图为特朗普在社交媒体Truth Social上关于向民众发放2000美元的发言。图片来源：Truth Social。

从政策表述来看，特朗普的“2000美元分红”提议以关税收入为明确资金来源，精准锚定中低收入群体的民生诉求，延续了其“美国优先”理念下“以贸易政策反哺国内民众”的叙事逻辑。《时代》周刊、《卫报》等多家主流媒体随即跟进报道，将此提议解读为特朗普在政治博弈关键期的标志性表态——彼时其以《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为依据推行的全球普遍关税政策，正处于美国最高法院的最终审理阶段，面临“越权征税”的宪政质疑，而向民众直接发钱的承诺，无疑是其争取民意支持以对冲司法风险的重要策略。

然而，这项看似“普惠”的政策承诺，从诞生之初便暗藏多重现实困局。特朗普口中“万亿美元级关税收入”的真实性已遭数据驳斥——美国政府公开报告显示当前关税总收入仅约2000亿美元。而根据皮尤研究中心去年的一项研究，如果将股息发放给美国中低收入家庭，这将涵盖超过80%的美国总人口，即超过2.74亿人。据此，预算缺口构成了特朗普相关政策承诺落地面临的最直接挑战。相较于这一表层制约，更为核心的问题在于，分红方案的资金来源（即关税收入）所涉合法性争议，及其可能诱发的通胀连锁效应，二者与预算缺口共同构成了该政策落地实施的三重核心制约障碍。本文将围绕这三大障碍展开深入剖析，探究特朗普关税分红提议的可行性边界，及其背后折射的美国行政权与立法权、司法权的深层博弈。

01 障碍一：财政预算缺口

2025 年夏天以来，特朗普多次在集会和社交媒体上把关税收入说成是一笔“巨大的盈余”，并在 11 月 9 日的社交媒体帖子里正式提出，要用这笔钱向“中等收入和低收入”美国人发放“每人至少 2000 美元”的“关税分红”，同时承诺把“高收入人群”排除在外。他声称广泛征收的全球关税让美国“赚进了数万亿”，并多次用“股东分红”的隐喻，把美国公民描绘为分享关税收益的“股东”。

目前，特朗普政府仍在讨论如何具体落地这项“2000美元关税分红”计划，但主要存在两种可能可能的发放方案：支票打款模式和税改打包模式。

第一种方式是“支票打款模式”，即像疫情时期那样联邦政府直接给民众寄出 2000 美元，这一模式无疑是最贴合特朗普本人宣言、也最符合选民直觉期待的一种设想。具体来说，支票模式基本上要沿用2020年疫情背景下的《CARES 法案》的路线——先由国会立法确立权责边界，再由国税局利用现有退税和直接汇款系统，最后把钱直接发到个人手中。

对于支票发放的对象，目前也有两种可能性：第一种是只发给中低收入成年人。特朗普自己反复强调要排除“高收入者”，据无党派智库“税务基金会”（Tax Foundation）估计，如果按“年收入 10 万美元”为推算，大约有 1.5 亿美国成年人有资格领取所谓的关税分红，那么一轮 2000 美元的支票计划，财政成本大约在 3000 亿美元左右。第二种则是成年人和儿童一起纳入，即仿照新馆疫情时期的经济影响补贴（Economic Impact Payments），对成年人和子女都发放同额或接近的现金。在这一假设下，非盈利组织“负责任联邦预算委员会”（Committee for a Responsible Federal Budget）以“成人+儿童每人 2000 美元”进行情景测算，得出的结果是：一轮支票的总成本大约 6000 亿美元，其规模将略高于疫情时期最大一轮的全国性现金刺激。

而不论只发给中低收入成年人还是连儿童一起覆盖，相比于现有的关税收入，都存在一定的财政缺口。2025 财年美国关税收入约为 1950 亿美元，尽管相比 2024 年的 770 亿美元大幅增长，在联邦总收入中的占比却仍不足 4%。而据耶鲁大学预算实验室估计，如果特朗普新一轮广泛加征关税全部落实、且不被法院推翻的理想状态下，未来几年关税年收入的上限大致被估算在 3000 亿美元左右。那么，如果我们把“只给 1.5 亿中低收入成年人发放”视为基准方案，那么其3000 亿美元的成本几乎恰好等于这一理想上限。也就是说，哪怕是在关税征收最为理想的情况下，关税这条税源也要被整块拿去才足以支撑发放“税收分红”。而如果按照“成人+儿童都发”的 6000 亿美元发放版本下，关税缺口则更为显著。

