为了深入贯彻落实党中央关于渐进式延迟法定退休年龄的决策部署，适应我国人口发展新形势，充分开发利用人力资源，根据宪法，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定：

一、同步启动延迟男、女职工的法定退休年龄，用十五年时间，逐步将男职工的法定退休年龄从原六十周岁延迟至六十三周岁，将女职工的法定退休年龄从原五十周岁、五十五周岁分别延迟至五十五周岁、五十八周岁。

二、实施渐进式延迟法定退休年龄坚持小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则。

三、各级人民政府应当积极应对人口老龄化，鼓励和支持劳动者就业创业，切实保障劳动者权益，协调推进养老托育等相关工作。

四、批准《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》。国务院根据实际需要，可以对落实本办法进行补充和细化。

五、本决定自2025年1月1日起施行。第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》中有关退休年龄的规定不再施行。

02

当前中国老龄化程度在全球属于中上水平，少子化和长寿趋势使得老龄化持续加深。从老龄化程度看，2000年中国65岁及以上人口占比超过7%、开始进入老龄化社会，2021年65岁及以上人口占比超14%、开始进入深度老龄化社会，2022年、2023年65岁及以上老年人口占比分别为14.9%、15.4%。国际对比看，2022年全球老龄化程度约9.8%，其中高收入和中高收入经济体分别为19.2%和12.2%，中国老龄化程度超过中高收入经济体，紧追高收入经济体。

图表1：中国老龄化持续加深

资料来源：国家统计局，泽平宏观

少子化：少子化是老龄化的“加速器”，未来随着第二、三轮婴儿潮人口逐渐进入老龄，叠加少子化趋势持续的影响，老龄化速度将加快。1949年以后，中国出现了三轮婴儿潮，分别是1950-1958、1962-1975、1981-1991年，2015年第一批婴儿潮人口陆续进入65岁。未来第二、三轮婴儿潮人口将在2027、2046年陆续进入65岁，老年人口数量将呈阶梯式上行趋势，并且由于第四轮婴儿潮未出现，少子化会加速老龄化趋势。预计2030年左右进入占比超20%的超级老龄化社会，之后持续快速上升至2060年的约37.4%。

长寿化：从长寿趋势看，中国平均预期寿命达约78岁，未来仍有提升空间。1950-2022年，中国平均预期寿命从约44岁提升至约78.3岁，过去20年平均每十年提升2-3岁。目前中国平均预期寿命已明显高于全球平均水平的72.8岁和中高收入经济体的75.9岁，但低于高收入经济体的80.9岁，随着卫生健康体系的逐渐完善，未来仍有提升空间。

图表2：世界各国退休年龄

资料来源：MISSOC/公开数据

说到老龄化，那么不得不提及日本。1887年，日本海军火药制造所首次将退休年龄设定为55岁，虽然没有在全国范围内强制推行，但大多数日本企业也维持了这一水平。但由于青壮年劳动力在战争中大幅减少，国家经济遭到毁灭性打击，日本在战后初期将养老金领取年龄设定为60岁。这样一来，55岁退休的人就有5年领不到退休金，没有生活来源。

在20世纪60年代末，日本步入了老龄化社会。根据世界银行数据，1969年，日本65岁及以上人口占总人口的比例达到7.08%，首次超过7%，即世行定义的老龄化社会标准。

为应对老龄化问题，日本政府在1971年出台《促进老年人就业稳定法》，旨在提高60岁以上年龄段人口的就业率，1986年日本对该法案进行了修订，并将其更名为《高龄者雇佣安定法》。随后，日本不断对老年人再就业及延迟退休年龄政策加以完善，将领取养老金的年龄逐步提高至65岁。

2000年以后，日本社会又经历了一次人口上的大拐弯——出生率的降低和战后“婴儿潮”一代的老龄化，使得日本社会进入了“少子高龄化”的阶段，劳动年龄人口急剧减少，老年人口占比持续上升，养老压力顿时剧增。2005年，日本65岁及以上人口占总人口的比例首次超过20%，标志着日本正式进入了超级老龄化时代。根据日本内阁府数据，截至2023年10月1日，日本65岁及以上人口占总人口的比例为29.1%，其中，75岁以上人口占全部老年人口的一半以上。

