2025年4月20日，《纽约时报》率先披露了一份特朗普政府内部流传的国务院重组行政令草案，包括可能计划撤销132个“价值观外交”机构，解散非洲事务局等传统职能部门，转而设立四个以“资源获取”为核心的新区域局，并将驻非使领馆职能聚焦于“关键自然资源交易”等。若全面实施，这将是美国国务院自1789年创立以来最深刻的一次机构改革。

国务卿马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）对《纽约时报》报道予以否认，斥其为“假新闻”，并称《纽约时报》“成为骗局的牺牲品”。根据草案，这些修改应在10月1日之前完成，目前尚不清楚该命令草案的全部内容是否会由特朗普总统签署，但该草案的“泄露”进一步引发了对特朗普的国务院重组计划的讨论。

尽管近期马斯克声称他将减少对“政府效率部”（DOGE）日常事务的时间投入，但他领导的DOGE仍在持续扩大其权能，包括合并和分析联邦数据、监视政府雇员和在政府内部署人工智能工具等，并称该系统已额外节省千亿美元开支。截至五月初，DOGE已在多个联邦机构部署AI工具并对雇员实施监控，实时扫描数百万条内部通信，以识别“低效”流程和“潜在不忠”员工。DOGE获得了包括收入、教育、婚姻状况和信用记录在内的260多类联邦数据和公民信息访问权限。同时，DOGE也正面临多起联邦隐私权诉讼。DOGE的最新举措不仅凸显了技术工具在本次国务院改革中的核心地位，也进一步激发了外界对“效率至上”向“监控至上”演变、进而侵蚀文官中立性的深切担忧。

对此，本文将首先梳理特朗普国务院改革方案的背景和主要内容，分析改革过程中的合规争议与法律挑战，并评估该改革对美国行政体制和外交政策的可能性影响。

国务卿鲁比奥对《纽约时报》的回应

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特朗普政府在施政之初就将“政府问责”作为执政的优先事项之一，白宫称“特朗普总统在竞选时承诺，要通过‘清理深层政府、解雇流氓官僚和职业政客、打击政府腐败’的方式将权力交还给美国人民”，“将通过改革和改进政府官僚机构，为美国人民服务，开启美国的黄金时代。”特朗普对美国国务院的系统性改革计划，是其第二任期施政的核心内容。

这场改革的可能性背景可追溯至特朗普政府与马斯克的技术合作试图重构官僚体系和新立法赋予行政权力扩张的合法性等前提条件，它们共同塑造了国务院改革的背景环境。

首先，特朗普于2025年1月上任之初就签署行政令，成立由马斯克领导的“政府效率部”（the Department of Government Efficiency，DOGE），其核心职能是“通过现代化联邦技术和软件来最大限度地提高政府效率和生产力”。所有联邦机构都将设立“DOGE团队”，至少由四名员工组成，通常包括一名团队负责人、一名工程师、一名人力资源专家和一名律师。DOGE虽非正式联邦机构，却能够深度介入国务院改革。

DOGE被认为是通过获得对政府数据的广泛访问权，来削减政府支出并提高政府效率。截至4月28日，马斯克领导的政府效率部DOGE表示，通过努力消除浪费或欺诈性的政府支出，该部门已节省了1600亿美元。同时，据路透社报道，DOGE技术团队正在使用人工智能监视一些联邦机构的通信，以机构内识别员工队伍中被认为不忠诚的表现，并查找对特朗普总统及其议程的敌意。即使一些消费者因反对马斯克的政府工作而对其品牌产生了抵触情绪，如特斯拉第一季度利润暴跌71%，汽车销量下降20%。马斯克表示他仍计划每周花一到两天时间从事与DOGE相关的工作，重点致力于消除政府浪费。

