1、美国政府关门的含义

首先要理解美国联邦政府关门的含义。美国联邦政府正常运转所需的各项资金，需要每个财年通过拨款法案给予授权（legislation appropriating funds for the next fiscal year），当法案无法通过，政府支出受阻，部分职能停摆。美国政府机构的预算支出需要在国会按照拨款法案的形式予以通过才能执行，国会内部的拨款职责被分配给拨款委员会下设的十二个小组，各组分别负责十二项年度拨款法案中的一项，并上报一份单独法案，随后两院将在各自的版本中达成一致，在财年结束前交由总统签署。通常情况下，在没有通过完整拨款法案时，政府机构将无权执行和产生相应的支出操作，缺乏办公经费的补充、员工因停薪将被迫休假，相关的政府服务也无法提供，政府实质上陷入关门。

关门具体会关闭哪些职能部门，影响哪些开支和服务呢？实际上关门并非全部政府职能均瘫痪，部分必要的、不受限制的职能不受影响，但会受到连带冲击。例如各州和地方政府不会关门，但会因联邦政府转移支付中断受牵连；政府雇员因休假而欠薪，但后期会补偿，工资推迟对于居民收入、支出和工作意愿会产生负面影响；失业救济金等福利会正常发放，但新申请会受阻；与政府签订合同的私营公司的员工可能遭到临时裁员，失业人数增加。关门期间，政府将继续支付国债和其他形式的债务，美债不会违约。统计局缺乏人手且工作停滞，经济数据可能推迟发布。

有必要区分一下政府关门和美债上限、政府违约两个问题。从机制上来说，政府违约是指美债总额触及上限后，美国政府无法进行新增融资，当税收、非常规手段和现金消耗完毕，美国政府无法履行支付义务从而违约，这里的支付义务涵盖范围较广，包括社会保障、医疗保险福利、军人工资、国债利息、退税和其他等。而政府关门是年度预算拨款法案的通过存在障碍时才会出现的现象。从范围上来说，债务上限导致政府违约时，涉及的支出范围更广，尤其是会导致美债违约。债务上限一旦造成政府违约，则是全面性的灾难，各项支出均会停止，范围明显更广。而政府关门只会暂时停止“非必要”的一些支出和职能，社保、美债等核心支出仍会继续。从影响上来说，理论上，由于涉及范围更广，债务上限的冲击要大得多，但实际上，由于债务上限导致的违约基本不会发生，其影响只在情绪上，而政府关门经常出现，其实际影响或许更大。

2、历史上的美国政府关门

美国历史上，一共发生过22次政府关门，每次关门的平均时间是8.91天，最短为1天，最长为35天。在1976到1987年期间，政府关门几乎每年至少发生1次。而90年代发生过3次，其中1995年发生过2次，间隔1个月左右。2000年以来，共发生过4次，其中3次均发生在2018年。两党的主要分歧集中在福利、医改、军费、赤字等方面。

最近两次政府关门受到市场关注较大，分别是2018年和2013年。2013年10月是一次持续时间较长的关门，为期为17天。此次导火索是国会就奥巴马医改政策存在分歧，最终未能在9月30日前制定折衷方案。2013年10月16日晚，共和党屈服于奥巴马和参议院民主党的要求，关门结束。此次关门导致近80到85万联邦雇员无薪休假，标普公司预计经济损失达240亿美元。

2018年底，美国政府关门35天，导火索是特朗普主张在拨款法案中纳入57亿美元美墨边际隔离墙的修建资金，被民主党拒绝，最终以特朗普同意签署一项为政府提供三周资金但未包含修筑资金的持续协议而宣告结束。此次政府关门不仅是美国历史上持续时间最长的一次，也是迄今代价最高的一次，约80万联邦雇员停薪，标普公司预测经济损失达60亿美元。

图1：美国政府停摆历史

来源：维基百科

3、美国政府关门的影响

经济方面，若持续时间较长，关门对GDP和PMI均会造成较大短期压力。典型的例子是2018年底，关门时间超过1个月，当时GDP增速、制造业PMI以及政府非农就业均出现明显下降，关门结束后开始修复。但是，由于政府相关支出只是延迟而非取消，“必需的”服务业会照常提供，这些冲击只在短期出现，且如果持续时间不长（政府关门的平均持续时间是8.91天），冲击体现也不明显，例如2013年。

图2：美国GDP 增速在政府关门前后走势(%)

图3：美国制造业PMI在政府关门前后走势

来源：iFinD、中信建投

财政方面，政府收入可能出现下降，财政可持续性担忧升温，这一结果的潜在传导渠道包括以下几个方面：第一，征税行为暂停甚至错失，直接带来潜在税收的下降。第二，旅游收入下降。国家公园、公共博物馆等暂停开放，机场安检工作人员不足造成航空延误，均会扰乱旅游业的正常运营，造成包括门票收入在内的旅游收入流失。例如，2013年和2018年的政府关门期间，黄石公园的园区或服务全部关闭。第三，政府关门导致居民、企业的消费、经营、投资行为变化，经济增速下降，间接导致税收下降。例如，2013年10月的政府关门期间，土地管理局无法处理约200份钻井许可证，延迟了土地能源开发。同时，由于财政部烟酒税和贸易局无法签发啤酒、葡萄酒和蒸馏酒的出口证书，导致超过200万升的美国产品港口滞留。此外，闹剧始于两党对于财政支出的分歧，类似债务上限问题，反复出现会耗损市场的耐心和信心。