图表3：日本高龄人口占比逐年上升

资料来源：日本总务省统计局

自2021年4月1日起，日本政府宣布实施《改正高年龄者雇佣安定法》，直接挺进70岁退休的时代。根据日本厚生劳动省的数据，截至2023年，全日本至少有93万年龄在70岁以上的企业雇员，如果把年龄放宽到60岁以上，则有接近500万人。

图表4：日本老年人的从业率趋于增加

资料来源：日本总务省统计局

在日本，领取养老金的年龄原则上是65岁。但鉴于经济拮据、身体健康或避免孤独感等种种原因，日本不少老年人都会选择继续就业，其整体劳动参与程度较高。根据日本总务省关于劳动力的相关调查，2022年日本65岁以上的高龄就业人群已超过900万人，占日本总就业人口的25.2%，为近40年之最，并有逐年递增趋势。其中，65—69岁高龄人群的就业率超过了半数（50.8%），而70—74岁的就业比例为33.5%，甚至在75岁及以上高龄区间内，就业比例还高达11%。此外，在准退休的60—64岁间，日本人的就业率接近73%，而根据中国国家统计局的数据，中国在2021年的这一比例为33.48%。

图表5：日本高龄就业人口占比呈上升趋势

资料来源：日本总务省统计局

从高龄者从事的行业看，根据2022年劳动力调查统计，日本就业年龄在65岁以上的人口绝对数量前五的行业主要有零售业（127万人）、其他服务业（105万人）、医疗与社会福利业（104万人）、农林业（101万人）和制造业（90万人）。老龄者所占比例较高的行业主要有农林业（52.6%）、不动产（27%）、其他服务业（22.7%）、与生活相关的服务产业（19.1%）、建筑行业（16.9%）等。在趋势方面，总体而言，老年人在日本所有行业的占比相较十年前都有所提升，尤其是综合服务以及医疗、保健和福利事业等。但与之相对的，信息通讯业与金融、保险业等需要较强学习和分析能力的劳动人群中，高龄者的占比则相对较少。

图表6：日本高龄者从事行业分布

资料来源：日本总务省统计局

日本的养老金制度由多个层次构成，其体系主要分为国民基础养老金和厚生养老金。前者覆盖全体国民，无论有没有工作，只要连续缴纳一定年限，都可以在65岁后领取。当然，领取的金额取决于年金缴纳的时长，如果连续缴纳40年，则可以领取满额基础养老金。而厚生养老金，指的是在基础养老金上加一笔公司给的养老金，类似国内的商业养老保险。由于厚生年金领取的金额取决于职工的月薪以及缴纳时间的长短，因此不能一概而论，但不管怎样，理论上两者相加基本能满足基本生活所需。

但事实并非如此，据日本福利部门统计，过去20年日本缴纳养老金的人数减少了300万人，但是领取养老金的人增加了40%以上，加上日本政府债券和通货膨胀压力持续上升，养老金入不敷出的情况达到了历史最高水平。

做一个简单的测算：日本65岁以上男性平均每月领到的养老金（国民年金和厚生年金之和）在15万日元（7500元）左右，根本不够维持一个两口之家的日常开销（两个老人一起生活需要27万日元，女性为全职主妇），而这还是比较理想的情况。

更何况，虽然日本明面上执行的是“弹性退休”制度，但如果真的选择提前退休，损失的可不是一星半点。举个例子，假设法定退休年龄是65岁，你可以选择60岁退休，只不过每提前一个月退休，就要少领一些养老金，退得越早，领得越少，最高减少24%。

也就是说，日本老年人可以选择一到60岁就马上退休，但每月只能拿全额养老金的76%，相当于养老金缩水了四分之一。相应的，如果愿意再“熬一熬”，则每多干一个月，将来就可以多领一些钱，等一直工作到70岁，就可以开始领全额养老金的184%。