DOGE官网内容，主要涉及终止各类“浪费性”合同

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其次，在立法赋权方面，2025年初国会通过《2025年政府机构重组法》（Reorganizing Government Act of 2025），该法案“重新授权总统的行政重组权力，确保行政重组的有效性，以及用于其他目的”，有效期直至2026年12月。根据该法案，行政重组权力可能包括裁减联邦工作人员、降低合规成本和负担，以及取消不符合公众利益的政府运作。根据该法案，国会必须在90天内对拟议的重组计划进行表决，并采用不可阻挠的快速程序。

上述举措背后存在一套连贯的制度逻辑：即行政部门借助法律机制、技术手段和政治动员来绕过传统制衡。行政方面，总统通过连续行政令不断强化对行政体系的掌控——例如就职首日即签署行政令成立直属总统办公室的政府效率部（DOGE），赋予其现代化联邦信息系统、优化政府开支的任务。立法方面，特朗普阵营推动恢复总统重组政府机构的授权：2025年初推出的《政府重组法案》旨在让总统重新获得提交重组计划的权力，并要求国会在90天内作出快审快决。人事管理办公室（OPM）也发布“交叉路口”（Fork in the Road）备忘录，鼓励公务员签署“延后辞职”协议，同时暗示未来将对多数机构进行裁员重组，许多职员被重新分类为可随时解雇的随意任用职位，并施加新的忠诚义务和行为标准。换言之，特朗普团队试图用统合、集中化的方式重塑行政架构，这在实质上对国会授权、司法监督乃至行政常规都构成了潜在的冲击。

行政部门内涉及“软实力”部门可能被系统性裁撤。特朗普政府计划削减国务院内负责处理气候变化、难民问题、民主人权问题和全球妇女事务等相关的132个“价值观外交”机构，将对外援助与人权职能合并，并确保这些机构符合特朗普的“美国优先”理念，同时设立应对网络安全、人工智能威胁等“新兴威胁”部门。这些提议延续了特朗普政府对美国在自己所创建的多边世界秩序中所扮演角色的否定，而众议院外交事务委员会民主党领袖格雷格·米克斯（Greg Meeks）表示：“这些可能的变化与精简国务院关系不大，而与削弱美国软实力关系更大，包括我们以价值观为导向的全球人权和民主捍卫。”

外交领域的改革是该草案的重要内容之一。国务卿鲁比奥表示：“目前的外交部机构臃肿、官僚主义严重，无法在新大国竞争时代履行其基本外交使命。”根据草案，庞大的国务院将重组为四个区域局，分别负责印度洋—太平洋、拉丁美洲、中东和欧亚大陆。撒哈拉以南非洲地区一些“非必要”大使馆和领事馆将被关闭。如取消负责监督撒哈拉以南非洲政策的非洲事务局，以一个规模小得多的非洲事务特使办公室替代，并直接向国家安全委员会汇报。该办公室将重点关注少数几个问题，包括“协调反恐行动”和“关键自然资源的战略性开采和贸易”。

在外交人事领域，该文件计划取消目前无党派形式的职业外交使团，削减世界各地的大使馆，并终止现有的外交官考试。取而代之的是制定新的评估潜在候选人的准则，其中包括“展现个人魅力”“言语真实性”和“外交形象”。该草案提出任何聘用都必须获得白宫的批准，以确保候选人与政府的优先事项保持一致，即“美国优先”理念。同时，计划将美国员工减少15%，并向外交官和公务员提供买断合同，有效期至9月30日。

职业外交官的职责是执行任何政府的政策，他们是职业专家队伍的一部分，接受世界各地的任务，他们不像政治任命官员那样受总统委托。但草案要求外交系统重新调整这种配置，将他们设定为仅在指定区域任职的区域专家，即从“目前过时且混乱的通才全球轮换模式，转向更智能、更具战略性、区域专业化的职业服务框架，以最大限度地发挥专业知识”。

