前言

美国政府效率部（Department of Government Efficiency, DOGE）是特朗普第二任期内一次以“降本增效”为名的行政改革实验：它试图借鉴硅谷式的组织动员，通过裁减联邦官僚体系、压缩财政支出，兑现“节约2万亿美元”的目标。但在对外叙事中，DOGE一面以“收据墙”宣称截至12月已节省2140亿美元；另一面，参议院调查估算仅2025年1月至7月相关混乱已造成至少217亿美元浪费。在成立不到一年后，DOGE于2025年11月宣告终结，其争议也从“省没省到钱”迅速扩展到宪法争议、利益冲突与财政损失等更广泛层面。本文将沿着DOGE从内部瓦解到终结的路径，先算清它的“经济账”，再解释这场改革为何会走向失控。

一、DOGE如何落幕：从内部瓦解到立法终结

（1）马斯克的退场：蜜月期的结束

按照行政令，DOGE预计运作至2026年7月，但随着其作为政府特别顾问的130天任期即将结束，马斯克宣布在2025年5月30日离职。

特-马政治联盟的破裂是造成DOGE瓦解的直接原因。裂痕产生和发酵从5月下旬开始，马斯克的离职是加速这一进程的引爆点。5月21日，众议院共和党首次提出新一轮减税支出法案草案，包括取消电动车税收地面和对科技巨头征收新附加税的条款。马斯克认为法案“破坏了DOGE核心的财政收缩目标”；25日起，马斯克开始在密集发文批评该法案，称其为“腐烂交易的产物”，并呼吁“否决这项法案”。此举引发了特朗普的不满，在28日的白宫记者会上，特朗普公开表示“对马斯克的言论非常失望”，暗示他反对法案只是自己因为拿不到补贴。30日，马斯克对外发布了正式离职声明。

6月到7月，战火持续延烧。特朗普建议通过DOGE调查马斯克，称他“疯了”并威胁撤销与SpaceX的合同。7日，马斯克在X上发言要成立新的中间派政党“美国党”（The American Party），想争取那些既不认同民主党也不认同共和党的中间群体。但这一言论至今并未成为现实，特斯拉投资者詹姆斯·菲什巴克（James Fishback）表示，马斯克只是需要“发泄一下情绪”。

7月6日，马斯克在社交平台X宣布成立美国党（来源：X）

（2）政府关门与DOGE的“落幕”

马斯克离职后，DOGE的与运作迅速显露出高度依赖个人权威的制度脆弱性。虽然白宫随后任命艾米·格里森（Amy Gleason）为代理行政官，但这一人事调整并未扭转DOGE在组织层面的失速。随着马斯克核心圈成员陆续离任或回流原机构，DOGE以“跨部门集中推进”为特征的行动模式逐渐瓦解，原计划推进的进一步裁员与机构合并亦陷入停滞。到夏季中期，DOGE已不再具备独立推动大规模行政重组的实际能力，其人员和职能开始被分散吸收回既有官僚体系之中。

这一组织层面的空转并未阻止DOGE遗产在预算政治中的持续发酵。2026财年预算草案中，白宫仍然保留了多项与DOGE相关的紧缩主张，包括针对部分联邦机构的人员精简、项目整合以及对非国防支出增长的严格限制。这种政策延续但机构失能的状态，使DOGE从一个执行性机构转变为高度政治化的象征符号。民主党将其描绘为对公共服务与就业安全的系统性威胁，而共和党内部的温和派也开始质疑，在DOGE已事实上失去组织基础的情况下，是否仍值得为其遗留方案承担政治风险。

关键转折发生在9月初。随着拨款谈判推进，DOGE条款逐渐成为党派对峙的核心焦点。参议院民主党明确表示，任何包含与大规模裁员或部门重组直接相关条款的拨款法案都将遭到阻挠；而白宫预算管理部门则坚持认为，若撤回这些条款，将意味着对财政紧缩路线的根本性让步。谈判僵局最终导致政府自10月1日起停摆，大量联邦行政、科研与公共服务职能被迫暂停，关门本身反而放大了围绕DOGE的政治争议。

