图表1：民营经济发展脉络

资料来源：自主整理

图表2：民营经济发展脉络（续）

资料来源：自主整理

1.1.1 1988年《中华人民共和国宪法修正案》

修正前，《宪法》第十一条原文为：

“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”

“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”

修正后，《宪法》第十一条变为：

“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”

“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”

“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”

同年6月，《中华人民共和国私营企业暂行条例》颁布（第一部专门针对私营经济的行政法规），明确了私营企业的标准、种类、权利和义务。

1.1.2 1993年《关于大力发展民营科技型企业若干问题的决定》

“民营科技型企业是相对国有国营而言的，它不仅包括以科技人员为主体创办的实行集体经济、合作经济、股份制经济和个体经济、私营经济的民办科技机构，而且包括由国有科研院所、大专院校、大中型企业创办的国有民营的科技型企业。”这是改革开放后“民营企业”的最早提出。

《决定》首次在国家政策层面，系统性地为“民营”与“科技”的结合进行了 “正名”和制度赋能，明确了国家鼓励民营力量进入科技创新领域的态度。

此外，《决定》确立了民营科技型企业“自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏”的“四自”原则，这从经营机制上保障了其区别于传统国有单位的市场化主体地位。

1995 年 5 月在《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中正式使用了民营企业的概念。

图表3：民营科技企业数量

资料来源：原国家科委《中国科学技术指标》

1.1.3 “非公经济36条”和“新36条”

图表4：“非公经济36条”和“新36条”核心内容

资料来源：自主整理

1.1.4 十八届三中全会

“新 36 条”出台后，从制度和政策上解决了民营经济发展的“准入”问题。但是在实际发展过程中仍面临着各种“玻璃门”障碍。

一方面，政府部门对于民营经济仍存有偏见，对国企和民企仍实行着差别待遇。

另一方面，民营企业进入原来由国企垄断的部门和行业，必然与国企构成一定程度的竞争，国企会采取各种“竞争措施”来阻挠民企进入。

民营经济发展的“市场准入”问题，除了颁发一些政策性文件，更需要具体的实施手段。

十八大报告指出，要毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。

提出坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。

鼓励非公有资本参与国企混改，有序吸引外资参与国企混改，鼓励国有资本多种方式入股非国有企业。

1.1.5 中国联通混改

2017年8月，中国联通发布了关于混合所有制改革有关情况的专项公告，以中国联通A股为平台，通过“发行新股+转让老股”等形式，向战略股东非公开发行不超过约90.37亿股股份，募集资金不超过约617.25亿元，用于优化4G网络、建设5G网络以及实现创新业务规模突破。

在混合所有制改革过程中，民营企业打破了传统的行业垄断，引进了竞争，提高了行业效率。另一方面，国有企业也从垄断角色转换为竞争角色，吸收了民营企业的经营理念和管理模式，提高了经营效率。

图表5：中国联通混改

资料来源：自主整理

互联网公司：聚焦零售体系、渠道、内容、家庭互联网、支付金融、云计算、大数据等领域开展进一步合作。

垂直行业公司：在包括物联网、系统集成、综合信息服务方面展开合作。

对金融企业及产业集团，会在产业互联网、支付金融等方面加强合作，利用产业基金的方式拓展合作机会。

混改为联通注入多元化的市场活力，同时国有控股确保其坚定执行国家战略，承担社会公益属性。

图表6：2015-2024年各类型投资年度数据（单位：亿元）

资料来源：光华管理学院《研究简报》

民间固定资产投资连续两年负增长；而国有部门投资增速高达5.7%。民间固定资产投资占全国固定资产投资比例仅为50.1%，已降至2012年公布民间投资数据以来的最低点。

近十年，民间投资、国有投资及全国固定资产总投资增速均呈现出明显的下降趋势，且民间投资增速下降幅度最大。2017至2021年，民间及国有投资增速此消彼长，但2022年后，民间和国有投资增速出现较大分化，民间投资增速显著低于国有投资增速，民营经济活力下降。

图表7：2015-2024年各类型投资累计增长

资料来源：光华管理学院《研究简报》

民间投资占社会固定资产总投资的比重从2015年的56.2%下降至2024年的50.1%，在民间投资小幅负增长的不利情况下，国有投资带动全国固定资产投资增长3.2%，成为当前支撑经济增速的重要因素。