特朗普政府除了计划对外交系统进行人员削减外，还将对其他联邦机构人员进行缩减。在特朗普第一届政府执政的最后阶段，白宫宣布了一项被称为“F计划（Schedule F）”的人事安排政策，将约5万名政府雇员转为类似于政治任命者的身份，这意味着他们将成为“随意”雇佣的人员，完全按照总统的意愿任职。但当时从未实施，并在拜登担任总统期间立即被撤销。现在，这项政策于4月18日通过行政命令又正式恢复。据CNN网站数据统计，截至4月28日已至少有121,361名员工被联邦机构裁员或列为裁员对象，其民调显示55%的受访者表示削减联邦项目将损害他们的家庭和经济。

截至4月28日人员被削减的机构

来源：《纽约时报》

卫生与公众服务部部长小罗伯特·F·肯尼迪（Robert F.Kennedy Jr.）3月份表示，他将裁员10,000人（此前已接受裁员方案的10,000名员工除外），重组将影响约15%的员工，其中包括裁减疾病控制与预防中心18%的员工、国家卫生研究院6%的员工以及医疗保险和医疗补助服务中心4%的员工。国防部计划裁减约60,000名文职员工，中央情报局（CIA）计划在未来几年内裁减约1200名人员，裁员将持续数年，部分措施将通过减少招聘来实现。从总人数来看，退伍军人事务部计划裁员规模最大，至少7万人，占员工总数的近15%。退伍军人事务部是继国防部之后规模第二大的联邦部门，负责为退伍军人及其家属提供医疗保健等服务。此外，备受关注的是美国国际开发署（USAID）几乎被整体关闭，除关键职能和领导人员等之外的员工全部行政休假。鲁比奥称该部门约80%的项目将被取消，而剩余的约20%的职能将被国务院接管。

在预算方面，5月2日特朗普政府在白宫发布的2026年预算申请，提议大幅削减联邦政府开支。该预算提议将所谓的“非国防可自由支配支出”削减1630亿美元，约占23%。该类别涵盖教育、科学、住房援助等项目，以及五角大楼和国土安全部以外的许多其他项目，这可能将大幅削弱政府的职能和权力范围。

特朗普政府的预算削减示意图

来源：《华盛顿邮报》

具体来说，在国防与安全领域的预算将可能出现大幅扩张。特朗普政府承诺增加国防开支，将国防部最高预算增加1130亿美元，这将使总支出可能达到约1万亿美元，从而更符合其国家安全目标，即更有效地与中国竞争并重新投资于美国的国防制造业实力。将国土安全部的拨款追加438亿美元，用于实施特朗普的大规模驱逐计划、修建边境墙以及加强特勤局的保护行动。同时，将非灾难性质的联邦紧急事务管理局（FEMA）拨款项目削减6.46亿美元，将网络安全和基础设施安全局的拨款削减4.91亿美元，并取消FEMA的住房和服务计划。

与上述预算扩张相对应的是，在非国防和国家安全领域将可能出现“断崖式收缩”。

其中面临缩减幅度最大的是美国国务院，即美国外交和外交政策的总部。如美国经济和发展援助削减逾83亿美元，政府称这些援助用于“激进左翼优先事项”，包括气候变化、DEI（非宗教性教育）和LGBTQ+活动。灾难援助资金也削减逾32亿美元，还削减了对联合国（包括世界卫生组织）17亿美元的大部分摊款和所有自愿捐款。此外，有两个项目获得资金增加，一是美国国际发展金融公司（US International Development Finance Corporation），这是一个专注于私营部门合作而非对外援助的既有机构，将获得28亿美元。另一个名为“美国优先机会基金”（A1OF）的新基金将获得29亿美元。

在公共卫生和医疗领域，特朗普的预算提议将该部门1270亿美元的预算削减26%，其中大部分来自对国立卫生研究院的大幅削减。将美国国立卫生研究院（NIH）预算削减约40%，至270亿美元。该提案概述了对专注于疾病研究的机构进行大规模整合和重组。提案称，NIH“辜负了美国人民的信任”。同样，将美国疾病控制与预防中心（CDC）的预算削减至少40%，降至约40亿美元。这将使该机构的重点缩小到新发传染病和传染病疫情调查。而为“让美国再次健康”计划提供5亿美元资金，重点关注营养、体育活动和环境对健康的影响等领域。教育部预算削减总额达120亿美元，约占总支出的15%，该提案瞄准的是特朗普在其第一任期内试图缩减或终止的许多高等教育项目，其中包括资助校内儿童保育的项目，以及其他帮助低收入学生的项目。该预算还将对霍华德大学的资助削减6400万美元，这是美国一所联邦特许的历史悠久的黑人大学。