图表7：日本养老金制度

资料来源：日本厚生劳动省《年金制度基础资料集》，兴业研究

算清楚帐的日本老人，多数会自愿选择“延迟退休”，但承压的日本企业则倾向于压低成本以提升利润。正因为公司职员养老金对于很多企业来说都是一个不小的开销，因此，大多数公司绘选择走向非正规雇佣这条路——即以雇佣临时工，来代替招聘正规员工。

日本企业严格执行“两步走”的退休路线：即必须在60岁时从高薪职位上退下来，然后以合同工的身份，在薪酬较低的岗位上继续工作10年，此后彻底退休。这种观念下，即便是拥有特殊技能的专业人才，在接近或达到退休年龄后，也无法继续担任原来的工作，只能转为合同工、临时工或者小时工，薪水大缩水不说，还随时可能被开掉。

非正规雇佣者一般以一年或三年为期限，来与企业订立用工合同，但合同里包含厚生年金的情况只占到总体的60%。换句话说，日本社会里有相当数量的劳动者退休后，还是只能拿到基础年金，并且这种情况还在不断增多。

1995年，法国保守派总统雅克·希拉克试图提高公务员退休年龄并削减部分政府部门的养老金，引发了持续三周的大规模罢工，希拉克被迫放弃了改革计划。

2010年，另一名保守派的法国总统萨科齐提出退休年龄从当时的60岁提高到62岁，并提出工作至少41.5年才能享受全额养老金。数百万法国人走上街头抗议，但萨科齐顶着压力完成了改革。

2019年底至2020年初，马克龙的退休制度改革引发了法国历史上自1968年“五月风暴”以来最大规模的罢工活动，罢工持续数月，城市陷入瘫痪，经济活动停滞，示威者与警察不断发生暴力冲突。

2023年1月19日，法国总工会按照原定计划，成功实施了大规模罢工抗议，在超过200个法国城市组织了群众游行。法国政府公告称，约112万人参加了当天的抗议活动；而总工会认为抗议人数超过了200万。在此基础上，法国总工会计划于1月31日再组织一轮罢工抗议活动。

根据欧盟统计局的数据，法国已经是欧盟内养老金公共支出第二高的国家，仅次于希腊。2020年，法国养老金支出占GDP的13.0％，欧盟平均为10.3％，德国仅为9.6％。各国养老金实际上都是现收现付的，也就是说退休人员领到的退休金不是自己年轻时候存进去的，而是目前工作的青壮年缴纳的养老保险。这一制度能稳定运行的前提，是青壮年工作人口足够多、退休人员不要太多。但随着人口预期寿命的延长，法国在职人员与退休人员的比例急剧变化。1950年，每位退休人员对应着4位在职人员为养老系统缴费；到了2000年，职退比例为2比1；2020年，该比例已经降至1.7比1；预计到2040年，会进一步降至1.3比1。法国退休指导委员会认为，法国养老金系统将于2023年正式进入赤字阶段，在今后10年内，预计赤字将达到国内生产总值（GDP）的0.5％至0.8％。未来25年间，养老金系统将 “平均处于赤字状态”。

在法国，退休人员的养老金由在职人员缴纳的现金来支付——这与中国的模式是相似的。有报道称，法国在职人员和退休人员的人数比例，在50年前约为4比1，目前则是1.7比1，而且预计未来几年还将继续下降。长此以往，养老金体系将无以为继。

而另一方面，延迟退休却让穷人承担更多成本。根据法国的养老金政策，想要领取全额养老金，就必须先缴满166-172个季度的费用（出生年份晚于1972年的，都按172个季度缴费），或符合特定的条件。法国最贫穷的在职人群，他们通常工龄较长，或从事危险、压力大的职业，因此在法定最小退休年龄（62岁）就已经有资格领取全额养老金，而不必像许多其他人那样工作到65岁以上（法国2020年实际平均退休年龄为64.5岁，见附图2）。最小退休年龄延迟到64岁，就是迫使这些穷人们多缴两年费、少领两年钱；而其他人则未必承受两年这么大的损失。