分产业看，2024年第一产业民间投资+3.2%；第二产业民间投资+12.4%；第三产业民间投资降幅为8.3%。民间投资下降主要受到房地产开发投资下降的拖累。

分行业看，基建、制造业、房地产是固定资产投资的主要领域，国有部门投资主要集中在基建；民间投资则主要集中在制造业、房地产。2024年房地产开发投资继续下滑，同比下降10.6%，房地产开发投资下滑导致第三产业投资下降1.1%。

2024年，民间制造业投资实现10.8%的增速，是拉动制造业投资增长的主要力量。在锂电池、光伏、新能源汽车、机械制造、计算机通信等行业的带动下，民间制造业投资自2021年以来连续四年保持较高增速，四年复合增速12.6%。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，超长期特别国债安排3000亿元支持“两新”，2024年设备工器具购置投资增长15.7%，拉动全部投资增长2.2个百分点，带动了铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业、有色金属冶炼和压延加工业、通用设备制造业等行业的民间投资。

图表8：2015-2024年分产业民间投资累计增长

资料来源：光华管理学院《研究简报》

民企投资偏弱的原因：

（1）对经济信心不足，市场需求乏力，投资回报率低

（2）政策不确定性较强，行政干预过多，营商环境及市场制度仍需完善

（3）地方债问题严峻，地方政府投资能力下降导致民间投资下降

2025年5月20日起正式施行的《民营经济促进法》明确规定，国家实行全国统一的市场准入负面清单制度，落实公平竞争审查制度，保障“非禁即入”。顶层设计下需要投资领域的具体落实和操作指南。

市场份额分布：国家市场监管总局2024年数据显示，41种工业大类里，民营企业在23种行业的市场份额不足30%，在石油、电力、铁路等关键领域占比低于 10%。

核电领域：该领域长期由央企控股，此前民资入股试点比例仅 2%。2024年8月核准的5个核电项目中，民企参股比例提升至10%，  但这一比例仍远低于央企的控股比例，且项目主导权和核心运营权仍由央企掌控。

油气领域：当前民企在储气设施、油气管道支线等配套领域投资占比超 10%，中小民企托运商的管输资源占比为10.2%。而中石油、中石化等央企在油气主干管道、核心开采领域占据绝对主导地位，且民企在核心环节几乎难以涉足。

重大项目招投标方面：2025 年1-4月，民营企业参与招投标的一亿元以下的项目中，民企中标数量占比超 80%；但亿元以上的大型项目，尤其是铁路、大型水利等基础设施项目，央企中标占比依旧超过70%，民企在大额项目中竞争力薄弱，准入隐性壁垒明显。

新兴与高端产业领域：截至2025年3月，全国“四新”经济民营企业达 2267.8 万户，占“四新”经济企业总量的多数，但多集中在应用端和配套端。而在“四新”经济的核心技术研发、高端装备制造等环节，央企国企凭借资金和政策优势占据主导。例如在高端芯片研发领域，央企下属科研单位的研发投入占全行业核心研发资金的60%以上，民企多从事芯片封装测试等中低端配套业务。另外在航空航天等高端制造领域的高新技术企业中，央企及下属企业占比超 80%，民企准入仍受技术和资质隐性限制。

2.2.1 案例-山西兴县央企煤矿煤炭洗选及煤矸石处置项目

2025年8月，中煤集团旗下关家崖、峁底、车家庄三家国企煤矿的洗选煤业务，通过招标发包给同为中煤系的中煤建设集团第七工程处。

由中煤招标与采购网发布的该补充公告可见，三座煤矿的原煤短倒运输终点为民企的洗选场地：

但该工程处未依法寻找合规处置场地，而是将业务转包给和盛实业有限公司（民营企业），双方直接利用黄河岸边的黄土沟渠，大规模违规填埋煤矸石。

位于兴县的“和盛实业公司”，早已被爆出洗煤违规排矸石的污染问题。其选址于“只进无出”的闭环沟渠口，数年来一直将洗选煤产生的煤矸石倾倒在后山租赁的林地沟渠内，涉嫌毁林填埋等多项违规行为。

图表9：山西兴县央企煤矿煤炭洗选及煤矸石处置项目公告

资料来源：中煤招标与采购网

政策不再停留在“鼓励”层面，而是明确提出落地机制。

2.3.1 扩大准入范围

一、对需报国家审批（核准）的具有一定收益的铁路、核电、水电、跨省跨区直流输电通道、油气管道、进口液化天然气接收和储运设施、供水等领域项目，应专项论证民间资本参与的可行性，并在可行性研究报告（项目申请书）中专项说明。鼓励支持民间资本参与，并结合项目实际、民营企业参与意愿、有关政策要求等确定具体项目持股比例。对具备条件的项目，民间资本持股比例可在10%以上。

