黄以天:变与不变——特朗普政府退出《巴黎协定》的国际影响

作者: 发布时间:2017-06-09 09:44:48来源:+收藏本文

美当地时间6月1日,美国总统特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》,引起国内外哗然。特朗普政府的举动不仅在一定程度上破坏了全球气候治理体系的完整性,也影响到国际社会其他行为体未来举措的选择与各行为体间的关系。不过,其中仍有可预见的“不变”,即中国、欧盟等全球气候治理主力军的决心、次国家行为体和民间力量的治理投入以及国际社会所形成的对于可持续发展模式的高度认同。本期中美友好互信合作计划特邀复旦大学国际关系与公共事务学院黄以天讲师对此进行深入分析解读,以飨读者。

本期嘉宾

黄以天 博士

复旦大学国际关系与公共事务学院

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当地时间6月1日,美国总统特朗普宣布美国退出《巴黎气候协定》。巴黎协定在2015年的联合国气候大会上缔结,是国际社会为共同应对气候变化而达成的重要文件。特朗普的这一决定在国际和其国内都引起了强烈反应。中国、欧盟、德国、法国和意大利等主要经济体领导人表达了对巴黎协定的坚定支持。美国国内的争议也在持续,加利福尼亚等多个州以及一些工商业和环保组织人士反对特朗普政府的决定。

根据巴黎协定第二十八条的规定,美国的退出方式和具体退出时间还存在变数。作为最大的发达国家和主要排放国之一,特朗普政府的决定无疑对全球气候治理体系带来了不小的冲击和挑战。然而如果在1992年以来气候谈判和治理的大背景下观察,其破坏力不应被高估。换言之,美国的退出引发了不容轻视的变化,但也有未被改变的要素能起到有效的对冲作用。


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第一个重要变化,是全球气候治理体系的完整性又一次遭到破坏。2001年,《京都议定书》曾因布什政府的退出陷入危机,在其他主要经济体的努力下才得以生效,并执行2008-2012年的第一承诺期。巴黎协定是为构建2020年后全球气候治理体系而缔结的基础性协议,具有里程碑式的意义。奥巴马政府在两届任期中的积极行动和其他多方的努力,使得美国在缺席十四年之后,再度成为与国际社会共同行动中的重要一环。其退出则将带来形式与实质的双重负面影响。首当其冲的,是气候变化在全球治理议程设置中的地位。除联合国气候大会以外,二十国集团、七国集团等也是应对气候变化的重要平台。美国的消极立场势必影响这些多边场合就应对气候变化开展对话。全球气候治理体系所能覆盖的温室气体排放范围也将大大缩小,从而导致其他经济体减排行动的有效性大打折扣。


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第二项重要变化,则是美国以外的主要经济体在全球气候治理中面临的合作与对抗形势。尽管国际社会对于采取应对气候变化行动的重要性达成了共识,但主要经济体之间关于减排责任、规则制定与话语权等关键问题一直存在不易弥合的分歧。中国坚持“共同但有区别的责任”原则,要求发达国家率先减排。欧盟则看重和着力打造其“气候领导力”,希望占领低碳发展的制高点,并在清洁能源技术输出、低碳金融等领域发挥主导作用。美国强调中国、印度等发展中大国应采取与发达国家可比的减排行动,其立场与澳大利亚、加拿大、日本等欧盟以外的主要发达国家较为接近。特朗普政府的举动对欧盟在意的“气候领导力”将产生难以忽视的“拆台”效应,进而促使欧盟与中国在气候变化议题上接近。第十九次中国—欧盟领导人会晤成果清单声明了双方推进巴黎协定实施的共同决心。当然另一方面,美国、欧盟以外的主要发达国家是否会以美国为挡箭牌调整立场,还有待进一步观察。


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第三,国际社会与美国联邦政府在气候变化领域的合作很可能将遭遇严重困难。在奥巴马政府力推应对气候变化行动的背景下,美国环保署将包括二氧化碳在内的温室气体定义为威胁“公共健康”的“污染物”,并推进《清洁电力计划》(Clean Power Plan)以大幅降低排放。在碳捕获与存储等多个减排技术研发领域,美国也积累有雄厚实力。然而,《清洁电力计划》近两年已遭遇多起诉讼,美国最高法院更是在2016年初裁定暂缓其执行。以退出巴黎协定为开端,正式标志着美国联邦层面对于应对气候变化的资金、技术和政策支持大概率将进入偃旗息鼓的状态。这对于国际社会显然是不小的损失。

尽管如此,一些有利于全球气候治理体系发展的重要支撑因素并未被撼动。首先,中国等广大发展中国家、以及欧盟国家一直是推动适应和减缓气候变化国际合作的主力军。发展中国家和欧盟为《京都议定书》的生效和第一承诺期的实施曾进行了卓有成效的努力。特别是在加拿大等一些发达经济体自2011年起相继退出《京都议定书》或其第二承诺期之后,发展中大国与欧盟主要成员国的坚持对维护全球气候治理体系发挥了关键性的作用。无论美国或“伞形联盟”的其他发达成员持何立场,这两股支柱力量不会被削弱。相反,从中欧等重要经济体领导人的回应看,各方对全球气候治理的投入以及协同可能将得到强化。


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其次在美国国内,联邦政府并未改变次国家层面和民间对于采取应对气候变化行动的支持。数十位州长和市长已表示反对退出巴黎协定,一些重要企业和环保团体也加入了“怒怼”特朗普政府的行列。次国家行为体和民间力量是美国国内气候治理和国际合作的重要推动者。纽约、康涅狄格等州发起或参与了强制减排的“区域温室气体减排行动”(Regional Greenhouse Gas Initiative),加利福尼亚建立了州一级的温室气体排放权交易机制,并且对于国际合作已有立法上的考虑。以纽约市为代表的一些美国城市也在通过“全球气候变化领导小组”(C40)等城市间机制促进国际合作。美国环保团体在应对气候变化国际合作方面一直行动积极。因而国际社会与美国仍然有多种渠道可以密切合作。

再次,探索和推广降低能耗和温室气体排放的可持续发展模式是无可逆转的趋势,国际社会对此形成了高度共识。特别是对于能源、交通等温室气体的主要来源行业而言,能源利用方式和效率上的创新突破是必然选择,减缓气候变化只是诸多益处中的一项。美国经济不可能孤立于世界,其跨国公司更是在其他主要经济体有巨大利益。即便特朗普政府态度消极,来自美国以外市场的竞争和潜在的监管要求也将促使美国产业界慎重考虑自身立场和投资方向。


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综合“变与不变”的各项因素来看,巴黎协定受到的“特朗普冲击波”对中国参与全球气候治理有正负两方面影响。中国在全球气候治理体系中的角色会进一步吃重,欧盟将更加需要中国在相关议题上的支持,这对中欧在减排技术、资金等领域的合作很可能将起到促进作用。但同时,随着美国至少在近期“淡出”全球气候谈判,国际社会将能够把更多注意力对准中国,甚至产生更高的期望。中国在谈判立场和行动力度上可能受到更大国际压力。除官方对话沟通以外,促进包括美国在内的其他主要经济体的产业界和民间团体对中国减排成果、相关政策的了解,创造并利用更多在市场开拓、技术研发和人文交流方面的合作机会,也更加凸显了必要性。







本期记者:赵信敏

微信编辑:余慧艳

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