示威者抗议削减教育部经费

来源：《纽约时报》

美国进步中心的分析师鲍比·科根（Bobby Kogan）表示，特朗普的预算将使非国防可自由支配支出降至“迄今为止有记录以来的最低水平，要达到这种程度的削减，不可能不严重损害美国人民的利益”。总统的预算请求通常被视为仅是请求国会制定一定的支出水平，议员们通常也会重新制定这些优先事项。但今年的预算案之所以备受关注，是因为特朗普政府已经试图以新的方式扩展联邦支出法律。虽然削减不太可能成为完全现实，但该预算被认为是政府优先事项的重要信号，并预示着未来可能将出现一场重大的资金争夺战。

特朗普政府通过行政命令与立法授权，旨在突破美国宪政框架下的权力制衡原则，将行政权扩张推向历史高峰。这场以“效率提升”为名的改革，实质是对三权分立体制的尝试性重塑。

2025年初《政府机构重组法》获得通过，该法授权总统在提交任何重组方案后，国会须在90日内快速表决，且无参议院阻挠程序（filibuster）适用。批评者指出，此机制实质剥夺了国会对行政重组的实质审议权，助长行政集权倾向。

为配合立法推进，白宫接连发布多项行政令，将国务院重组、DOGE组建及“F计划”实施细则纳入总统直辖指令，进一步压缩了国会干预空间。

特朗普一再挑战立法部门的权力。他单方面解散了国会认为依法应存在的机构。他还无视立法者在法规中规定的就业保护规定，解雇了公务员、监察长和独立机构负责人。如围绕美国国际开发署争议性问题，该机构是由约翰·肯尼迪总统于1961年通过行政命令创建的，但它后来于1998年由国会设立为独立的政府机构，国会拥有最终权力关闭该机构，或允许其并入国务院。明尼苏达大学法学教授尼克·贝德纳（Nick Bednar）表示，美国国际开发署目前作为独立机构的法律地位，是通过1998年的《外交事务改革与重组法案》巩固的，该法案限制了总统单方面废除该机构的权力。

对于司法权力，他的目标似乎是让最高法院的保守派多数推翻限制他行政权力的法规。九位最高法院大法官中有五位曾在里根和乔治·W·布什政府时期担任行政部门律师。他们的法律团队都对行政权力持有扩张性观点，包括发展宪法理论，以打破国会对白宫的限制。里根的法律团队曾创建了所谓的“单一行政理论”。该理论认为，总统必须对行政部门拥有绝对的控制权，国会通过的赋予其他官员独立性的法律是违宪的，总统必须能够随意解雇任何行政部门官员。近年来，以首席大法官小约翰·罗伯茨（John G.Roberts Jr.）为主的最高法院多数派一直在推动这一想法，罗伯茨曾在里根政府时期的白宫法律顾问办公室工作。

职业外交官队伍可能正面临前所未有的政治化转向。首先，在招募与考核环节，传统的外交服务考试被重构：考官不再重点评价候选人的区域经验和专业知识，而是以“个人魅力”“言语真实性”以及“对美国优先的认同度”作为核心指标，意在确保新晋外交官坚定执行总统外交议程。这一变革有意弱化无党派的职业外交传统，将队伍从专业化导向政治化与个性化，或将损害美国外交决策质量和政策延续性。

