关系的严重损害。中方应该对此保持高度警惕和持续关注,遵循两手对两手的方式,增强实力,完善强化对话机制,以有效保持中美在网络空间的战略稳定关系。



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