持续数周的停摆使得公众对激进削减议程的不满逐渐累积。多项民调显示，选民普遍将危机责任归因于行政当局的强硬立场，而非国会反对派。随着2026年中期选举临近，共和党内部对继续以DOGE为核心推进财政对抗的共识开始松动，部分议员转而主张以“去政治化”的方式结束僵局。

2025年11月12日，国会通过了《2026年持续拨款法案》（H.R. 5371），终结了政府停摆，正式宣判了DOGE的“功能性死亡”：预算分线处理条款将DOGE剩余的行政预算重新分配至人事管理局（OPM）、预算管理局（OMB）等既有机构；同时对新一轮裁员行动设置明确限制窗口。至此，DOGE 作为一个独立、集中化改革工具的制度基础被实质性拆解。

11月，联邦人事管理局局长斯科特·库珀（Scott Kupor）在接受路透社采访时承认，DOGE作为一个“集中化的实体”已经“不存在了”，其剩余职能已被原有行政机构重新吸收整合。

二、经济账：降本还是增本？

（1）“收据墙”与虚假的财政节约

2024年大选期间，马斯克宣称他可以从联邦预算中削减2万亿美元；特朗普就职后，马斯克将这一数字减半，预计将在下一财年内削减1万亿美元。4月，他在内阁会议上再次下调目标到1500亿美元。那么，DOGE的在经济上的成果究竟有多少？

为展示成果，DOGE建立了一个名为“收据墙”（Wall of Receipts）的公开仪表盘网页，实时更新其取消的联邦合同和节省的资金数额。截至12月，DOGE宣称已节省2140亿美元，为每位纳税人节省1329美元。

“收据墙”网页（来源：DOGE官网）

《纽约时报》对DOGE公布的数据进行了全面审计，发现“收据墙”上最大的40项削减记录中的28项都有问题，包括：（1）重复计算。DOGE将同一笔被取消的能源部拨款重复计算两次，虚增了5亿美元节省额。（2）时间错误。DOGE宣称终止的一份合同实际上在其实施前数周就已被拜登政府取消；有三份疫情期间与药企签订的合同也只是按原计划在5月到期结束。（3）误判情况。DOGE声称终止的七个项目实际上仍在运行，其中四个已被法院裁决恢复。（4）夸大其词。在16个案例中，DOGE夸大了削减幅度，降低的只是政府理论上的支付上限（形同调低信用卡最高额度），并未改变实际支出，并不能省钱。

CBS对三项最大的削减项目的审查统计（来源：笔者自制）

截至2025年中期，DOGE 声称通过取消政府合同“节省”了1450亿美元，但独立审计发现，其中真正形成现金节省的仅约15亿美元（不足1%），其余大多只是将尚未动用的合同额度错误计入。夸大宣传在硅谷是吸引投资的常见营销手段，但在有着严格审计标准的公共财政领域，类似做法不仅损害了政府公信力，更被国会视为欺诈行为。联邦预算受《联邦采购法规》、《反欺诈法》和国会拨款控制，削减政府资金的唯一合法途径是回到国会，若未能通过“撤销”法案收回拨款，资金仍可能在新财年继续支出或被转去他处。2025财年，白宫仅提交了两份撤销请求，DOGE取消的一大批合同的资金流向成了谜。《纽约时报》称，就连国会拨款委员会都不知道DOGE具体节省了多少资金，也不清楚这些资金的流向。保守派美国企业研究所（American Enterprise Institute）高级研究员奈特·马尔库斯（Nat Malkus）表示，DOGE实际上在进行一种“透明度诈骗”。

DOGE在一项合同中夸大宣传，声称节省了本就不可能花掉的钱（来源：纽约时报）

专家分析显示，DOGE采取的许多放松监管的政策反而以更高的银行手续费、电费和税费以及医疗保险费的形式增加了民众的生活成本。国家经济研究局监管经济分析项目联席主任史蒂夫·西卡拉（Steve Cicala）表示：“这只是把钱从家庭手中拿走，转移到银行和信用卡公司以及水电公用事业公司”。中左翼智库“第三条道路”（Third Way）经济项目主任扎克·莫勒（Zach Moller）称，国会在宪法上拥有财权，但却不清楚发生了什么，“这是一个非常、非常、非常严重的宪法问题。”

