2026年1月22日，在瑞士达沃斯举行的世界经济论坛2026年年会期间，美国总统特朗普与十余个国家和地区代表签署文件，宣布启动“和平委员会”，标志着美国全球治理策略从“被动退群”向“主动建制”的历史性转向，开始试图在联合国多边框架外另起炉灶，构建一套以个人意志为中心、以交易主义为逻辑的平行治理体系。透视“和平委员会”的运作名义与政治实相，则是一场关于全球治理的名实之辩：当基于共识的多边主义与基于效益的交易主义在国际舞台正面相遇，原本作为中立基石的联合国人道主义援助体系和全球治理体系，正面临前所未有的范式冲击。

2026年1月22日，美国总统唐纳德·特朗普在瑞士达沃斯举行的世界经济论坛上展示签署的和平委员会章程。图片来源：法新社

2026年1月22日，在瑞士达沃斯举办的世界经济论坛2026年会期间，美国总统特朗普与十余个国家和地区的代表在瑞士达沃斯签署文件，宣布“和平委员会”正式启动。自其问世并推进以来，这个由特朗普政府单方面推动、致力于解决加沙问题乃至全球事务的“和平委员会”，贯穿其草创历程，都饱含巨大争议，却又被强力推进，为活力不彰、乏力日显的全球治理领域提供一轮又一轮的看点与冲击：

一是机构的宗旨和外延均不清晰。针对加沙问题，又与加沙问题相去甚远。特朗普于2025年9月首次提出成立“和平委员会”的构想，将其作为“加沙20点和平计划”第二阶段的重要组成部分。当时，美国正以斡旋方身份介入以色列与哈马斯之间的谈判。在双方于2025年10月实现停火后，联合国安理会于同年11月通过第2803号决议，对加沙局势作出制度性安排。该决议在原则上认可了美国总统特朗普提出的“加沙20点和平计划”，并授权在加沙地带设立作为过渡行政安排的“和平委员会”，同时同意部署国际稳定部队（International Stabilization Force，ISF）。此外，决议文本亦在政治层面保留了关于巴勒斯坦未来建国前景的表述，为相关议题留出了制度性空间。白宫在声明中亦称，“和平委员会”将在结束加沙冲突及后续治理安排中发挥关键作用，通过“战略监督、资源调动与问责保障”，推动加沙地带的重建进程。与此同时，美方还宣布成立“加沙国家管理委员会”（National Committee for the Administration of Gaza，NCAG）。

从其实际运作和政治象征看，“和平委员会”的定位与加沙社会对和平与政治前途的期待之间存在明显错位。系列举措重要由头即解决加沙问题，但无论是所谓“和平委员会”还是“加沙国家管理委员会”，两个委员会的名单中没有包含任何巴勒斯坦人。更具争议的是，特朗普在和平委员会签约仪式的总结发言中，从房地产价值的角度评价加沙地带，直言其“地段优越”，并强调“地段就是一切”，将本应以政治和人道议题为核心的和平进程，重新框定为具有强烈商业色彩的重建工程。这一表态反映了其解决加沙问题“以资本促和平”的思路。早在2025年8月，特朗普政府便提出所谓“日出计划”，描绘在2035年前将加沙打造为旅游胜地的蓝图。该方案对地产开发模式、融资来源与投资回报进行了详尽规划，却对加沙居民的安置安排、政治权利与社会重建问题提及甚少。委员会成员、特朗普的女婿库什纳也表示，这一“和平委员会”计划运用“自由市场原则”，改变加沙地带长期以来对外国援助的依赖。然而在此背景下，“和平委员会”的指向并非和平，而更像是一场地产商人与私营承包商的财富狂欢。