扩大准入，鼓励民间资本参与重大基础设施领域；保障电力并网、油气管网公平使用。

10%传递出保障实质性参与而非财务投资的信号。

重大基础设施曾是民间资本的“高门槛区”，即便允许参与也多为“象征性参股”。本条从两个层面实现突破：一是将民间资本参与可行性论证“法定化”，从项目源头保障参与权；二是打破持股比例限制，赋予民间资本更大的话语权和收益权。

二、行业主管部门和各地方结合实际细化民间资本参与项目建设的具体要求，由项目审批（核准）部门按权限审核民间资本参与情况、确定持股比例。对各地方规模较小、具有盈利空间的城市基础设施领域新建项目，鼓励民间资本参与建设运营。

扩大准入，城市“小基建”开放，极大地扩展了民间资本的参与范围。

三、引导民间资本有序参与低空经济领域基础设施建设。在商业航天频率许可、发射审批过程中，一视同仁对待民间投资项目，优化卫星通信业务准入政策。加快公布向民营企业开放的国家重大科研基础设施清单并动态更新，积极支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务。

将准入延伸到低空经济、商业航天等代表新质生产力的全球前沿领域，相当于把‘可选项’变成‘应选项’，直接拓宽了民间投资的发展空间。

另外，开放领域从“重资产”基础设施延伸到“高精尖”科研和创新领域，从实体经济到服务业，体现了在投资方面全方位多层次的开放思路，也是民间投资发展的利好。

2.3.2 打通市场堵点

市场准入隐性壁垒典型案例:

（1）某市城管委承办的“建设项目消纳建筑垃圾回填基坑洼地备案事项”在申请表中设置“已取得相关项目许可”栏目，要求申请人提供《工程规划许可证》《建筑施工许可证》等许可文书材料。经核查，申请人关于《工程规划许可证》《建筑施工许可证》等许可文书材料的获取情况与办理该备案业务无直接关系，且没有相应法律法规依据，给建设、施工单位增设了非必要的准入门槛和环节。

（2）2024年2月22日，莆田市一从事二手车交易市场经营公司计划在一经济开发区运营二手车市场，但由于当地没有出台二手车交易市场相关管理规范，该企业无法掌握进入市场的方式渠道和生产经营管理要求，给企业正常生产经营活动造成困难。

（3）2024年1月3日，经营者申请开办文化艺术类校外培训机构的营业执照，被当地市场监管部门告知需持有文化和旅游行政管理部门审批同意的《福建省文化艺术类校外培训机构设立审批意见书》；经营者在申请办理《福建省文化艺术类校外培训机构设立审批意见书》的时候，被告知要先通过住建部门的消防验收；而经营者在向住建部门申请办理消防验收时，又被要求需要市场监管部门提供的企业统一社会信用代码。三个部门办事条件互为前置，导致该经营者无法申办文化艺术类校外培训机构营业执照。

（4）2024年1月31日，一经营者想要开办0—6岁的社会早教机构，但咨询相关部门审批标准时，部门以早教机构等经营主体经常出现“卷款跑路”“退费难”等问题，而各部门监管职责暂未捋顺，监管工作无法及时跟上等原因，表示暂时无法给予审批。因部门监管职责不清，监管不到位，导致了市场主体准入难。

《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》针对打通市场堵点提出以下措施：

四、清理不合理的服务业经营主体准入限制，严禁在环保、卫生、安保、质检、消防等方面的准入条件之外违规设置障碍。支持民间资本更多投向工业设计、共性技术服务、检验检测、质量认证、数字化转型等生产性服务业领域。

服务业准入限制，对于生产性服务业的侧重对应当前投资弱点。

五、规范实施政府和社会资本合作新机制，修订分类支持民营企业参与的特许经营项目清单，在特许经营方案、招标文件等材料中合理设置民间资本参与的要求和条件，严格特许经营方案审核，加强监督管理。

政府和企业合作（PPP）建设一些公共项目，比如地铁、污水处理厂等，由于合作规则不够清晰，民企担心自己的权益得不到保障。规范这种合作机制后，明确哪些项目可以合作、民企如何参与、收益如何分配等，会使得民企参与起来更有底气和安全感，更愿意投资这些公共项目。

同时，强化民营企业参与新机制项目的实际落实，在招标文件、实施方案等方面强化监管，防止对民营企业设置不合理或过度要求，形成隐形壁垒，从而避免支持民营企业参与PPP新机制政策在实际执行过程中变形。