一旦“Schedule F”分类全面推行，数万名原属“竞争服务”体系、享有正当程序保护的公务员将被自动转为“随意任用”身份，可随时解聘。路透社披露的4月25日的内部邮件显示，国务院已启动第二轮“延后辞职”计划：员工入职或续约时须签署协议，凡触发重组或被划入Schedule F等条件，即视为“自愿离职”，无需另行申请。根据新方案，外交人员的整个职业生涯将被分配到特定地区，从而取消全球轮岗的传统做法。不愿接受这一变化的外交官可在9月30日前申请买断，但将失去后续复职与申诉权利。

同时，DOGE内部报告指出，该机构已对部分联邦部门实施AI监控，分析雇员电子通信以评估“政治忠诚度”与“对特朗普议程的支持度”。此举违反了文官中立原则，或将职业外交官置于前所未有的不稳定状态。“这不仅是人事变动，更是一场政治清洗——专业知识和经验正在被政治忠诚所取代。”

从历史与宪法视角来看，特朗普政府重启“Schedule F”以及推行“延后辞职协议”等人事制度，可能引发严重的合宪性争议。作为“后水门时代”改革的1978年《公务员改革法》（Civil Service Reform Act）是美国文官制度现代化的关键立法，其背景正是尼克松政府滥用行政任免权、在“星期六夜大屠杀”（Saturday Night Massacre）中非法解雇司法高官，引发宪政危机。该法案旨在通过确立“竞争服务”（Competitive Service）体系、限制总统对职业文官的随意干预、保障其程序性权利，避免未来总统滥权破坏公务体系的政治中立性与专业独立性。

副总统万斯曾在社交媒体上写道：“法官无权控制行政部门的合法权力”

来源：《纽约时报》

副总统万斯曾直言他的权力观：“解雇行政国家中的每一位中层官僚、每一名公务员，用我们的人取而代之。”此次“Schedule F”改革正是试图绕过1978年文官保护机制：一旦公务员被重新归入“Schedule F”，便可因“失去政治忠诚”而被随意解职，无须说明理由，也无需举行行政听证或提供申诉渠道。这一做法公然挑战了《宪法》第五修正案所保障的正当程序（due process）原则。同时根据司法判例，享有“合理预期继续就业”的公务员在被解除职务前，必须获得充分通知并有机会陈述辩护。

弗吉尼亚大学法学教授阿曼达·弗罗斯特（Amanda Frost）警告：“这让我想起了马伯里诉麦迪逊案，当时政府甚至懒得向最高法院捍卫自己的立场——这强烈表明，政府会公然藐视任何不利于它的法庭命令。”首席大法官罗伯茨也曾表示，“各个政治派别的民选官员都提出了公开无视联邦法院裁决的担忧。这些危险的建议，无论多么零星，都必须坚决驳斥。”

“延后辞职协议”同样也引发法律界广泛质疑：在员工入职或续约时预先签署协议，以期在触发重组条件时“自动辞职”，此种“先签协议后裁员”模式恐因“违背公共政策原则”而难逃司法否定——即便表面上系员工自愿，也不足以为政府剥夺正当程序提供合法依据。

纵观全局，特朗普政府对美国国务院的这轮改革，既是一场机构架构与职能分配的系统性重塑，也是一场对传统文官制度与宪政制衡的深刻挑战。从“价值观外交”向“资源导向”转移、“专业中立”向“政治忠诚”倒置，以至于利用DOGE技术监控与“延后辞职”协议等工具，均彰显出行政权对立法与司法监督的绕行。改革在短期内或能提升决策执行的效率、强化总统意志的贯彻，但与此同时，它也在制度层面制造了合法性赤字、削弱了专业官僚队伍的能力储备，并埋下了政策反复与国际信任危机的隐患。

这场以“效率提升”为幌子的国务院大改，不仅是美国行政体制内部的权力重构，也昭示了美国民主制度在面对“美国优先”与行政权力冲击时的脆弱性与一定的弹性。未来，无论特朗普的改革成败，其所引发的宪政争论与制度反思都或将深刻影响美国外交与国内公共行政的走向。