1890年，大多数欧洲大陆城市允许在任何地方建造五到十层的建筑。在大英帝国和美国，当局通常根本不设高度限制。详细的消防安全规则已经存在了几个世纪，但除此之外，开发控制体系是非常宽松的。

在接下来的半个世纪里，这些自由在几乎所有西方国家都消失了。我称这个过程为密度管控（the Great Downzoning）。密度管控是当今困扰西方大城市的住房短缺问题的主要原因，它对健康、家庭组建、环境和经济增长都带来了严重后果。一项研究发现，仅在美国五个主要城市放宽这些限制，就能使该国GDP增长25%。密度管控是现代经济史上影响最深远、最重要的事件之一。

密度管控发生在这样一个时期：当时，规划者、官员以及普遍受过教育的人群中都广泛存在着反对高密度的观点。大多数人认为城市密度不利于健康且功能失调，并支持政府降低密度的努力。人们很自然地认为这就是密度管控发生的原因。尽管关于密度管控的文献出奇地少，但讨论到它的历史学家们常常隐含地持有这种观点，将其视为西方各国市政府采取的其他反密度措施的一部分。

虽然这种解释无疑有些道理，但支持它的证据却出人意料地模棱两可。密度管控在现有郊区极为普遍，通过禁止那些被认为不受欢迎的开发类型，往往会提升这些地方的房产价值。但在其他情况下，应用反密度规则却困难得多。在一些欧洲国家，关于市政当局是否应限制未开发土地（greenfield）的开发密度，曾爆发过激烈的斗争。这样做往往会降低土地价值，引发农村地主的强烈抵制，而他们通常成功地挫败了拟议的改革。在二十世纪末，规划者和政府扭转了他们对密度的看法，理论上开始将 densification（提高密度）作为公共政策目标。但在改革郊区 densification（提高密度）的规则方面，他们取得的成功非常有限。

总的模式是，密度管控是由利益驱动的，而非意识形态。密度管控发生在它符合产权所有者 perceived interests（认知利益）的地方，而在不符合的地方则未能发生。用观念驱动来解释社会变化有时是完全正确的。但在这种情况下，正确的解释似乎更偏向于唯物主义。

这对当今住房改革的政治有着启示意义。在一些地方，反 densification（提高密度）的规则继续推高房产价值，在这些地方，我们应该预期密度管控会像过去一个世纪一样在政治上稳固：它确实给了产权所有者他们想要的东西。

但在西方大城市，密度管控所造成的住房短缺可能最终导致其自身的瓦解。在这些地方，反密度规则如今反而降低了房产价值，而不是提高它们，并且越来越多的证据表明，当产权所有者有机会时，他们会选择退出此类规则。在原则上赢得支持密度的争论，并不足以逆转密度管控，因为它从一开始就不是主要建立在原则性争论之上的。但是，在密度管控造成破坏最大的地方，现在或许有可能建立新的利益联盟来支持改革。

密度管控的由来

在十九世纪以前的大多数欧洲城市，精英阶层都集中在市中心。郊区则是缺乏规划、功能混杂、普遍贫困的地带，是被排斥在城市核心之外的人口和产业的栖身之所。郊区的居民无力抵抗densification（提高密度），而且他们往往也没什么理由去抵抗。欧洲大陆的郊区状况尤其糟糕，许多城市直到十九世纪还保留着巨大的城墙，这些城墙从物理上切断了城市与外界的联系。巴黎、罗马、维也纳、米兰、马德里和巴塞罗那都是典型的例子。

巴黎四周的巨大城墙一直保留到20世纪20年代。和许多城市一样，这些城墙兼具防御和征税的功能：市政府对所有通过城门的货物征收消费税，这张1907年的照片中清晰可见。巴黎的市政消费税比城墙存在得更久，直到1943年才被废除。城墙外250米范围内禁止开发，以保留射界。这片被称为the Zone的土地，迅速被违章搭建的贫民窟占据，图片背景中可见其一角。

图片：Wikimedia Commons

这些城墙往往既是防御工事，也是关卡——欧洲大陆的大多数城市直到19世纪末或20世纪初才对入城商品征收关税，而巴黎的货物税更是持续到了1943年。这意味着市政府有动机去抑制郊区的经济活动，例如，将郊区居民排除在至关重要的行会之外。²

