20世纪60年代，欧洲学者曾提出“欧洲堡垒”理念，引起广泛关注。该理念认为，欧洲应当在美式资本主义快速扩张背景下，通过更加强势的产业政策与贸易保护维护自身竞争优势。近年来，欧盟认为世界经济已经重回丛林法则时代，“欧洲堡垒”理念也被欧盟政治家重新发掘。欧盟在贸易投资领域制定或完善一系列法律规章，试图维护经济竞争力与全球影响力，维系其共同市场的公平统一。

欧盟贸易政策的内在逻辑已经发生深刻演变。传统上，欧盟为表示对世界贸易组织（WTO）规则体系的尊重，倾向于在WTO上诉机构得出结论后，再采取贸易限制举措。然而，2019年WTO上诉机构在美国阻挠下停摆，促使欧盟认为多边经贸机制已经不再可靠。在此背景下，欧盟通过新的贸易执法规则，指出欧盟有权采取单边行动维护自身经贸利益，并以较高的效率通过一系列新的单边贸易防御措施。

一是升级反倾销、反补贴和保障措施，为欧盟进口外国产品“守门”。欧洲议会研究局今年9月发布的报告称，尽管“双反”和保障措施是较为传统的贸易政策，但在当前形势下仍然可以发挥重要作用，例如用于应对外国“产能过剩”问题，或缓解特朗普“对等关税”所带来的外国“贸易转移”问题。欧盟的实践也证明了这一论述。2024年，欧盟共发起33次“双反”和保障措施调查，在数量上相较2023年的12次显著提升。同时，欧盟还积极探索实施“反规避调查”，即防止外国企业通过改变发货地或改变报关税则号的方式规避“双反”措施。欧盟近年多次在产业界并未提起申诉的情况下，由欧盟委员会独立、主动发起“双反”调查，体现出欧盟正在暗中改变WTO规则对“双反”措施的原始规定，将其转化为更加得心应手的战略工具。

二是升级出口管制机制，为欧盟对外出口“把关”。2021年，欧盟宣布对出口管制体系实施改革，主要举措包括设立出口管制执行协调机制，提升欧盟成员国出口管制的协调力度；建立专家组，加强对新兴技术的风险评估；发展电子化的出口管制信息交换系统，加强欧盟、成员国与企业之间的出口管制对话。欧盟的数据显示，2022年，共有价值9.8亿欧元的产品被限制或禁止出口，受影响最大的行业包括网络监控、信息安全、加密货币、量子计算和人工智能。2024年，欧盟发布《出口管制白皮书》，决定进一步加强各成员国出口管制清单与机制的协同。在乌克兰危机背景下，欧盟也在探索延展其出口管制的效力。例如2023年，欧盟在第11轮针对俄罗斯的制裁方案中提出，欧盟可以借“防止第三国向俄罗斯转运关键物资”为理由，对第三国实施出口管制。这一做法的实际目的，是在欧盟缺乏相应法律框架的背景下，事实上允许欧盟实施“次级制裁”。

三是建立国际采购工具，防止外国利用欧盟庞大的公共采购市场实施“变相倾销”。根据相关规定，欧盟委员会可以自主或依成员国企业的请求，对外国政府是否限制欧盟企业进入其政府采购市场发起调查。如果欧盟委员会认定欧盟企业的利益在外国政府采购中遭受损害，则有权降低被调查国家的企业在欧盟招投标中的评估分数，乃至彻底禁止被调查国家的企业进入欧盟政府采购市场。据分析，国际采购工具所设定的审查门槛虽只涉及17%的公共采购合同，但这些合同的总价值超过全部公共采购的70%，因此足以对欧盟公共采购市场带来重要影响。

四是构建“反胁迫工具”，将其视作贸易限制措施中的“核选项”。欧盟认为经贸相互依赖关系可能被用于实施“经济胁迫”，威胁欧盟的主权选择或分化欧盟内部团结。为避免这种现象发生，欧盟于2023年正式出台“反胁迫工具”。当欧盟认定某一外国政府正在对其开展“经济胁迫”，且警告与磋商无效时，欧盟有权运用该工具限制其与自身开展贸易，并可以同时在公共采购、出口管制以及双向投资等领域对其施加惩罚。由于“反胁迫工具”是一种综合性措施，执行力度较大，因此被视作欧盟经贸防御政策中的最高手段。

近年来，欧盟意识到在大国战略竞争日趋激烈的背景下，港口、铁路等战略资产与尖端前沿技术是维护自身战略自主、保持国际地位的“看家宝”，认为外国政府可能借助战略性的收购并购，导致欧盟丧失相关资产与技术的控制权。在上述观念影响下，投资领域也成为欧盟加强监管的重点。