法国国家养老保险基金（CNAV）的数据显示，若要推翻逐步延迟退休年龄的决定，养老金赤字将在2025年增加34亿欧元，到2032年将增加近160亿欧元。法国退休指导委员会（Conseil d’orientation des retraites）预计，到今年年底，法国社会保障系统的赤字将达到180亿欧元，2025年还将进一步恶化。在继续实施退休制度改革的前提下，中期内，所有制度下的养老金系统仍将保持赤字。若废除改革，赤字将更加严重，到2025年将达到150亿欧元，到2032年增至320亿欧元。

如果议会决定在2025年废除退休制度改革的核心措施，即逐步将退休年龄恢复至62岁（针对1963年及之后出生的人群），并取消加快延长缴纳社会分摊金年限的规定，那么，养老金系统的赤字将大幅增加。

法国原来的双轨制养老金体系可分为基本养老保险、补充养老保险和商业性养老保险三大支柱，不仅拥有涵盖全体就业者的基本体系，还有特别针对农民、铁路、电力、医护等行业的42项特殊制度，为这些从业人员提供缴费年限短、退休年龄低、待遇相对较高等优惠措施。

以巴黎大众运输公司为例，其员工在55岁左右退休即可直接领取养老金，参照标准为退休前最后6个月的工资，而民营部门的养老金基准则是职业生涯中工资最高的25年的平均值。

马克龙于2019年底推行的全民统一积分方案触碰了上述42个职业群体的利益，引爆了交通、教育、医护等公共行业的全法大罢工。在2023年初，马克龙跳过国民议会表决，动用宪法49条强制通过了养老金改革法案。根据新改革，从2023年9月开始，法定退休年龄将每年延迟3个月，最终目标是到2030年从目前的62岁提高至64岁。上述庞大的公共部门成为损失最大的群体。

2027年之后，大多数劳动者需要工作至少43年才能拿到全额退休金，比原来增加一年，这一条适用于民营和公共部门。如果未符合条件，劳动者要到67岁时退休，才有资格领取全额养老金，但警察、消防员、狱警、消防员、海关官员等从事体力或脑力繁重工作等共同部门岗位仍可以提前退休。

新法案保证退休人员的最低养老金收入不低于最低工资的85%。另外，为了鼓励生育，在法定退休年龄（64岁）前一年已累计缴纳43年养老金的父母将获得占养老金5%的额外奖励。

图表8：抗议的法国人

资料来源：公开新闻

理解我国推进延迟退休改革的关键在于把握十六字原则。

坚持小步调整，要把握好“渐进式”节奏。延迟法定退休年龄改革不是一蹴而就、一步到位的。改革办法明确每几个月延迟1个月，以较小的幅度逐步实施到位，从改革启动到目标完成，要经历15年的改革周期。改革以总体较缓的节奏，小幅逐步调整，是对社会期待的积极响应，有利于赢得更广泛的共识。

坚持弹性实施，要做到统一规定同自愿选择相结合。当前越来越多人希望根据自身就业、收入、家庭和身体状况等因素，增加退休年龄选择自主权和弹性空间。此次改革释放出不搞“一刀切”的明确信号，进一步细化出“往前弹”“往后弹”两种情况，让每个职工退休年龄由原来的刚性固定值，拓展为一个年龄区间，充分体现制度的弹性和改革的灵活性、包容性。

坚持分类推进，做到与现行政策有序衔接。此次改革不搞“齐步走”，充分考虑男女职工现行法定退休年龄政策的差异性，分别设定不同的改革目标和节奏，稳步推进、逐步到位。

坚持统筹兼顾，要协调推进配套和保障政策。延迟退休改革牵一发而动全身，与之相关的配套和保障政策措施非常多，需要统筹谋划、协同推进。比如，一些与原退休年龄挂钩的职业资格、证照和奖励政策等要作出相应调整；一些涉及大龄劳动者、超龄劳动者和灵活就业人员、新就业形态劳动者的权益保障等政策，要抓紧研究出台具体配套措施。