确实也出现过一些较为富裕的郊区，比如围绕汉普顿宫和圣日耳曼昂莱等皇宫和狩猎行宫发展起来的区域，或者沿着伦敦的Strand、法兰克福的Bockenheimer Landstraße等主要干道延伸的地区。但即使是这些地方，也往往是随意发展起来的，通常在社会和经济层面上仍然相当混杂。

前现代郊区常常沿着城门外的主要道路延伸，如这张1572年的伦敦地图所示。它们通常贫穷、缺乏规划且功能混杂。在河对岸的萨瑟克郊区，可以看到两座剧院，类似于稍后建成、首演了多部莎士比亚戏剧的环球剧场。剧院在当时被视为不体面的场所，不允许建在城墙之内。从伦敦城向西延伸的Strand上，也曾有一些贵族宅邸，但后来都被拆除重建了。

图片：海德堡大学图书馆 via Wikimedia Commons

当开发商开始整片开发郊区街区，而不仅仅是建造零散的房屋时，现代低密度郊区形成的关键一步便迈出了。这种做法最初在18世纪的英国成为常态，这可能得益于英国相对发达的资本市场和较高的城市化速度：开发整个街区需要巨额的前期投入来铺设街道和建设配套设施，之后才能开始有销售收入，因此，低廉的借贷成本和对于未来销售前景的信心起到了关键的推动作用。

早期规划街区的例子包括伦敦的West End、巴斯的乔治王时代扩建区、布里斯托尔的Clifton郊区，以及爱丁堡的New Town。这些街区的建设密度仍然相对较高，与我们今天所理解的郊区并不完全相同。但是，它们的密度低于市中心，并且是纯粹的或几乎纯粹的住宅区，居住者也仅限于上层中产阶级或上层阶级。

郊区化在19世纪真正开始风靡全球，规划完善的郊区遍布大英帝国、美国、德国、奥匈帝国，法国也有但规模较小。这背后最普遍、最决定性的因素可能再次是资本市场的深化和城市化率的提高。其他因素——虽非普遍适用，但在某些地方相当重要——包括道路改善、郊区铁路、公交车和有轨电车的发展、治安水平提升、城镇周边关税边界的废除、封建土地保有制的改革，以及城墙的拆除。

在高端市场，密度很快降到了与现代富裕郊区相当的水平。这一时期的许多精英社区至今仍是著名的街区。美国的例子包括新泽西的Llewellyn Park、长岛的Forest Hills，以及芝加哥郊外的Riverside。不列颠群岛的例子有都柏林的Rathmines、伦敦的Bedford Park，以及伯明翰的Edgbaston。欧洲大陆的一些例子则是巴黎郊外的Le Vésinet、慕尼黑的Pasing，或者柏林的Westend——后者借伦敦West End之名作为营销策略。即便是小镇，也往往有一个小小的villa district，可能只有几条街，比如什鲁斯伯里的Kingsland社区。只有在较为贫穷的南欧国家，规划完善的郊区才未能流行起来。

规划一个郊区需要高昂的前期成本。开发商必须整合土地、规划街道网络，往往还要提供公共设施和服务。在某些情况下，他们还会建造火车站，甚至整条铁路线。所有这些投入的合理性，都源于这种规划所创造的社区特色——以及由此带来的更高销售价格。这张地图展示的是Llewellyn Park社区，此时独立房屋尚未建成，但道路和景观美化已经投入了巨资。

对于19世纪的社区而言，社会地位下滑是普遍甚至正常的现象，房主们时刻生活在对此的恐惧之中。从一开始，郊区开发商就试图通过施加契约限制来保护社区特色。这一插曲为后来的密度管控埋下了引人入胜的伏笔，以至于我们甚至可以将其视为First Downzoning或Proto-Downzoning。

Covenant是一种法律协议，购房者同意在其中接受对其新房使用方式的种种限制。Covenants通常禁止几乎所有非住宅用途，也禁止将房屋分割成小单间或公寓出租。它们常常规定最低销售价格，在美国，还经常禁止出售或出租给非白人群体。在所有国家，covenants都往往包含对建筑密度的明确限制。大多数covenants旨在随土地转移，不仅约束最初的购房者，也约束其后所有的业主。

以下是约束柏林顶级郊区Grunewald业主的规定，读起来与之前和之后的成千上万份类似文件如出一辙：a) 建筑物（包括底层）高度不得超过三层；b) 所有建筑物必须在所有立面设置[装饰性]外墙；c) 最多只能两栋房屋相连建造；除此之外，建筑物之间必须始终保持至少八米的间距，仅有盖走廊可例外；d) 任何建筑物与街道之间必须保留至少四米深、带有围栏的前花园。