六、严格落实招标投标领域相关制度规定，严禁对民营企业违规设置设立分公司或子公司、强制加入协会等附加条件，坚决取消对民营企业单独设置的历史业绩、资质等不合理要求。

直击招投标中的“潜规则”，针对民企长期面临的“看不见的门槛”进行制度性纠偏。明确禁止，说明政策目标不仅是开放领域，更是要确保民企能真正进入、公平竞争、获得项目。

七、进一步加大政府采购支持中小企业力度。对超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，严格按规定预留该部分采购项目预算总额的40%以上专门面向中小企业采购，鼓励地方政府结合实际进一步提高预留份额。鼓励采购单位将对民营企业的合同预付款比例提高至合同金额的30%以上。

加大政府采购对中小企业的支持，从项目金额到采购比例都作了具体规定，是从“订单端”给予中小企业最直接的市场机会。以前政府采购时，中小企业特别是民企往往很难拿到大单。该措施可以改善这种状况，直接为众多中小民企提供了最稳定的订单和初始现金流，等于政府用国家信用为民企订单背书，是提振信心的强心剂。这样既解决了中小企业资金周转困难的问题，又为它们提供了更多市场机会。

八、加强对网络型基础设施运行调度的监管，保障民营企业在电力并网运行、油气管网设施使用、运力资源调配等方面的合法权益。加快制定出台铁路线路接轨管理办法，规范简化铁路线路接轨手续并公开有关要求，支持有条件的铁路项目实行管内自主运输调度，完善铁路线路路网使用费等方面财务清算规则。深化基础设施和公用事业领域价格改革。

网络型基础设施保障：保障民营企业在电力、油气、运力使用与调配等方面的合法权益，解决了“最后一公里”的接入公平问题，共同构筑了一道保护民企公平竞争的防线。

九、围绕重点领域和重点产业链，鼓励支持民营企业加快建设一批具有较强行业带动力的重大中试平台，支持国有企业、高等院校、科研院所面向民营企业提供市场化中试服务，探索简化优化中试基地项目建设前置要件审批程序。

中试平台建设。中试环节长期是制约民企科技成果转化的细颈，而数字平台则是推动工业链协同、供应链透明化的关键工具。这两条新规意味着未来的民间投资不仅是用来补短板，更是“能带动技术突破、产业升级的战略投资”，民企被引入技术创新体系，使其成为创新驱动的重要承载者。

十、支持民营龙头企业、链主企业、第三方服务商建设综合性数字赋能平台，打通产业链供应链数据堵点，开展跨领域数据融合应用，带动上下游中小企业协同数字化转型。加快培育一批面向民营中小企业的数字化服务商，深入实施中小企业数字化赋能专项行动，支持更多民营中小企业加快数字化升级改造。

中国产业数字化进程中的结构性矛盾：龙头企业管理先进、数字化程度高，而海量的上下游中小企业却因规模小、资金少、管理落后而掉队，导致整个产业链条数据割裂、协同效率低下。新规通过“平台赋能”与“专项扶持”双管齐下，构建一个以市场力量为主导、政府引导为助推的数字化赋能体系。

2.3.3 资金支持，解决融资难、融资贵问题

民企融资难、融资贵问题——以债券市场为例

图表10：2014年以来民营企业债券存量情况

资料来源：Wind

从期限来看，民企债存续债券期限偏短，90%以上的债券余额在3年以内。1年内的占比47.99%，1-3年的占比42.81%，3年以上的仅占9.19%。

从利差来看，民企债的利差显著高于国企，且利差随评级下沉呈非线性扩大趋势，AAA评级的民企利差较国企高约50-60BP，AA+即上升至100-130BP；国企3年与5年利差约20-30BP，曲线相对平缓，而民企3年与5年利差可达50-80BP，长端利差陡升。

可见，2024年民企债融资环境虽有所修复，但市场认可度仍较低。

《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》针对民企融资难、融资贵问题提出以下措施：

十一、加大中央预算内投资对符合条件民间投资项目的支持力度，积极发挥引导带动作用。用好新型政策性金融工具，支持一批符合条件的重要行业、重点领域民间投资项目，补充项目资本金。

今年5000亿元新型政策性金融工具，聚焦科技创新、消费升级和外贸稳定三大核心方向，兼顾传统基建，全部用于补充项目资本金，其中支持了一批符合条件的重要行业、重点领域民间投资项目。以国家开发银行为例，总共投放了2500亿元，向民间投资和民间资本参与项目投放685.9亿元，占比27.4%。