（2）高成本的实验：造成巨大财政损失

DOGE最终表现为一项在财务上严重得不偿失的改革实验，其直接运营成本并不算高（约4000万美元），但引发的间接财政损失却极其巨大。据美国参议院的一项调查，仅在2025年1月至7月，DOGE造成的混乱就已经给联邦政府带来至少217亿美元的浪费。这些损失主要来源于以下几个方面：

一，延迟辞职与强制带薪停职的补偿金。DOGE向约20万名联邦雇员提供长达8个月的带薪“辞职等待期”，相关支出高达148亿美元；另有十多万名被强制解聘员工因法律或程序问题被长期安排在带薪行政休假中，成本约61亿美元。二，合同违规解约与赔偿。DOGE 以激进方式终止大量政府合同，引发承包商索赔和解约赔偿，形成巨额支出。三，法律诉讼成本。数百起针对DOGE的诉讼使政府承担了高昂的律师费和应诉成本。四，系统混乱引发的次生损失。包括监管真空导致的欺诈支付增加、物资报废、项目停摆等隐形成本。

多家非党派机构给出了更负面的评估。公共服务合作伙伴组织（Partnership for Public Service）估算，仅DOGE开始运作的前一百天内，生产力损失、带薪休假、人力动荡等因素就让纳税人承担了约1350亿美元的成本。这一数字尚未包含法律诉讼费用以及因税务系统削弱而损失的财政收入。耶鲁大学预算实验室预测，削减约40 %的国税局员工可能导致未来十年内税收损失3230亿美元，远超裁员带来的薪资节省。

多位经济学家指出，DOGE的问题不在于其“是否追求效率”，而在于无差别、无评估、无配套的“散弹式削减”。麻省理工学院经济学家乔纳森·格鲁伯（Jonathan Gruber）直言，DOGE对政府能力造成的破坏“长期成本极其高昂”，其承诺的红利从未实现。

综合各方分析，DOGE不仅未能实现净节约，反而制造了规模巨大的财政黑洞。

三、制度架构与法律迷雾：一个非典型机构的诞生

（1）机构定位：职权错位的“行政怪胎”

DOGE得以在联邦政府体系内造成如此大的“破坏”，与其组织性质和运作模式密切相关。2024年11月12日，特朗普宣布正式成立DOGE，称其为“我们时代的曼哈顿计划”，由马斯克和生物科技企业家维韦克·拉马斯瓦米（Vivek Ramaswamy）共同领导。

11月20日，马斯克和拉马斯瓦米在《华尔街日报》发表社论，表示将通过“基于现有立法的行政行动”来推动变革，而非通过新法。文章援引了2022年西弗吉尼亚诉美国环保署案（West Virgina v. EPA）和2024年洛珀·布莱特诉雷蒙多案（Loper Bright v. Raimondo），这两案撤销或暂停了拜登时期一系列被认为“超越国会授权”的联邦监管规定。西弗吉尼亚州诉美国环保署案确立的“重大问题原则”（Major Questions Doctrine）要求设计重大经济或政策问题的监管必须有国会明确授权，否则无效；布莱特案推翻了Chevron判例，取消法院对机构解释法律的推定试用，进一步削弱了机构自主监管的权力。至少在DOGE成立前期，仍然试图在法律框架之内行动。

但是，两位机构领导者在管理架构上产生了重大分歧，拉马斯瓦米被任命几日后即宣布退出。拉马斯瓦米主张就可能突破宪法权力界限的新法律理论向行政部门提供建议，设想该组织作为咨询机构运作。他认为，虽然监管改革能通过行政命令实现，但仅凭行政部门无法对预算进行有意义的调整，削减开支应由议员执行。而马斯克已跳出政府政治框架，设想DOGE作为“特遣部队”，有权系统性地拆除“冗余或不必要”的联邦部门和机构名单，完全跳过了国会。后续的行动完全证明，马斯克的观念被贯彻运用到该组织的运作逻辑中。