柏林顶级别墅区Grunewald。从图中可以立刻看出其covenants所规定的各种建筑退缩和高度限制。

Covenants曾经极为普遍。尽管缺乏严谨的量化研究，但从广泛阅读中得到的印象是，所有精英阶层的规划郊区都设有covenants，许多中产阶级郊区也是如此。它们在所有英语国家都有使用，法国（cahiers des charges中的servitudes）、德国（Grunddienstbarkeiten）、低地国家（erfdienstbaarheden）以及意大利、西班牙、斯堪的纳维亚等其他地方也存在类似的机制。根据当时的日本法律，covenants在法律上无法强制执行，但这个理念极具吸引力，以至于明治时期的郊区开发商有时仍会施加，显然纯粹是作为一种促使业主遵从的道德约束。

随着时间的推移，covenants变得越来越详尽，到二十世纪初，它们有时甚至包括了诸如可以在何处晾晒衣物、门窗油漆可以涂什么颜色等事项的规定。

如果开发商不期望covenants能提升社区的价值，他们就不会施加这些限制，因此covenants的普遍存在揭示了十九世纪人们对开发管控的广泛需求。但这些covenants的效果并不十分理想。一个问题涉及法院是否会执行它们。为了永久性地保障开发成果，covenants不仅必须适用于最初的购房者，还必须适用于所有未来的业主——这些人与开发商从未有过任何直接交易，甚至可能在开发商去世很久之后才生活在其中。普通合同在法律上无法做到这一点，因此必须采用替代机制。

欧洲大陆国家通常使用源自罗马法的古老概念servitudes（地役权），而普通法 jurisdictions（法域）则不得不依赖由英国大法官法院发展出来的衡平法体系。这样做的问题在于，法院对于哪些限制可以被视为衡平法上有效的，看法差异巨大，这给开发商和房主带来了一个充满风险和不可预测性的体系。尽管随着十九世纪的推进，covenants在法律上的确立程度总体呈上升趋势，但对于哪些开发权可以被限制、谁有权对违规行为提起诉讼、以及限制在何种情况下可以解除（作废），仍然存在诸多不确定性。⁵ 事实上，时至今日，这方面的法律依然模糊不清。

covenants的另一个问题是它们无法被追溯修改，这意味着任何缺陷或漏洞都无法修复。这对covenants的设立者而言可能是灾难性的。例如，如前所述，许多covenants都包含最低价格门槛。这些通常以名义金额给出，在十九世纪没什么问题，因为当时没有通货膨胀。然而，1914年后，通胀开始抬头，迅速使得这些门槛形同虚设。由于无法追溯性地加入通胀调整条款，十九世纪covenants的支柱之一就这样消失了。例如，爱德华时代的一项covenant规定，在该地块上建造的住宅价值不得低于375英镑。要在1920年达到同样的排他性效果，相应的数字应该是1,030英镑。由于这个数字无法追溯性地提高，这条covenant实际上变得毫无用处。

第三个问题涉及执行的成本。Covenants属于私法范畴：违反covenant不是犯罪，国家不会对此提起诉讼。因此，执行需要私人提起诉讼，这在过去和现在都很昂贵。如今，在英国，一个简单的案件至少需要花费25,000英镑，而复杂的案件可能高达60,000英镑。美国的费用与此相当或更高。历史上的诉讼费用各不相同，但众所周知都很高昂。开发商通常愿意承担这些费用，只要他们在该开发项目中还有地块要出售，但一旦整个社区售罄，他们通常就对监管其建筑形态失去了兴趣。

理论上，covenants之后会在一个被称为reciprocal enforcement的体系下由受影响的邻居来执行。然而，在实践中，这受到了搭便车问题的困扰，没有哪个居民愿意独自承担执行成本。虽然某些地方最终发展出了分摊执行成本的机制，比如美国著名的 homeowner associations（房主协会）。但总体费用仍然很高，这意味着除了最富裕的社区外，covenants的执行往往都是随意而不力的。

这一切的最终结果是，covenants通常是一种薄弱的开发管控手段，一旦面对真正的高密度开发需求，便会瓦解。柏林郊区Friedenau就是一个例子。它最初在十九世纪末作为德国人所说的villa colony（别墅区）开发，是一个由大型独立住宅构成的精英郊区。