在应对人口老龄化趋势上，也可以借鉴一些国外的案例。

（1）引进移民，引入年轻劳动力，但移民融合问题仍需重视

据OECD数据，2022年OECD国家新增永久移民数量610万、创历史新高。其中，美国、德国、英国、西班牙的永久移民人口占据前四，分别为104.8万人、64.1万人、52.1万人、47.2万人。斯洛伐克和拉脱维亚的永久移民人最少，不足1万人。根据OECD发布的《2023年国际移民展望》，许多国家通过提高移民工人配额来缓解劳动力短缺，比如加拿大在最新移民计划中增加移民目标，意大利和挪威增加外籍工人配额，美国的H-2B计划（非农业类临时工作签证）数量创新高，斯洛伐克简化了劳动移民程序。也有部分国家增加了低技能移民的门槛，比如瑞典、澳大利亚提高了最低工资要求。

对于迁入国来说，移民可以提供年轻劳动力供给、高技术移民能够提高创新能力，是劳动力的重要补充。但是如果单个移民所创造的收入难以覆盖其所花费的公共支出，会加重财政负担。此外，大量移民也会带来文化融合的冲突，成为社会治理问题，所以推动移民融合也很重要。可以通过语言和职业培训帮助移民人群更好地了解当地文化和工作习惯；通过简化移民认证系统、提高数字化和线上化比例减轻移民相关的行政负担等。

图表9：2022年美国、德国、英国、西班牙为永久移民人口增量前四

资料来源：OECD，泽平宏观

美国20世纪50年代开始进入老龄化社会，2000年之后老龄化进程加快，主因出生率降低。1941-2000年，美国65岁及以上人口从928.8万人增至3507.4万人，占比从7%匀速提升至12.4%，占比年均增长0.1个百分点，此阶段老年人口占比提升主要由于人口预期寿命的延长，期间出生人口的预期寿命从68.1岁提升至76.8岁；2000年之后，美国老龄化速度明显加快，2000-2022年65岁及以上人口从3507.4万增至5779.5万人，占比从12.4%快速提升至17.3%，占比年均增长0.2个百分点。此阶段美国人口预期寿命变化不大，老龄化主要原因是出生率降低、低年龄组人口增量放缓，总和生育率从2009年开始跌破更替水平2.1。

图表10：美国人口结构变动

资料来源：美国商务局，泽平宏观

美国移民政策宽松，吸纳了大量青壮年移民补充劳动力。1953年美国通过《难民救济法》，放宽政治流亡者移民门槛；1965年《移民和归化法》颁布，以更加平等的态度对待世界移民；《1990年移民法》公布，将合法移民总额由每年27万人扩大至70万人，并创立了投资移民类别；2003年EB-5投资移民法规进一步放宽，投资移民快速升温。2021年随着拜登上台，美国开始力推具有鲜明自由主义特征的移民政策。

美国是全球移民流入人口最多的国家，大量移民存量支撑美国人口总量持续正增以及劳动年龄人口占比的稳定，但移民融合问题仍存。根据OECD数据，2012-2022年，美国移民存量由4073.8万人增至4733.1万人，占总人口比重从13.1%增至14.3%。同期，美国总人口连续保持正增长，若将外来人口存量剔除，美国总人口则在2021年开始负增长。从劳动力数据看，2000-2022年，美国14-64岁人口数量从1.9亿增至2.2亿，占比一直维持在66%以上。由于宽松的移民政策和其较高的生育率，美国少数族裔持续增长，但是政治地位、教育、就业等方面差异加剧社会撕裂。

