2023年2月26日至28日，中国共产党第二十届中央委员会第二次全体会议审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《党和国家机构改革方案》。全会同意把《党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十四届全国人大一次会议审议。

2023年3月7日，根据《党和国家机构改革方案》形成的《国务院机构改革方案》提请第十四届全国人民代表大会第一次会议审议。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明，肖捷在说明中指出，国务院机构改革作为党和国家机构改革的一项重要任务，重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。

2023年3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案。

图1：国务院改革方案图示

来源：新华社 央视新闻

（一）国务院机构改革方案要点

此次重新组建科学技术部，有以下重点考虑。

国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，并作为国务院直属机构。

这一改革对于改善监管工作的意义是明显的。第一，弥补原银保监会、证监会属于国务院直属事业单位，执法能力不足且职能交叉导致的监管短板，证监会在剥离投资者保护职责后，则会更加关注资本市场监管职责。第二，符合我国金融业向混业经营发展的趋势，特别是在金融业对外开放的背景下，让日益丰富的金融机构、金融业态、金融产品能够纳入统一监管，有效避免以往多级别、多部门之间多重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，加强金融工作的统筹协调和统一监管。第三，实现机构监管、功能监管、行为监管及穿透式监管，兼顾宏观审慎监管和微观审慎监管，防止系统性金融风险和区域性金融风险，同时能促进规范市场行为和承担行业发展规划。

改善监管的背面便是防范风险，组建国家金融监督管理总局，在面对风险事件时可及时有效地形成监管合力，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，规范金融机构与投资者之间的交易行为，从而进一步保护投资者利益，将投资者保护理念深度嵌入市场交易、机构监管、稽查执法等金融交易各个环节的制度安排，进行全市场、跨区域、全覆盖的监管，更好地织密、织牢投资者保护网。

此次改革建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

这一改革体现的思路是地方机构专司监管，剥离发展职能 。早在2002年，上海成立金融服务办公室，其他地区纷纷跟进，其后各地金融办陆续改名为“金融局”。2018年地方金融监管改革拉开序幕后，各地陆续挂牌成立地方金融监督管理局，并加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子，明确了“7+4”类机构监管范围，此时的地方金融管理部门既要承担地方金融发展、招商引资等工作，又要承担监管职能，难免出现角色冲突。此次，国务院机构改革方案进一步明确了地方金融监管机构的职责，落实地方金融监管主体责任，实际上将剥离金融发展和招商引资等职能，专司监管，对类金融机构的监管职能将会进一步强化。

理顺央地关系的同时，中央与地方金融监管统筹协调不断推进。地方金融监管体系是中央金融监管体系的必要补充，尽管一直以来金融监管都是自上而下由中央统筹，但随着经济社会发展，地方逐渐出现了很多中央垂直机构管理的空白点，例如对新金融、类金融等机构的监管。2021年底，中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业务纳入统一监管框架，此次国务院机构改革方案则进一步明确，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，同时，压实地方金融监管主体责任。

改革规定，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

人民银行体制改革有三方面意义，第一是压缩管理层级，从过去的5级到如今的3级，即总行-省级分行（计划单列市分行）-地（市）中心支行，整体架构大幅瘦身，运营效率将会提高，改革之后的中国人民银行逐步与商业银行类似。第二是与行政区划更好匹配，加强与地方之间的协调配合，打破过去政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏观调控执行中的精准性和针对性，更好地支持金融服务实体经济功能。第三是统筹外汇收入，过去因为外汇短缺，为了刺激地方积极性，央行在县市都设置支行，这是给予人民银行地方支行拥有直接结汇售汇的权力，这对激励地方积极性、扩大外汇收入起了积极作用。现在我国工业产品在国际上竞争力和贸易顺差增加，已经不需要继续刺激地方去出口创汇了，结汇售汇的权力收回中央便于国家更有效统筹管理外汇收入。

国家数据局负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。

组建国家数据有三方面作用。第一，统一数据管理。数据管理涉及的部门多、范围广，过去是分散治理，涉及网信部门、工信系统、发改委、国务院办公室电子政务办、公安部等，这导致数据分散在不同部门和各个环节，需要国家大力建设数据要素市场。第二，加强顶层设计。组建国家数据局，由其主导推进未来的制度构建和相关投资建设，由国家数据局自上而下统一协调推进各项基础制度建设，有望加强数据要素相关制度的顶层设计。第三，促进“专业化+高权限”，提高国家对数据交易体制机制建设，以及数据基础设施建设的支持力度，用专业化的部门来推动数据产业发展，同时打通数据链路，实现数据整合，加快数据资源在全国范围内的流通，夯实数字经济健康发展基础。

改革规定，中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。根据人社部《2023年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截止2022年我国的共有公务员累计716.7万人，按照5%的精简比例计算，减少的公务员数量总计仅为35.835万人，但是属于企业编制的金融管理部门的工作人员，将被纳入到公务员体系中，总人数变动不确定。

考虑缩编公务员队伍的原因，人口方面，2022年中国人口60多年来首次负增长（人口自然增长率为-0.60‰ ），总人口减少，意味着公共服务的需求减少，提供公共服务的人必然也要减少。财政方面，政府工作报告提出“各级政府坚持要过紧日子，严控一般性支出，全国财政支出70%以上要用于民生”，随着人口流出，城市收缩，人口与财政供养比例严重失衡，需要结构性调整。职能方面，追求精兵简政，更加关注政府高质量履责，确保职责、机构、体制、规模与社会发展和政府管理的各种需求相匹配，而不是为了精简而精简。