二是机构章程有浓厚的单边主义、个人中心色彩。根据彭博社掌握的草案内容，“和平委员会”的制度设计呈现出高度集中的个人主导特征。架构设计更像是以特朗普为中心的精英俱乐部。白宫公布委员会成员有：美国国务卿卢比奥（Marco Rubio）、美国总统中东特使威特科夫（Steve Witkoff）、特朗普女婿库什纳（Jared Kushner）、特朗普顾问加布里埃尔（Robert Gabriel）、英国前首相布莱尔（Tony Blair）、私募股权公司阿波罗全球管理行政总裁罗恩（Marc Rowan）和世界银行行长彭安杰（Ajay Banga），没有任何以色列或巴勒斯坦籍代表加入。从权责设置看，作为首任主席，特朗普有权决定邀请哪些国家加入。按章程规定，和平委员会每年至少召开一次表决会议，并可在“主席认为适当的其他时间和地点”增开会议，所有会议议程均须经主席同意。与此同时，主席还被赋予罢免委员会成员的权力，尽管该决定在形式上可由委员会三分之二多数票予以否决。此外，章程反映出将决策权与国家的经济实力相挂钩的“交易主义”特征，章程特别规定成员国的任期原则上最多为三年，各国若要获得该委员会的永久成员资格，则需支付多达10亿美元。

三是冲击联合国为主导的多边框架。外界围绕“和平委员会”的合法性质疑始终存在。长期以来，特朗普对联合国及其主导的多边治理体系持否定态度，陆续开展“退群”行动，递出传统国际秩序已失效、意图构建由美方主导新秩序的危险信号。CNN报道指出，“和平委员会”并不限于介入加沙，而是预备介入全世界的各冲突地区。特朗普本人在接受路透社采访时亦称，“和平委员会”将首先处理加沙事务，随后介入“其他冲突”，其职能范畴从加沙地区延展至全球冲突，被不少观察者视为特朗普意在借此取代联合国，由此美国的主要西方盟友对此反应冷淡——G7集团与五眼联盟国家目前都没有参与这一“和平委员会”。即便在达沃斯现场，主办方也采取了灵活的方式保持距离，仅提供活动便利，却并没将其纳入正式议程，以此划清政治界限。

特朗普试图将“和平委员会”的职能从加沙冲突扩展至全球，尽管具有其自洽的地缘政治议程，但最直接在挑战联合国在地区危机与人道救援中的主导权。然而，这种主导权并非仅凭外交斡旋维持，更深深植根于一套经过数十年磨砺、多方协作的人道主义援助体系之中。回溯这一体系的历史演进与制度脉络，不难发现，任何新兴的临时机制若想在复杂的国际治理场景中站稳脚跟，都不得不面对这些深厚历史积淀所带来的考量与挑战。

当代联合国人道主义援助体系发源于二战后的国际秩序重建进程之中。战争在全球范围内造成的大规模平民伤亡、难民流离失所与基础设施崩溃，使国际社会首次清晰地认识到，靠单一国家能力已难以应对跨国人道灾难。在此背景下，以联合国为核心的多边人道主义机制逐步成型，其基本理念是通过制度化合作，使人道主义援助成为超越意识形态与主权争端的最低共识所在。美国在这一体系的建立过程中扮演了不可替代的角色。作为战后国际秩序的主导者，美国不仅在政治与安全领域主导塑造了以联合国为中心的制度框架，也在经济与人道领域提供了持续而稳定的财政支持。在制度设计上，这一人道体系体现出典型的战后多边主义精神：一方面强调普遍性与中立性，以需求为唯一分配标准；另一方面通过协调而非集权的方式运作，由联合国承担议程整合与规范制定职能，具体执行则分散于各专门机构与非政府组织之间。美国在其中既是出资者，也是担保人，通过长期资金支持换取体系的稳定性，并借此塑造自身作为人道主义领导者的国际形象。

联合国主导的人道主义援助体系最早可追溯至1943年由时任美国总统罗斯福发起成立的联合国善后救济总署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration，UNRRA）。其时二战仍在进行，联合国尚未创立，因而此机构中的“联合国”指同盟国。该机构的核心任务是为战争波及的平民提供紧急粮食、医疗和基本生活物资，并协助战后难民返乡与社会恢复。UNRRA于1947年经联大决议解散，其职责移交予其他联合国下属机构。其虽然存续时间较短，却奠定了战后联合国人道主义援助工作的基本模式：由多国共同出资，通过一个超越单一国家的协调平台，在冲突后实施大规模救济行动。美国不仅是UNRRA的主要倡议者，也是其最大出资国，对机构的资源配置具有决定性影响。

