2018年10月4日，美国颁布国家反恐战略，也是自2011年以来美国公布的首个国家反恐战略。
该战略再次明确将“美国优先”作为反恐战略的首要前提，其中既包括预防性反恐措施，如提升美国国内及海外重要设施应对恐怖袭击的能力、加大对极端思想的甄别与防范力度等；也包括打击恐怖分子的具体措施，如推进美国国内反恐跨部门合作与资源整合、切断恐怖分子获得资金、武器等各种支持的渠道等；此外还包括加强美国盟友的反恐能力建设、提升美国主导的反恐联盟效果等。
但一年以来，国际反恐形势依然严峻，对照《国家反恐战略》的各项目标来看，美国也未能取得令人满意的预期效果。
一年前当被问及特朗普政府出台的《国家反恐战略》与奥巴马政府时期发布的反恐战略有何不同，时任美国总统国家安全事务助理博尔顿表示，新战略更强调打击极端意识形态，更具全面性。特朗普颁布此项战略，根本目的就是为了从源头上遏制极端意识形态，使美国得以有效应对全部恐怖威胁。
一年以来，虽然叙利亚、伊拉克局势已经基本得到控制，但宗教极端主义与国际恐怖主义的合流仍在持续，地区安全局势依然严峻。宗教极端主义依托国际恐怖组织进一步传播扩散并对各国造成渗透、回流等多重风险。
在兰德公司的报告《不断增长的激进伊斯兰意识形态威胁（The Growing Strategic Threat of Radical Islamist Ideology）》中将圣战萨拉菲（Salafi-Jihadism）组织由核心到外围进行分类，包括：第一类，巴基斯坦“基地”组织，在圣战萨拉菲运动中起到核心作用。第二类，正式宣示效忠“基地”组织的团体，如“基地”组织阿拉伯半岛分支（AQAP）、“基地”组织马格里布分支（AQIM），努斯拉阵线（JN）等。第三类是“伊斯兰国”，该组织虽然与“基地”组织有类似的意识形态，但意在夺取圣战萨拉菲运动的领导地位，两者处于竞争关系。第四类，众多没有宣示效忠“基地”组织或“伊斯兰国”，但试图建立伊斯兰国家的组织团体。第五类，认同圣战萨拉菲主义意识形态，但是并未参加任何组织团体的个人或社会网络。这五类组织间的关系错综复杂，既有合作又有矛盾，常常处于分化与整合的动态变化中。
美国《国家反恐战略》一方面将打击“基地”组织作为首要目标，另一方面则强调弱化对组织层面的打击，更多的聚焦恐怖分子本身，这种自我矛盾的指导思想在实际操作中往往模糊了美国反恐的焦点。
此外，将去极端化工作纳入国家反恐体系在欧洲已经实践了许多年。2005年《欧盟反恐战略（EU CT Strategy）》中首次使用了“预防（prevention）”一词来应对恐怖主义和极端主义，与“保护（protection）”、“追求（pursuit）”、“回应（resopnce）”一同成为反恐战略的“四大支柱”，并于同年发布《欧盟打击激进主义与恐怖主义招募的战略（EU Strategy for Combating Radicaisation and Recruiment to Terrrism）》。
在2014年重新修订的第二版《欧盟打击激进主义与恐怖主义招募的战略》中，欧盟将“去极端化”进一步细分为行动上的“脱离接触（disengagement）”和思想上的“去极端化”。
但目前欧洲“去极端化”工作的一方面因为评价体系建设滞后导致“去极端化”效果难以量化评估，另一方面则由于“去极端化”政策对“自我”和“他者”的区分加剧欧盟国家内部分歧。
目前，美国尚未出台“去极端化”政策，虽然在《国家反恐战略》中对遏制极端主义意识形态蔓延有所涉及，但在实践过程中仍将遇到诸多阻碍。
战争研究所（ISW）发布报告，称在ISIS的14个“省”中，至少有四个“海外省”曾为该组织企图对欧洲国家发动的袭击提供支持。图片来源：界面新闻。
恐怖组织扁平化趋势仍将持续，“独狼”式恐怖袭击加大反恐难度。对于美国总统特朗普近期宣布击毙巴格达迪一事，外界普遍认为象征意义大于实际意义，对国内政治的影响大于对国际政治的影响，并不能真正改变当前国际反恐局势。而极端组织“伊斯兰国”在承认巴格达迪死亡的同时宣布阿布·易卜拉欣·哈希米·库拉什（Abu Ibrahim al-Hashemi al-Qurashi）成为该组织的新领导人。
事实上近年来伴随国际反恐合作的深入发展，宗教极端组织和暴力恐怖组织的生存空间不断被挤压，传统有组织、成规模的暴恐袭击越来越难以实施，“独狼”式恐怖袭击成为新趋势，体现出当前恐怖组织的组织架构由系统化向扁平化转变，既是宗教极端组织和暴力恐怖组织在国际反恐合作背景下的一种应变，又是其加强组织灵活性以适应新形势的一种尝试，并且这一趋势在新媒体时代还将进一步得到发展。
从组织行为学角度来看，“组织是手段而不是目的，正确的管理方法应该视组织的具体状况而定，这样就能较好地应对外部的变化和内部的冲突，使组织的适应能力加强”。因此从当前国际反恐形势令传统的组织架构逐步失去运行的传统环境，其组织结构从刚性、集权化、有明显边界转变为弹性、分权化、边界发散，组织本身则从自上而下明确的等级制转变为分权化和自我管理。
此外，“独狼”式恐怖袭击也是由“被组织（to be organized）”向“自组织（self-organization）”转变，这种转变是现代组织范式过渡到后现代组织范式的另一大重要特征，最大程度地体现了参与者的主动性，既表现为主动加入宗教极端组织和暴力恐怖组织，也表现为行动的决策者从组织领导转变为每个人都可以自主决策。
换言之，实施“独狼”式恐怖袭击的人可以在任何时间、任何地点以任何方式进行恐怖主义袭击，给当前反恐工作带来极大地挑战。上述趋势解释了巴格达迪被击毙却未能震慑极端组织“伊斯兰国”的原因，也进一步说明在当前恐怖组织扁平化的背景下，“独狼”式恐怖袭击将进一步加大反恐工作的预防与干预难度。反恐成效的评价体系有待完善，
对象国国家治理能力建设应当得到重视
美国国际战略研究中心（CSIS）伯克战略课题组（Arleigh A. Burke Chair in Strategy）负责人、国土防御项目首席研究员安东尼·寇兹曼（Anthony H. Cordesman）认为恐怖主义与极端主义的发展趋势仅仅是检视美国反恐成效的一部分。如果将美国反恐的胜利定义为“稳定”的话，那么反观当前美国反恐的几个重要对象国，无论是阿富汗、伊拉克还是叙利亚都无法在美国撤离后建立一个和平、稳定的国家。美国如何推进上述国家政府的治理能力建设、如何维护其社会稳定等问题上也尚未形成一个清晰明确的战略设计，虽然在新版《国家反恐战略》中增加了加强美国盟友的反恐能力建设、提升美国主导的反恐联盟效果的内容，但其本质仍然是通过外部干预达到反恐效果。结合当前恐怖活动高发地区的现实情况来看，外部干预过多常常适得其反，进一步加剧内外部势力的博弈。因此，美国宜拓宽其反恐战略的内涵及成效评价机制，以实现“稳定”作为其国家反恐战略的最终目标，以提升对象国国家治理与主动反恐的能力来真正改善当前复杂而严峻国际反恐局势。
本文版权归“中美友好互信合作计划”所有