Friedenau最初离柏林市区尚有一段距离，但城市核心区扩张迅速，并在1880年代延伸到了Friedenau。事实证明，Friedenau的限制措施完全无效，整个社区被重新开发，建起了大片公寓楼。只有少数几栋别墅顽强地留存下来，直到被后来的保护法律所庇护，如今成为好奇者眼中Friedenau原始形态的奇特见证。

柏林Friedenau社区最初规划为别墅郊区，但后来无视其 restrictive covenants（限制性契约），以高得多的密度进行了再开发。左图是Friedenau为数不多幸存下来的别墅之一；右图则是后来主导该社区的公寓楼之一。

图片：Samuel Hughes

至此，真正的密度管控的舞台已经铺就，公共当局开始引入郊区密度限制。这始于十九世纪末的德国和奥匈帝国。关键的创新是differential area zoning，即在给定的管辖区内，对不同区域施以不同的建筑限制。这使得开发管控可以应用于郊区，使其保持在郊区密度，同时又避免了将郊区密度限制应用于密集市中心的荒谬副作用。

经过几十年的试验，1891年的法兰克福区划法规吸引了中欧各地市政府的目光。它迅速被效仿。到1914年，德国每个城市都有了区划法规，许多城市还经历了多次迭代，密度通常逐步降低。在现有的精英郊区，这些区划法规往往有效地复制了开发商covenants的内容，但由于它们拥有更坚实的法律基础，并由国家执行，因此效果要好得多。

例如，在二十世纪头十年，Grunewald的区划指定允许建两层，外加一个屋顶层和地下室，禁止除独立式和半独立式建筑以外的一切形式，并要求距街道四米的退缩距离——这与上文引用的covenant大致相同。该区划法规至今仍然相似，并成功地将Grunewald保留为柏林顶级的villa colony。

德国和奥地利的做法很快在国外被效仿。荷兰于1901年引入了一种区划体系。意大利城市在第一次世界大战前开始效仿。日本于1919年开始在全国范围内引入区划体系，尽管该体系仍然允许相当高的密度。波兰于1928年引入了全国性的体系。美国和加拿大的城市在1910年代开始引入区划体系，并在两次世界大战之间普及开来。澳大利亚在两次世界大战之间开始引入区划规定，并在1940年代得到巩固。

英国和法国跟进得相对较晚：尽管它们分别于1909年和1919年引入了某种形式的规划体系，但效果有限，直到1940年代，两国才建立起强有力的全国性体系。总的来说，到1950年代，密度管控已经就位，尽管许多国家在随后的几十年里仍在继续收紧密度限制。

密度管控的普及存在一些限制，我们将在下一节探讨。不过，从许多方面来看，紧缩区划都进行得异常彻底。几乎所有在1914年就已存在的富裕郊区，至今仍保留着其郊区特色。同样在很久以前，紧缩区划就扩展到了精英阶层住宅之外。当1890年代中欧城市开始引入区划时，郊区在很大程度上仍是上层中产阶级和上层阶级的专属领地。如今，所有西北欧国家和北美的工人阶级和中产阶级中有很大一部分人都居住在郊区，他们也同样享受着紧缩区划保护所带来的福祸相依。似乎，只要有规划好的自住者住宅郊区发展起来，紧缩区划最终都会随之而来。

对密度管控的完美解释

在密度管控发生的时代，对十九世纪城市的负面看法极为普遍。弗兰克·劳埃德·赖特将他那个时代的城市描述为一场反人类自由的阴谋，一种精神疾病，以及对无意义的愚蠢重复。⁷ 著名德国城市学家沃纳·赫格曼——后来在美国伯克利制定了该国第一部郊区区划法规——曾描述柏林的 urban fabric（城市肌理）由糟糕到连最愚蠢的魔鬼或最勤奋的投机者也设计不出更差的东西的住所构成。勒·柯布西耶则声称十九世纪把房屋变成了一种荒谬、令人反感且危险的东西，并评论说我们生活在一个垃圾堆里……生活在一种被自身排泄物噎住的浮渣之中。

这些观点远远超出了建筑和规划精英的圈子，以至于对十九世纪城市主义的负面看法成为了受过教育人群的标准背景观念之一。举一个引人注目的例子，伦敦郡委员会主席（因此最接近于伦敦市长角色）罗斯伯里勋爵曾说：我心中对伦敦的想法没有丝毫自豪。我总是被伦敦的可怕所困扰……六十年前，一位伟大的英国人科贝特称它为肉赘。如果那时它是个肉赘，那现在呢？一个肿瘤，一种象皮病，将农村地区一半的生命、血液和骨骼都吸入了它那臃肿的体系。