战后，联合国难民署（United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR）于1950年正式成立。UNHCR被设计为一个具有持续授权的常设机构，专注于为因战争、迫害或政治动荡而流离失所的难民提供国际保护，并推动难民问题的持久解决方案，包括自愿遣返、就地融合与第三国安置等。

美国作为产粮大国，农产品堆积现象长期存在，并在20世纪50年代末全球大规模战争结束之后愈发明显。与此同时，马歇尔计划成功向美国展示了对外粮食援助能够将国内粮食的库存压力转为可利用的政治资源。1959年1月，时任总统艾森豪威尔宣布了“以粮食换和平”的口号，开始推动创建多边粮食援助机制的历史性进程。1961年，世界粮食计划署（World Food Programme，WFP）由时任美国总统艾森豪威尔倡议成立。WFP最初为一项试点性机制，在去殖民化浪潮兴起与全球粮食安全问题加剧的背景下，WFP将粮食援助纳入联合国多边框架，通过紧急救济、快速开发项目和正常开发项目等方式，以粮食援助帮助受援国实现粮食自给。其职责后续延伸至营养干预、学校供餐与灾后恢复支持等。美国通过农业剩余粮出口、财政捐助以及制度倡议塑造了WFP的运作规模与政策取向，使其在很长一段时间内成为联合国体系中执行能力最强、最具行动导向的人道机构之一。

随着人道行动数量激增、参与主体不断增加，联合国人道主义援助体系内部的协调问题日益凸显。1991年，联合国人道主义事务协调厅（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，OCHA）正式设立，其本身并不直接执行项目，而是发挥协调作用，整合机构行动、统一需求评估、协调资源分配。OCHA的设立反映了联合国人道主义体系从机构扩张向系统治理转型的尝试。

这一系列机构共同构成了战后联合国人道主义体系不断专业化的制度建设过程。美国既是主要出资者，也是规则塑造者，其通过持续的财政投入与政治背书，塑造自身作为全球人道主义领导者的角色。

冷战结束后，国际人道主义危机的数量与复杂性显著上升，从传统的自然灾害与战争善后，扩展至长期内战、国家崩溃、气候变化与公共卫生失序等多层次、跨领域危机。全球各种人道主义援助机构则在不断扩张中形成了高度碎片化的组织网络。多个机构在同一国家、同一危机中并行运作，职能交叉、协调成本高企的问题日益突出。OCHA虽被赋予协调职能，却缺乏对执行机构的实质性约束能力，在高压危机环境下屡显乏力。与此同时，西方国家在冷战后日益将人道援助与人权、民主、性别、种族平权等政治目标相挂钩，使人道主义行动成为价值传播与秩序塑造的工具，加剧了受援国对联合国机构政治立场的疑虑，削弱了人道主义援助作为超越意识形态与主权争端的“最低政治共识”的功能。正是在这一背景下，联合国主导的人道主义援助体系逐渐被贴上“官僚化”“低效”“意识形态化”的标签。

联合国人道主义援助体系的效率问题引发了诸多改革的声浪。面对自然灾害频发、地缘冲突日益加剧的国际格局，改革确实迫在眉睫。问题的关键在于改革的方向与逻辑。战后人道主义体系的合法性，源于其相对独立于国家利益计算的制度属性。一旦改革以捐助国利益对齐为核心标准，效率提升便可能以牺牲中立性与普遍性为代价。

和平委员会是美国对其全球治理的成本与收益进行彻底重估的结果。美国试图以美国优先的行事逻辑，取代二战后形成的以联合国为核心的多边合作框架，以追求一种更受美国控制、更能直接服务于美国国家利益的国际权力运行模式。