第二种方式是“税改打包模式” ，即2000 美元的关税红利并不以显性的支票形式出现，而是被整合到一系列不同的减税法案之下。财政部长贝森特在多次访谈中都刻意淡化直接“发钱”，强调红利“可以有很多种形式”，并尝试把话题引回到已经通过的《大而美法案》中的一揽子减税安排，具体包括：小费免税、加班收入免税、社会保障金不再征税、汽车贷款利息可以扣除、儿童税收抵免上调等。在这种设计下，无须再历经复杂冗长的国会立法，只需通过国税局的日常征管中的调整便能直接落地。而在政治宣传中，特朗普政府也可以宣称“我们用关税给你减了税”，并用税收数据证明，中低收入家庭在各种减税项目叠加后，一年里确实“少交了大概 2000 美元”。

从条款指向看，这套减税方案明显针对的是特朗普支持基础中的关键群体：依赖小费和加班工资的服务业与蓝领工人、需要贷款购车的工薪家庭、依赖社会保障的老年人、以及有子女的中低收入家庭。比如，小费收入和加班收入在一定额度内可以从应税所得中扣除，购车贷款利息在限定范围内可以抵税，老年人享有额外的专项扣除来冲抵社保福利税负，而所谓 “Trump Account”（为新生儿一次性注入一笔政府资金）则把“面向下一代的红利”制度化。这些零散的减税项目叠加起来，覆盖了广泛的工薪和家庭群体，在叙事上很容易被包装成“面向美国工薪阶级的关税红利”。

通过把若干减税政策统统纳入“关税红利”叙事之下，特朗普政府既可以宣称“关税红利已经到位”，又能够尽量避免冗长的国会立法和一次性巨额现金发放对预算的剧烈冲击。然而，税改打包模式下的“关税红利”与其说是一种真正意义上的“用关税为民众分红”，不如说是对既有减税政策的重新命名和再包装，无法避免在财政现实上继续扩张联邦政府的结构性赤字。“负责任联邦预算委员会”对《大而美法案》的评估显示，这部法案在未来十年将显著削弱联邦税收，净减收估计在五万亿美元量级，而同期即便把现有关税和新增关税全部算在内，十年内额外带来的关税收入大致也只有三万亿美元，而且还要承担贸易报复和进口萎缩的风险，存在明显的财政缺口。

特朗普“关税分红”提议的法律与制度障碍，本质是其行政权扩张与美国“三权分立”宪政框架的系统性冲突。该冲突聚焦于两个核心命题：一是总统能否以“国家安全”为名僭越国会专属关税征收权。二是行政机关能否绕开立法程序直接支配关税收入用于民生支出。如果两个命题的结果是否定的，特朗普不仅不可以将“关税分红”付诸实践，甚至还要退回关税收入。这两个命题分别通过司法审查与立法制衡形成双重制度壁垒，而最高法院对关税合法性的终局裁决，将成为界定行政权与立法权边界的关键宪政节点。

美国联邦宪法通过明确的权力划分确立了关税权的归属，构成制约特朗普关税政策的首要法理屏障。美国宪法第一条第八款明确规定：“国会有权赋课并征收直接税、间接税、关税与国产税，以偿付国债、提供合众国共同防务与公共福利”，该条款从根本上确立了国会对关税的专属立法权与征收权，将行政机关排除在关税设定与调整的核心权限之外。这一宪政配置的逻辑在于，关税作为涉及全民利益的财政工具，其征收与使用必须体现代议制民主的意志，而非行政机关的单方决策。

美国司法体系通过长期判例，进一步固化了“关税即税收”的法理原则，从司法层面阻断了行政机关对关税权的觊觎。早在1819年《United States v. George》案中，最高法院即明确裁定“所有货物入境时征收的款项均属国会专属管辖的‘关税’”；1901年《Fairbank v. United States》案与1998年《U.S. v. U.S. Shoe Corp.》案则进一步拓展了该原则的适用范围，明确“凡以国家名义征收并上缴国库的强制性货币负担，无论冠以‘调控费’‘制裁金’等何种名目，本质上均属宪法意义上的‘税’”。这些判例共同构建了“形式外观不影响实质认定”的司法审查标准，为驳斥特朗普政府的“关税非税收”辩护提供了坚实的法理依据。