2025年1月20日，特朗普就职首日签署第14158号行政命令，正式建立政府效率部。尽管其名称中包含“部”这一通常指代内阁级部门的术语，但并非政府机构。根据美国宪法和行政法原则，内阁级部门（如国务院、国防部）的设立必须经国会立法通过，其首长需经参议院确认。为规避这一耗时且充满不确定性的程序，特朗普“旧瓶装新酒”，将原本属于总统行政办公室（EOP）的美国数字服务局（USDS）重组并更名为“美国政府效率部服务局”（United States DOGE Service）。

从法律性质上，DOGE是一个典型的“行政怪胎”——其并非真正的政府部门，但集中掌握了特权。这种职权错位的情况主要是出于以下两个原因：

其一，规避了正规流程的监督和审查。由于DOGE在法律上属于总统行政办公室，且马斯克的头衔并非需经参议院确认的“部长”（Secretary），而是总统任命的顾问或行政官，能够规避宪法第二条《任命条款》的规定并绕开参议院的“信息型审查”与政治问责。作为内部服务机构不用遵循《联邦咨询委员会法》（FACA）的透明度要求，决策过程不公开，咨询对象、信息来源不透明，外部专家或企业利益介入难以被审计。

其二，重构了行政层级与信息流。尽管第14158号行政命令将DOGE的职能限定为“现代化联邦技术和软件”，但其后续安排却赋予其领导直接向白宫幕僚长汇报的权力，并要求各联邦机构设立专门团队与之对接。这一设计在不改变法定权限配置的前提下，使DOGE嵌入了白宫决策核心，通过掌控跨部门信息、问题界定与改革节奏，对各机构运作施加持续影响，进而在实质上削弱了法定机构负责人的过程控制权，形成一种典型的非正式权力扩张。

（2）人员构成：职权滥用与裙带关系

DOGE最引人注目的特征之一是其领导和雇员的身份。马斯克的官方身份是特别政府雇员（Special Government Employee, SGE）和总统高级顾问，没有薪酬。SGE身份允许其在保留私营部门职务的同时，每年为政府服务不超过130天。该职本旨在让政府灵活聘用外部专家以解决短期技术难题，但在DOGE的运作中被扭曲为一种近乎于“寡头”的角色。这种身份意味着马斯克无需公开报告财务情况，无需承担全职官员的法律责任，也无需剥离其庞大的商业资产。白宫行政办公室在法庭文件中辩称，马斯克“并非传统意义上的联邦雇员”，不受某些针对公务员的严格法律约束。

这一明显的职权滥用行为受到多位民主党议员的批评，伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）、杰米·拉斯金（Jamie Raskin）等致信马斯克和白宫，称这是“利用联邦伦理法的漏洞”，要求调查其腐败情况。前政府伦理办公室主任沃尔特·肖布（Walter Shaub）也表示，对马斯克的豁免“无法被合理化”，实际上是在宣告“富人高于刑法”。

此外，DOGE的员工大部分都是年轻的软件工程师，几乎没有政治经验，与马斯克有着或紧密或松散的联系：马斯克的长期助手史蒂夫·戴维斯（Steve Davis）担任首席运营官、爱彼迎（Airbnb）的联合创始人乔·杰比亚（Joe Gebbia）负责数字退休项目、健康企业家布拉德·史密斯（Brad Smith）负责卫生部、摩根士丹利（Morgan Stanley）的银行家安东尼·阿姆斯特朗（Anthony Armstrong）负责裁员、石油高管泰勒·哈森（Tyler Hassen）就任于内政部的能源和矿产管理局……与马斯克相关的企业家和科技巨头渗透进政府部门，结成了一张复杂的裙带关系网络。

（3）组织模式：“寄生式”运作

理论上，作为非正式咨询机构的DOGE并不能直接解雇员工或削减资金，只能向总统提出建议，再由总统通过行政命令或预算调整来执行。但DOGE采取了“寄生式”的运作模式借壳实现目的，依托于现有官僚体系，将职能嵌入已有系统，而非建设一套完整的独立行政和人力管理架构。