一是严格审查流入欧盟的外国投资，对欧盟战略资产加以看管。2019年，欧盟制定《外商直接投资审查条例》，该条例规定，如果一项投资被认定为对欧盟多个成员国的安全与公共秩序构成“威胁”，或可能对欧盟层面的科技研发计划构成“挑战”时，欧盟委员会有权对该投资加以审查。该条例的主要目的，是防止外国企业对欧盟的战略新兴产业开展收购，并借此获取颠覆性技术；同时，条例还意在防范外国企业收购欧盟的关键基础设施或掌握敏感数据。欧盟委员会的报告显示，在该条例全面实施的一年之内，欧盟各成员国就已经对1793宗投资开展审查。2024年，欧盟委员会决定对条例进行重要修订。修正案强制要求各成员国在半导体、人工智能、生物技术等前沿领域，以及媒体服务、关键原材料、交通基础设施等战略性领域设立审查机制，并首次赋予欧盟委员会主动开展审查的权利。如果该修订得到通过，欧盟外资审查的力度将显著加强。

二是研拟对外投资审查机制，防止欧盟关键核心技术对外转让。2024年1月，欧盟委员会发布《对外投资白皮书》，认为对外投资可能导致欧盟掌握的敏感技术扩散到对手手中，并要求各成员国对现有的对外投资开展审查回顾与风险评估。今年1月，欧盟委员会发布文件，正式要求成员国对2021年以来国内公司的对外投资是否涉及核心技术转让加以审查，主要涵盖半导体、人工智能和量子技术三个关键领域。目前，对外投资审查机制尚处于探索过程中，但有较高概率会在未来一至两年内得到进一步落实。

三是实施《外国补贴条例》，对涉及所谓“扭曲性补贴”的外国在欧投资加以审查。该条例规定欧盟委员会有权对非欧盟企业针对欧盟企业发起的大额并购交易以及参与的欧盟大型公开招标开展调查，并判断相关业务是否涉及“不公平”的“外国补贴”。欧盟认为外国政府对企业提供的直接补助、无息或低息贷款、税收优惠、研发资助、政府合同等都可能构成“外国补贴”的来源。2023年该条例付诸实施以来，欧盟已经对企业提报的超过100项并购案和公共采购案加以审查。

四是探索建设多边投资法院，掌握国际投资规则创制权与执行权。2015年欧盟首次提出创立常设投资法院的构想，认为该法院应当参照国内法院的模式，设立一审法庭和上诉法庭，选拔终身制法官，其工作重点是对双边投资协定下产生的争议做出裁决。近期，在欧盟与加拿大达成的全面经济贸易协定、欧盟与越南达成的自由贸易协定中，均列入了支持成立多边投资法院的内容。欧盟还在当前所有涉及投资的谈判中加入相关内容，将其作为重要的谈判要价。多边投资法院如果得以成立，意味着“欧盟标准”可以裁决“全球问题”，将显著提升欧盟在全球投资规则领域的影响力。

欧盟打造“欧洲堡垒”，本意是提升欧盟竞争力，但在实践中越来越多地演变为“筑墙设垒”，甚至成为对华“去风险”的工具。2023年，欧盟主动对华发起电动汽车反补贴调查，引发世界广泛关注。近期，欧盟又宣布将进口钢铁配额削减一半，超出配额的钢铁产品将被征收50%的关税，这无疑带有针对中国的意图。再如，欧盟外国补贴审查已经迫使铁路、风电等行业的多家中资企业退出欧盟成员国的公共采购招标。欧盟委员会还曾在外国补贴审查框架下自主决定对一家中国安全设备企业在波兰和荷兰的办公室进行突袭检查，引起中资企业的担忧与不满。这些做法都将显著提升欧盟对华贸易保护主义举措的烈度，加剧全球经济治理的混乱局面。

今年7月，习近平主席在与欧盟领导人会晤时提出坚持相互尊重、坚持开放合作、践行多边主义的三点重要主张，为中欧经贸合作指明了方向。笔者建议中欧双方在三点主张指引下，通过以下具体路径妥处分歧，避免“欧洲堡垒”异化为“对华壁垒”。一是加强对话沟通。今年以来，中欧双方先后宣布重启中欧贸易救济对话机制，建立升级版出口管制对话机制，围绕双方经贸中的具体关切开展更多对话交流。未来双方可以在贸易投资领域建立更多对话机制，探索合作共赢之道。二是在重点领域管控分歧。电动汽车无疑是当前中欧经贸关系中最受关注的议题。中欧双方应积极探索中国电动汽车对欧出口最低价格机制，并为中资电动汽车企业赴欧投资建厂提供更多便利，同时带动汇聚中欧在贸易投资领域的更多共识。三是共促WTO改革。WTO上诉机构停摆是欧盟探索单边经贸措施的重要原因。中欧双方可以探索在美国缺席背景下恢复WTO运转的实践路径，共同维护多边经贸秩序。

（作者为山东大学政治学与公共管理学院、欧洲研究中心副研究员）

来源：《世界知识》2025年第22期

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