特朗普在2025年上台后，为了实现其“贸易再平衡”的目的，以《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为依据，宣布对全世界征收10%的“基础关税”和对特定国家的“对等关税”。特朗普政府将此举列为“紧急国安应对”与“避免美国在国际贸易中长期受损的必要行动”，是为了“保护美国供应链、维护国家主权、迫使他国遵守公平贸易原则，并为美国工人赢得尊严”。

特朗普政府试图以《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为依据，将普遍关税包装为“国家安全管控措施”，本质是通过“目的论规避”突破宪政分权限制。该法1977年立法时的核心授权是“总统在国家紧急状态下调控、禁止涉外交易或冻结外国财产”，其立法记录明确排除了“征收款项”的权限，历届政府仅将其用于特定危机下的交易管制，从未扩展至全球范围的关税征收。特朗普政府将贸易逆差、制造业竞争等常态经济问题界定为“国家紧急状态”，并将关税描述为“调节性外交工具”，实质是对IEEPA立法原意的刻意曲解，试图将国会专属的财政权纳入行政外交权范畴。

美国司法系统通过层级递进的审查程序，系统性地否定了这一规避策略。在案件初始阶段，美国国际贸易法院（CIT）即从“权限法定”原则出发，裁定特朗普关税“超越IEEPA授权范围”，明确指出其“以监管名义创设影子税制”的本质，下令撤销大部分关税措施。案件进入联邦巡回上诉法院（CAFC）后，司法审查的层级与强度进一步提升——法院突破“3人小组初审”的常规程序，直接启动全席审理（enbanc），这一程序在CAFC年均仅适用于1-3件“涉及重大公共利益”的案件，足见本案的宪政分量。2025年8月，CAFC以7:4的表决结果维持原判，判决书强调“数千亿美元规模的关税对国家财政与贸易体系的影响，必须由国会通过明确立法授权，总统不得以‘紧急状态’为名单方转移核心权力”，直接援引宪法第一条第八款驳斥了行政权扩张的主张。

而最高法院的审理进程与争议焦点则进一步凸显了本案的宪政核心价值。该案从巡回法院裁决到最高法院受理仅11天，从受理到口头辩论仅57天，创下美国宪政争议案的审理速度纪录，罗伯茨大法官将其定义为“宪政层级的最高争议案”。庭审中，大法官群体的质疑集中于两点：其一，IEEPA文本未提及“征收”权限，总统的解释是否构成对法条的过度扩张？IEEPA文本通篇未出现“关税”“税收”“征收”等核心表述，其立法授权仅限定于“调控、禁止涉外交易或冻结外国财产”，特朗普政府将“调控进口”曲解为“征收关税”的权限来源，是否构成对法条的目的性扩张与文本原意的实质性背离——正如巴雷特大法官当庭质询的，“你能否指出法律条文或历史上，有将‘调控进口’措辞赋予征收关税权力的先例？”二，允许总统决定全国关税结构，是否违反由《West Virginia v. EPA（2022）》案确认的“重大问题原则”（major questions doctrine）与源自《J. W. Hampton, Jr. & Co. v. United States》（1928）判例的“非委任原则”（non-delegation doctrine）？罗伯茨大法官即指出“这种做法的理由是，政府有权对来自任何国家的任何产品，无论数量多少，无论持续时间长短，都征收关税。我并不是说这种权力不存在，但这似乎是一种非常大的权力，而这种主张的依据似乎并不恰当。”戈萨奇大法官更尖锐质疑“若此逻辑成立，国会是否可将所有对外贸易调控权甚至宣战权都交给总统？”。

而特朗普本人多次公开宣称“关税收入将用于发分红”的言论，成为最高法院司法认定其“财政目的优先于安全目的”的关键证据，彻底瓦解了其“调节性关税”出于安全目的的辩护逻辑。若最高法院最终维持下级法院判决，不仅关税政策将面临无效风险，分红提议的资金来源也将丧失合法性基础。