基欧汉在《霸权之后》中指出，霸权国，如二战后的美国，创设联合国等多边机制的根本动机，是塑造符合自身利益的全球环境以降低治理成本。这些机制作为国际公共产品，客观上为所有参与国降低了交易成本。各国遵循现有规则比重新博弈更有利，从而自愿维护该体系，从而形成路径依赖，即便霸权国实力相对衰退，认为承担全球治理的成本高于收益，从而考虑退出，但该秩序提供的集体利益仍然存续，因而秩序不会消亡。

此种理论虽然解释了国际机制的持久性，却未充分着墨于霸权国自身的退出行为可能带来的巨大余波。因为霸权国及其国内政治集团的利益长期嵌入于其主导的国际体系中，霸权国并不会将全球霸权拱手让出。在彻底失去权力之前，霸权国往往会尽其所能影响其塑造的国际秩序，使之回到符合自身利益的轨道上。但此种影响往往不会一帆风顺，因为霸权国实力相对衰退不仅意味着霸权国自身的能力下降，还意味着体系内部出现了挑战者，而挑战者可能利用霸权国留下的体系，获取比霸权国更高的收益。从而，霸权国的退出行为伴随着其对体系本身的改造尝试和与体系内挑战者的激烈博弈，威胁到体系本身的存续。

美国对当前全球治理机制的退出策略呈现循序渐进的态势。其初始阶段是通过拖欠联合国及其下属机构会费以施加压力。截至2025年初，美国已拖欠联合国经常预算和维和费用约27亿美元。此举不仅是为了节省开支，更是意图通过抽离对现有体系的支持，以体现美国资金支持对组织存续的关键作用，从而胁迫相应国际组织按照美国意愿进行改革。此举有获得成效的先例：2025年底，美国与联合国人道协调厅（OCHA）签署谅解备忘录，以“整合且灵活的资金池”取代传统的项目化拨款，并要求资金使用必须与“美国利益和优先事项保持一致”。

如果国际组织并不就范，美国此后的步骤便是直接退出。在20世纪80年代里根总统任期下，美国便以此成功要挟联合国教科文组织，使其按照自身意愿进行改革。2016年特朗普第一个任期内，其退出或威胁退出世卫组织、巴黎协定等多个国际组织与机制。2026年初，特朗普签署备忘录，宣布美国退出超过65个“不符合美国利益”的国际组织和联合国机构。近日，美国再次退出世卫组织和巴黎协定的决定生效。

在“欠费”与“退群”之上，最激进且最能体现其战略野心的手段，则是另起炉灶，创建一套完全由自己掌控的平行全球治理体系。“和平委员会”正是这一策略的体现。其目标不仅是解决加沙冲突，更有取代联合国在和平与安全领域核心职能的野心。而此种野心得以因加沙冲突受到联合国的合法性背书。

从能力与意愿的角度分析，美国确实是当前唯一一个同时具有提供安全产品能力与在中东持久介入意愿的超级大国。能力方面，美国的军事力量尽管在近年来被诟病为发展停滞、机构僵化、腐败滋生，但其仍然是唯一一个兼具大规模全球投送能力、强大财政资源和全球外交网络的国家，能够在中东地区施加军事影响力，协调多方谈判并承担财政投入。这在当今国际体系中是其他国家难以匹敌的。意愿方面，特朗普在其第二任期内尽管继续高举“美国优先”的大旗，在俄乌战场、西太平洋等多个地缘冲突关键位置作出战略收缩态势，但其依然展示了塑造中东地区格局的愿望。美国在过去数年间在中东仍有较大幅度的军事动作，如积极军事援助以色列、精准打击伊朗核设施等。其原因包括但不限于支援传统盟友以色列、遏制伊朗并掌控其石油资源、阻断中国“一带一路”倡议在中东延伸等。

相比之下，在中东同样具有军事存在与利益诉求的俄罗斯则深陷俄乌冲突的泥沼，短时间内无法集中大量资源投入该地区的地缘冲突。欧盟国家虽然在国际冲突调解和维和任务上也具备一定能力，但其并没有美国一般在短时间内自筹大量资源、独立组织大规模行动的能力。并且由于其固有的内部分歧，导致其行动效率低下。中国则一直以来在中东并无军事存在，并且由于奉行互不干涉内政的政治原则，中国对于在域外投送力量，塑造地区政治格局的行为长期以来较为审慎。