十二、用好支持小微企业融资协调工作机制。银行业金融机构应制定民营企业年度服务目标，全面准确落实普惠信贷尽职免责和不良容忍制度，完善内部实施细则，满足民营企业合理信贷需求。打造国家投融资综合服务平台，加强与全国融资信用服务等平台互联互通，更加精准投放信贷资源。推广“创新积分制”，引导金融资源精准聚焦服务科技型企业。

十三、持续落实好突破关键核心技术科技型企业上市融资、并购重组“绿色通道”政策。积极支持更多符合条件的民间投资项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

为民资参与大型基础设施项目提供了至关重要的退出渠道。

通过量化评价企业的创新能力，引导金融资源向科技型企业集聚。指标体系不只看单一的财务数据（如营收、利润），主要围绕技术创新指标、成长经营指标和辅助指标，具体细分为18个二级指标。

技术创新：如研发投入占比、科技人员数量占比、专利申请数量等。

成长经营：如营业收入/增长率、营业收入增长率、研究生以上人员占比等。

辅助指标：如吸纳应届毕业生人数、获得风险投资金额等。

祁玉清（国家发展改革委经济体制与管理研究所副所长）：对民间资本通常难以进入的铁路、核电、水电等项目，《若干措施》明确要求专项论证民间资本参与的可行性，鼓励支持民间资本参与，有效拓展了民间投资范围。充分尊重市场规律，……，在符合政策要求的前提下，对具备条件的项目，允许民间资本持股比例高于10%，……，由行业主管部门细化民间资本参与的具体要求，由项目审批（核准）部门审核民间资本参与情况、确定持股比例，为民间资本顺畅参与重大项目提供扎实保障。2022年下半年起，将超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的预算总额预留比例阶段性提高至40%。《若干措施》进一步明确了这一财政政策的后续安排，要求严格按规定预留该部分采购项目预算总额的40%以上专门面向中小企业采购，并鼓励地方政府因地制宜提高预留份额。这样既延续了成熟的政策框架，稳定了市场预期，又在实践层面作了适度优化。

梁彦（中国企业联合会驻会副会长）：与以往类似政策相比，此次《若干措施》有三个突出特点：一是从“鼓励”到“强制”的根本性突破。《若干措施》最大的亮点在于超越了以往文件中鼓励、支持、引导、允许等原则性表述，采用列举式明确了可参与的重点领域。二是从“宏观”到“微观”的精细化施策。《若干措施》不仅有原则要求，更给出了具体路径和量化标准。三是从“投资”到“服务”的整体性思考。

李志起（中国民营经济研究会常务理事）：国家一直在鼓励民间资本的发展，两年前出台“十七条”有非常强的背景，是在特定情况下为企业纾困解难提供政策支持。那个时候主要政策用意是推动民营企业更快复工达产，解决难题，当时出台了“十七条”。这一次出台的“十三条”，跟过去相比最大的特点就是直接指向了制度破冰，把过去很多政策当中口惠，但可能实不至的政策都变成了非常清楚的“十三条”。另外，还有一个区别，把过去模糊的政策清晰化了。在产业的发展方向上，像低空经济、商业航天，这些新兴的新质生产力领域都鼓励民营企业来大胆进入，可以说口开得更宽，民营企业的获得感会更强。

这政策中具体的数字（持股10%、预付款30%），是大家讨论最为热烈的。过去可能有一些模糊的表达，大家觉得不解渴。现在提出10%以上的持股比例，意味着民间资本在参与重大项目的时候有一定的发言权，甚至还能进入董事会，发挥决策参谋作用，这一点相对过去来讲是重大突破。如果达不到10%的比例，可能就是个隐形股东，没有太多的话语权，民营资本的优势反而发挥不出来。突破这个比例，是一个标志性的信号。

刘典（复旦大学中国研究院副研究员）：这重新定义了民间资本的可投资范围，将长期由国企主导的基础设施领域系统性向民企开放，通过“强制可行性论证+明确持股比例”把过去依赖地方意愿的开放，转化为程序化的政策要求，增强了政策刚性。

钟辉勇（上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员）：这意味着对于有实力的民营能源企业，未来可能不再只是风电、光伏项目的参与者，它将有机会作为股东（持股10%以上）参与投资建设新的核电站项目或跨省特高压输电通道，分享这些重大基础设施的长期稳定收益。

张燕生（中国国际经济交流中心首席研究员）：虽然近两年出台了系列政策支持民营经济发展，但民企信心仍待提振。……将这些举措真正地落实才是关键。”