图表11：历年美国绿卡获得者数量

资料来源：美国国土安全部，泽平宏观

（2）构建生育支持体系，一方面通过补贴减轻生育养育成本，另一方面通过促进家庭-工作平衡提振生育意愿

OECD国家鼓励生育政策体系往往以设立专门机构为基础，政策主要包括提供男女平等育产假、提高经济补贴（现金、税收减免）、提供托幼服务、促进就业性别平等四个方面。一方面，真金白银的生育补贴对提振生育率有效。数据显示，2019年OECD国家家庭福利开支与GDP的比重约2.29%，其中法国2019年家庭现金福利开支占比为3.44%，总和生育率为1.83；而韩国家庭福利开支占比为1.56%，总和生育率垫底。另一方面，通过完善男女平等与产假、兴建普惠性托育机构、促进就业平等，能够促进女性家庭-工作平衡，提振生育意愿和生育水平。

图表12：家庭福利开支与生育率成正比

资料来源：OECD，泽平宏观

（3）建立多支柱养老金体系，让公共养老金支出与老龄化程度挂钩，减轻代际负担，发挥二三支柱作用

OECD将养老金体系分为三层：第一层次为强制性、与收入无关的养老金计划，全部为公共养老金；第二层次为强制性、与收入挂钩的养老金计划，包括公共和私人养老金；第三层次为自愿性、与收入挂钩的养老金计划，全部为私人养老金。

图表13：OECD养老金计划分类

资料来源：OECD，泽平宏观

第一支柱：基本养老保险，即我们熟知的基础养老金，由政府主导，分为城镇职工基本养老保险和乡村居民基本老养老保险。

第二支柱：年金制度，分企业年金和职业年金。企业年金为企业根据自身情况自愿选择为本企业职工建立的补充性养老金制度；职业年金制度面向机关事业单位职工。

第三支柱：个人储蓄型养老保险，是自愿建立的个人养老金，以个人为主导，商业保险机构提供养老保障，主要有各类商业养老保险、养老基金、养老理财等。

图表14：中国三支柱养老保险体系

资料来源：公开资料整理

在原体系下，体制外的企业职工需要自行缴纳养老金，领取的养老金主要来源于社保基金，其金额受缴费年限和缴费基数的影响；而体制内的公务员和事业单位人员则无需缴纳养老金，退休后享受财政补贴的优厚待遇。这种差异不仅造成了养老金待遇上的巨大鸿沟，也影响了社会的公平与和谐。

为了打破这一不公平现象，国务院自2014年10月1日起启动了机关事业单位养老保险制度改革，并设置了10年的过渡期。历经十年的努力，养老金并轨终于在2024年10月正式落地。改革的核心在于统一缴费基数和缴费年限的计算方式，确保所有参保人员都能享受到同等的养老保障待遇。

统一的缴费标准‌：养老金并轨后，体制内工作人员将不再享有“免缴费”的特权，需要按照与企业职工相同的标准缴纳养老保险费用。这一改变消除了因缴费标准不同而造成的待遇差距，为实现真正的公平养老奠定了基础。

 统一的计算方式：无论是机关事业单位还是企业单位的退休人员，养老金的计算都将基于相同的公式，综合考虑累积缴费年限、平均缴费指数和所在地区养老金的计算基数等因素。这一改革使得养老金的发放更加科学、透明、公平，为退休人员提供了更加稳定的预期。

武建力还指出，目前，我国养老财富储备距离充分发挥支持经济高质量发展的作用，还有一定的差距。

一是第一支柱储备积累规模与潜在支出需求还有差距。第一支柱目前广义的口径约10万亿人民币，规模相对较小，如以储备基金规模占养老金支出的比例衡量，全国社保基金仅够支付养老基金7个月左右的支出。接下来随着人口老龄化趋势不断加深，基本养老金的可持续性将面临挑战。

二是第二、三支柱发展不完善。第二支柱包括企业年金和职业年金，近年来对第一支柱的补充作用逐渐显现。但与第一支柱相比，当前企业年金覆盖人数只相当于城镇职工基本养老保险的6%左右，职业年金目前也占比较小。

三是养老金对权益市场的参与度不足。目前我国养老基金、企业年金、职业年金对权益资产的投资比例仅为10%左右，远低于国际上约30%～50%的水平。长期来看，这一状况拉低了养老金的收益水平，不利于养老财富储备的积累。

03