市场方面，从历史经验来看，风险资产在关门前夕偏弱、关门后趋于反弹，美债在事件前后整体强势，美元整体承压。美国政府关门前后到顺利解决，市场整体波动较大，考虑到方差的话，历史经验规律的有效性需要谨慎看待。平均意义而言，美股和原油在关门前夕下跌为主，但是在关门后的一周和一个月内（多数案例中关门已经结束）反弹十分明显，这一规律在近20年中表现有所加强。美债和美元在整个事件的前后表现有一致性，美债收益率和美元指数均始终走低，尽管事关美国政府财政问题，但美债仍然被市场追捧，主要的担忧体现在美元货币上，这一特点和债务上限时的市场类似。黄金的走势和美股类似，在关门前夕往往偏弱，但在关门后容易取得正收益。

图4：美国政府关门前后的大类资产表现

(美债收益率为涨跌BP、+表示收益率下行美债上涨，其余为涨跌幅%)

来源：Wind、中信建投

4、近期事件经过：“关门”预测为何甚嚣尘上，“生死时速” 又是如何反转

有两个方面原因导致“关门”预测甚嚣尘上。

首先是新财年时间节点。9月30日是美国2023财年的最后一天，美国国会需在这一天前，通过预算拨款法案，涵盖下一财年的可自由支配支出和联邦机构资金。如果未能通过预算拨款法案或临时拨款法案，那么美国政府就会面临停摆。

并且白宫已经提前一周指示联邦机构做好“关门”准备，理由就是是众议院多数党共和党内部分歧严重，无法就拨款达成一致。因此高盛、野村等市场机构不断地提高关门概率的预测，穆迪警告说若美国政府“关门” 将对其信用评级造成负面影响。

其次是党内外分歧较大。一些众议院共和党人认为，拜登今年6月签署的《财政责任法案》设置的上限过高，他们希望打破三个多月前达成的协议。参议院共和党人却与民主党人一道，寻求超过上限的开支。

最终发生反转剧情的原因可能来自两党议员联手。美国各大媒体已经发出来美国政府关门报道之际，麦卡锡拿着一份删掉争议最大的援助乌克兰60亿美元的条款的预算案站了出来，并交付众议院表决。然而预算案是由美国参议院之前制订的，准备拿来和众议院讨价还价的（众议院是共和党控制的，但参议院由民主党控制）。最终之所以形成较好的结果，是因为在麦卡锡的坚持下，一部分共和党和民主党籍众议员联手，不顾另一部分的共和党籍众议员的反对，通过了临时拨款法案，避免了美国政府的停摆。虽然最终剧情翻转，但政府关门的阴影仍然没有散去。

 1、罢免原因

图5：12个月滚动的财政赤字/GDP

图6：联邦财政赤字占GDP比例

来源：wild

图7：联邦债务占GDP比例

来源：彼得彼得森基金会

第二是成本攀升问题。一方面，针对利率，美联储官员仍在反复向市场传递鹰派信号。10月3日，美联储主席鲍威尔表示，他的目标是希望美国拥有持续和强劲的劳动力市场，而这就需要把控困扰美国经济的通胀问题，这意味着美联储依然希望把美国通胀率控制在2%以下。另一方面，“赤字-举债”的恶性循环同样指向利率上行、美债利率成本抬升。美国政府压缩赤字支出的目标带来大规模国债的发行，高美债供应，利率上行压力加剧，而政府成功避免关门，也导致投资者抛售避险国债，推升利率。

图8：美联储基金利率

图9：美国国债十年期收益率

来源：Investing.com

针对债务利息支出，美国国会预算办公室（CBO）假设未来10年平均利率约为3%，10年期国债收益率维持在4%以下，预测国债净利息支出占GDP的比重将从2023年的2.5%扩大至2033年的3.7%，由此抬升财政赤字至GDP的6.5%。美国联邦预算委员会（CRBF）的数据显示，美国国债的利息支出或将成为未来30年联邦预算中增长最快的部分。预计到2053年，债息支出将达到5.4万亿美元，超过美国在社保、医保等所有强制性和可自由支配支出项目上的支出。

据国泰君安的压力测试，假设2023随着美联储近一年来的超速加息，利息负担进一步加重。年政府债务展期将造成平均利率比CBO的设定高出0.5个百分点，未来10年平均利率高出1个百分点，则2033年利息支出将达到GDP的5%，2033年财政赤字将达到GDP的8.6%。

最终的结果指向是形成“高利率-高利息支出-高赤字-高信用风险-高期限溢价-高利率”的恶性循环。

图10：各支出规模占GDP的比重

来源：CBO，富兰克林邓普顿

图11：2023-2033年美国政府净利息支出占GDP比重 (%)预测

来源：CBO，国表君安国际