改革规定，加快推进知识产权强国建设，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理和服务水平，将国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，相关执法工作接受国家知识产权局专业指导。

这项方案的意义在于三个方面，第一，从宏观架构上强化知识产权强国建设战略，表明了我国高新技术与文创领域发展到了新的阶段，也将为我国的知产保护提供更多的助力；第二，配合重新组建的科技部、加强对科技知识产权保护力度的制度性调整的规划；第三，保障了基层执法队伍的持续性和稳定性，执法队伍的建设需要耗费巨大的人力和财力，在接受国家知识产权局专业指导的前提下，商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，有助于建设更加专业的管理团队。

为统筹抓好以乡村振兴为重心的“三农”各项工作，加快建设农业强国，将国家乡村振兴局开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策，组织开展东西部协作、对口支援、社会帮扶，推动乡村帮扶产业发展等等职责划入农业农村部，在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子，不再保留单设的国家乡村振兴局。

这一改革的背景是，作为扶贫工作专门机构的国务院扶贫办已经完成了特定时期的历史使命，政府直接根据工作重心的调整，将机构名称中的“扶贫开发”调整为“乡村振兴”，2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌。乡村振兴局的功能从单纯的脱贫攻坚工作转向了承担乡村振兴的工作任务，显然其原有的职能、人员和机构是需要调整和扩充的，如果给国家乡村振兴局配置的职能和力量不足，它仍然不足以支撑推进乡村振兴的任务。由农业农村部统一协调乡村振兴工作，有利于进一步整合资源，提高工作效率。

改革规定，贯彻落实新时代党的群众路线，加强和改进人民信访工作，更好维护人民根本利益，将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。

此前我国信访工作存在的问题包括：第一，信访权利有限，更类似于一个信访接待办的存在，常常由地方政府办主管，重视程度还是远不如其他权利部门，从而存在不能及时向上级报告和越级反馈的问题，逐级反馈影响效率，越级反馈又带头违反了制度。第二，随着信息技术的发展和互联网的普及，网络实名举报的案例增加，需要政府层面适应这一变化。

调整后带来了三个方面的改进：首先，国家信访管理层级升格，充分体现了国家对信访工作的重视；其次，国家信访局相关工作可以直接向国务院高层进行汇报，将得到高层更多支持；第三，作为直属局，国家信访局可以代表行业主管部门对信访工作直接进行管理、监督和检查，不用再像以前，部分工作由国务院办公厅进行发文和提要求，管理将更直接，管理力度也将更大。

此次改革主要聚焦科技、金融、数据三大方面，重点在于科学技术、金融监管和数据管理。

国务院机构改革方案有十三项内容，其中六项为金融领域变革，金融领域关注度较之前两次国家机构改革大幅提升。具体来看，共有四项金融事权改革:组建国家金融监督管理总局；国家金融监督管理总局与证监会均变为国务院直属机构；深化地方金融监管体制改革；统筹推进人民银行分支机构改革。有一项金融财权改革，即完善国有资本管理体制。还有一项金融人事权改革，即加强部门工作人员统一规范管理。

金融领域改革背后的考量包括三个方面。第一是强化监管功能，首先是强化中央事权 (监管事业单位调整为机构，分业监管进一步向混业监管集中，监管职能的剥离与再集中)，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制 (压实地方金融监管主体责任，防止资本无序扩张、规范金融业务健康运行)，防止形成区域性、系统性金融风险。大力发展直接融资。第二是将证监会调整为国务院直属机构，有利于加强和完善资本市场监管，进一步健全资本市场功能，提高直接融资比重，推进资本市场改革发展。分离的审批权现在重新回归统一，有利于建设统一开放、竞争有序的债券市场体系，推进债券市场互联互通，提高定价效率及流动性，促进债券市场健康发展。第三是投资者保护，强化行为监管，凸显了监管的人民性。

高盛宏观经济研究团队提出，国务院机构改革方案体现了中国政策决策层未来几年的工作重点，包括提高金融监管的协调性以加强金融稳定，加速科学技术发展，以及可能通过更完善的数据使用及分享监管进而加强数字安全等。保留中国证券监督管理委员会并将其调整为国务院直属机构则显示，中国领导层关注股票市场的发展，希望扩大直接融资，优化资本配置并减缓债务累积。

北京社科院研究员王鹏提出，此番金融监管体制大变化的背景在于原有的监管体制机制跟现有的经济社会发展形势，尤其是金融行业发展形势不匹配。目前是把监管职能和发展职能进一步统筹以便更好的理顺监管和发展之间的关系。

中泰证券研究所所长戴志锋提出，金融监管体系的统一和全面完善，一方面对监管体系一致性、全覆盖的完善；另一方面行为监管体系正式建立，双峰监管体制得到进一步巩固和完善。预计金融监管机构改革的整体思路是为进一步加强对金融的全面领导和监管，全面地统筹防范和化解系统性金融风险。

四川省委省政府决策咨询委员会委员、西南交通大学公共政策研究中心主任、教授陈光提出，此次国务院机构改革呈现了科学性、前沿性和民生性。科学性是指，将技术和市场的运用划分到了其他部门，如此一来，厘清了科学技术的管理部门和经济管理部门的职责。前沿性是指，两个机构的设置释放了一个非常重要的信号，即金融和数据，将作为经济社会发展两种很重要的载体，持续推进各行各业的发展，此次国务院机构改革组建国家数据局就是把数据基础建构上升为国家战略。民生性是说，关于金融改革作了大量篇幅，回应了老百姓关心钱袋子的诉求，实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务等内容，都与所有老百姓的生活息息相关。