即便关税政策暂时规避司法审查，“2000美元分红”的落地仍面临国会对财政开支的刚性管控，这一管控源于宪法“开支起源条款”与《预算与拨款法案》确立的制度规则。宪法第一条第七款规定“所有筹款法案必须由众议院提出”，而“关税分红”作为典型的财政支出项目，本质是对联邦财政资金的再分配，必须遵循“众议院提案—参众两院审议—总统签署”的完整立法程序，总统无权以行政命令单方启动。这一制度设计的核心目的，是通过立法权对行政开支权的制衡，确保财政资源的使用符合代议制民主的意志。

当前美国的政治生态与立法实践，进一步强化了这一程序壁垒。2025年7月，共和党议员霍利曾提出“每人600美元关税分红”法案，该法案因“资金来源合法性存疑、违背财政可持续性原则”被参众两院搁置，未进入实质性审议阶段。而特朗普提议的2000美元分红规模是该法案的3倍以上，在联邦赤字已达1.8万亿美元的背景下，更难获得两党共识——民主党明确批评其为“政治作秀”，部分共和党议员也担忧其加剧财政失衡。更为关键的是，若最高法院最终裁定关税政策违法，已征收的关税收入将面临退还进口商的法律义务，国会更无可能为“非法收入对应的支出”启动立法程序。

03 障碍三：通胀压力进一步推高

除了预算缺口和制度障碍，“关税分红”还将带来通胀压力。

首先，关税本身就是典型的“成本推动型通胀”的来源。2018 年特朗普政府就进行过一轮加征关税，当时造成的关税负担几乎完全落在美国进口商和消费者身上，随着关税的加征，美国经历了中间产品和最终产品价格的大幅上涨、供应链网络的剧烈变化、进口产品种类减少，以及关税完全转嫁到进口商品国内价格。今年以来的新一轮关税政策也将会遵循类似的经济规律，纽约联储主席约翰·威廉姆斯表示，由于特朗普的关税政策，他预计今年的通胀率将达到 3.5% 至 4% ，远高于美联储 2% 的目标。

在此基础上，如果再叠加“关税分红”这一层财政刺激，将使得通胀率进一步升高。如果我们以“支票打款模式”进行分析，在宏观上“关税分红”几乎可以类比一次缩小版的疫情期间的财政刺激。疫情期间，美国三轮现金支票和一揽子财政纾困总规模接近4–5万亿美元，美联储内部的研究估算，这种超大规模财政刺激大约推高了美国通胀2.5个百分点左右。若我们按照上文估计的“成人加儿童”一起发放的模式，“关税分红”的总规模大约在6000 亿美元，那么将有可能在关税本身推高的通胀的基础之上，再额外带来0.2-0.3个百分点的通胀压力。

更关键的是，“关税分红”的人群是美国的中低收入家庭，而这部分人群的边际消费倾向最高，拿到钱后最有可能直接转化为消费支出。疫情期间的数据表明，低收入群体获得的现金支票，很大比例在几个月内就被花掉，用于食品、耐用品和租金等开支。那么在关税已经抬高进口商品成本的情况下，再向这部分群体集中投放几千亿美元的“红利”，就相当于在同一批商品和服务上叠加成本推动和需求拉动两种冲击：一边是关税直接抬高进口和相关替代品价格，另一边是可支配收入上升拉高对日常消费品和服务的需求。

通货膨胀历来是美国选民最关心的问题之一，并将很大程度上决定选举的结果。而在 2026 年中期选举的时间窗口下，当前这轮高通胀更显得格外敏感。截至 2025 年 9 月的过去 12 个月，美国年通胀率仍在 3.0% 左右徘徊，始终高于美联储 2% 的目标区间。在普通选民的主观感知中，持续走高的物价首先会被记在总统头上，而不会被归因于复杂的国际环境或美联储的货币政策。更棘手的是，高通胀正在侵蚀特朗普过去最具优势的议题——经济增长与生活成本。如果“关税分红”进一步推高物价，那么选民对通胀的不满很可能会抵消，甚至盖过分红或减税本身带来的政策红利。在这样的通胀压力和社会情绪之下，特朗普政府提出的“2000 美元关税分红”很容易被摇摆选民视为一种“噱头式操作”：既被怀疑有可能助长通胀，却又无法从根本上缓解日常生活成本。而最终这种对于特朗普政府的质疑也将传导至共和党的中期选举结果当中。