除了位于总部的核心团队外，DOGE的触角是遍布各联邦机构的“DOGE团队”，由忠于DOGE议程的政治任命官员和外部技术顾问组成，他们被授予极高的权限，可以直接绕过机构内部的数据管理流程，获取包括人事档案、采购合同甚至公民敏感信息在内的底层数据，甚至接管了部分机构的人力资源职能，直接负责联邦雇员的招聘与解雇政策。

于是，在联邦机构内部形成了两套并行的权力体系。各机构名义上仍由部长领导，遵循法定程序和层级汇报，实际上由DOGE嵌入团队主导，直接向白宫汇报。通过控制信息和资金流，DOGE试图在不经国会修法的情况下，从内部“瘫痪”其认为不必要的政府职能。

理论上，这种结构解决了此前“蓝丝带委员会”（The Blue-Ribbon Commission）只有建议权，没有执行权的弱点。历史上美国各类改革委员会的运作模式是：先由委员会调查并撰写报告，列出浪费的开支明细，再将报告提交给总统或国会，并解散委员会。改革若想落地，则必须由国会起草新法案修改预算或部门职权，或者由部门负责人签署行政命令。结果是效率极低，且执行能力极为有限，最终导致问题不了了之。特朗普曾明确表示自己不看重这样的委员会：“我们不能光是成立一些‘蓝丝带委员会’让你的妻子、丈夫参加，他们开会、吃饭，然后谈话，谈啊谈啊……”

但这种越过法定程序直接干预政务的做法在联邦机构内部引发了激烈的法律与行政管辖权冲突，导致了严重的组织混乱。

四、谋求利益的深渊：硅谷精英参与DOGE的深层经济目的

马斯克及其盟友利用DOGE的权力将私人科技公司的技术和人工智能系统植入了联邦IT基础设施，以获取经济利益、数据信息并“清除异己”。

作为DOGE的实际掌控者，马斯克也是特斯拉、SpaceX、Neuralink、xAI等多家巨型企业的CEO或实控人。此外，PayPal创始人彼得·蒂尔（Peter Thiel）、马克·安德烈森（Marc Andreessen）和帕尔默·卢基（Palmer Luckey）等科技巨头也渗透到多个联邦机构中，形成了复杂的利益关联网络。伊丽莎白·沃伦将其定性为“将特殊利益凌驾于公共利益之上”，是“教科书级别的腐败”。《大西洋月刊》记者卡拉·斯维舍（Kara Swisher）批评这一网络是“裙带资本主义”（Crony Capitalism）的表现。可以说，DOGE损害公众利益，使少数利益团体受益，是“监管捕获”（Regulatory Capture）的典型形式。特朗普在二人的网络骂战中曾暗示马斯克及其公司的资金问题：“如果DOGE关注马斯克，我们将省下一大笔钱”。

与此同时，DOGE亦被用作针对既有监管机构的“精准反制”工具。马斯克多次公开攻击通信运营商威瑞森（Verizon），指责其未能为联邦航空管理局（FAA）开发可靠的新通信系统，并顺势自己旗下的星链（Starlink）包装成替代方案。在此背景下，SpaceX被引入参规定。几乎同一时间，DOGE又对FAA启动了全面审查。这种选择性目标引发了明显的利益冲突之遗。

参议院国土安全与政府事务委员会（HSGAC）在一份针对总务管理局（GSA）、人事管理局（OPM）及社会保障局的《DOGE运作审查》备忘录中进一步披露：马斯克已在GSA与白宫内部部署星链终端，并试图在OPM推进人工智能系统的应用。这些举措表明DOGE的运作已超出“技术现代化”的范畴，呈现出通过技术嵌入重塑监管关系、排挤不利机构并重构行政忠诚链条的趋势。

2025年4月，参议院永久调查小组委员会（PSI）成员、康涅狄格州民主党参议员理查德·布鲁门萨尔（Richard Blumenthal）公布了一份备忘录，估计了马斯克可能通过削减联邦员工及施压联邦机构所规避的责任。报告显示，截至2025年1月20日，马斯克及其公司面临至少11个联邦机构的65项未决调查或法律行动，总金额达23.7亿。