因而，虽然美国对中东的介入方式引发许多国家对其单边行为的谴责和对联合国合法性的担忧，但也正是美国独有的能力与意愿，使得其提倡的“和平委员会”获得了一定程度的国际响应和联合国层面的认可。在2026年1月20日及1月21日，包括阿联酋、沙特阿拉伯、土耳其、埃及、约旦、巴基斯坦、卡塔尔等中东国家先后表示接受来自美国的邀请，参与该委员会，愿意支持美国主导的和平推进工作。由于加沙冲突延宕，伊斯兰国家与以色列以及伊斯兰国家之间有着不可忽视的裂隙存在，同时中东域内长期以来并不存在能够单独左右地区局势的超级大国，接受美国的调停便成为了实际的选择。通过参与和平委员会，这些国家可以获得对美国体系下该地区治理的发言权和资源支持。加入或极其接近加入和平委员会的国家中亦包括了巴基斯坦、匈牙利、白俄罗斯等近年来与中俄交好的国家。这是其在大国博弈夹缝中寻找更大利益空间的策略选择。相反，以往被视为美国坚定盟友的西欧国家、“五眼联盟”国家则都未加入此一组织。众多欧洲国家通过官方渠道明确表示不会加入一个可能削弱联合国作用的机构。其背后的深层原因则是美国的传统盟友担忧其在全球治理议题中的地位被美国此举进一步架空。

西班牙首相佩德罗·桑切斯在2026年1月22日布鲁塞尔欧盟领导人峰会后的新闻发布会上表示“感谢特朗普总统邀请（西班牙加入‘和平委员会’），但西班牙拒绝这一邀请”。图片来源：路透社

特朗普推动设立的“和平委员会”是一次超越传统外交倡议范畴的突破。其在组织设计上刻意绕开联合国现有机制，通过限定成员规模、强化核心国家主导权，并以财政贡献与政治配合度作为重要参与条件，构建出一种明显区别于传统多边机构的治理模式。此举是在联合国体系外另起炉灶，创立平行机制，而非对现有全球治理体系的改革或补充。远期内，其可能作为美国介入更多地缘政治焦点区域的道义外壳。

“和平委员会”一旦进入实质运作阶段，便会在停火协调、政治谈判与战后治理等关键环节中抢占议程设置权，使联合国在高政治敏感度冲突中逐渐退居次要位置。“和平委员会”内部权力高度集中于美国甚至是特朗普个人及其亲信，缺乏制度化制衡，对联合国集体安全机制的权威将造成长期侵蚀。“和平委员会”的资金募集与分配方式会强化援助的政治属性，而联合国主导的人道体系将面临财政亏空与行动自主性收缩的压力。

联合国本身不会被立即取代，但其在全球治理中的实际影响力正遭遇持续削弱，联合国“名”与“实”之间的分离不可避免。其角色将愈发局限于国际规范与合法性的象征符号，而在人道主义协调和地缘冲突调停中的实际主导能力则会进一步下降。重大国际政治决策越来越可能在联合国体系之外诸如“和平委员会”的冲突解决机制中先行定调，再在联合国层面争取象征性的支持。随着联合国之外的冲突解决机制大量兴起，全球治理的议题与制度也将进入碎片化与俱乐部化阶段。不同地域、不同领域的冲突不再由联合国属下统一的多边机构统筹，而是由若干重叠、竞争甚至相互排斥的治理机制分别处理。议题选择、制度订立、成员资格和资源分配方式更多取决于机制主导国的战略目标和政治站位。此种机制将更注重主导者本身的国家利益，削弱了联合国提倡的主权平等和普遍参与原则。在此背景下，全球治理将日益成为大国博弈和阵营竞争的延伸。对全球南方国家和中小型国家而言，全球治理议题中地缘政治色彩和选边站队的压力明显上升，联合国的价值与规范对其主权与国际话语权的保护功能日渐降低。未来全球治理将呈现多中心、低共识、高政治化的特征，其稳定性与公平性将持续受到严峻挑战。