无论是专业人士还是外行，都倾向于将降低住宅密度视为解决方案的一部分。规划者们常常趋同于将每英亩十二套住宅（每公顷三十套）视为一个合理的上限。在英国，著名城市学家雷蒙德·昂温推广了每英亩十二栋房屋的口号，并将其作为住宅区的 norm（标准）。¹¹ 埃比尼泽·霍华德在其可能是现代最具影响力的规划文献《明日的田园城市》中，也倡导每英亩十二套住宅。颇具影响力的美国规划师约翰·诺伦采纳了同样的数字，主张必须将房屋数量限制在每总英亩不超过十二栋。¹³ 约瑟夫·施蒂本——其教科书《城市建设》是德语欧洲城市规划的标准权威——在大多数情况下也倡导每英亩十二套住宅，尽管他允许中心区域的密度稍高一些。

《我理想的家》封面，这是一本由复员军人兼进步住房活动家理查德·赖斯于1918年出版的非常成功的书籍。后来它被复制成海报，由重建部展示。在英格兰，十九世纪的工人阶层联排房屋逐渐被视为贫困的象征。在许多欧洲大陆国家，带内院的出租公寓楼则扮演了类似的角色。

图片：Chroma collection via Alamy

公共政策以多种方式反映了这种观点。在所有国家，公共交通都得到补贴和价格控制，其明确目的是促进城市扩散。在英国，1918年的都铎·沃尔特斯委员会为社会保障住房设定了每公顷十二套住宅的标准。这一基准在随后几十年里一直具有影响力，地方议会也常常成功地达到了这一标准。

在美国，联邦政府开始将抵押贷款支持的条件设定为每英亩4-8套住宅的密度，同时承认在中心区域这一数字可能上升到每英亩12-16套。法国和比利时政府在两次世界大战之间赞助了广泛的田园城市规划项目，追求同样低的密度，尽管并非总能实现。在德国，魏玛政府根据1920年的《国家宅基地法》扩展了对带私人花园的独栋住宅的补贴。纳粹在1937年自己的《国家宅基地法》中延续了这些政策，这说明了城市扩散的目标是如何被其他方面截然不同的政治运动所共享的。

巴黎郊区Gennevilliers的一项公共补贴低密度住房计划，建于1923-1933年。

图片：Fonds Dumail. SIAF/Cité de l’architecture et du patrimoine/Archives d’architecture contemporaine

当然，规划者用来实现低密度的另一个工具就是 zoning。所有当代为郊区低密度 zoning 辩护的书面材料都诉诸于这些背景性的反密度观点，几乎任何参与早期 zoning 规划的官员都会认为自己的工作正是基于这些考虑而具有合理性。因此，对密度管控的部分解释非常简单：它之所以发生，是因为它被视为实现一项 uncontroversial（无可争议的）公共政策目标的显而易见的方式。

但这不可能是全部的解釋。当现有郊区被 downzoned（降低区划密度）时，新规则仅仅确认了市场力量已经为该社区选择的密度。事实上，正如我们将在下一节讨论的那样，brownfield downzoning（建成区密度管控）通过保护社区免受衰败影响，几乎必然倾向于提高土地价值。因此，在这种情况下，规划者只是顺应了 property owners' interests（产权所有者利益）的趋势。在规划者的优先事项与产权所有者利益不那么一致的地方，规划者的成功就远为可疑了。

这方面一个生动的例子是规划者试图降低 greenfield development（在未开发土地上的新社区）的密度。在英语国家，greenfield development 的密度在二十世纪初已经相当低，规划者在进一步降低它方面没有太多可做的。然而，在欧洲大陆国家，许多 greenfield development 仍然采取高密度公寓楼群的形式，这被规划者和官员视为可耻的人道主义灾难。降低这些密度被认为与保护现有郊区同等重要，并且在许多国家主导了关于 zoning 的公共辩论。

问题在于，与现有郊区不同，downzoning greenfield sites（降低未开发土地的区划密度）通常会降低其价值。开发商建造高密度公寓楼，是因为在当时 prevailing market conditions（普遍市场条件）下，这是土地最具价值的用途。要求他们转而建造联排房屋或小屋，会大幅降低土地价值，并摧毁土地所有者的资产财富。因此，规划者和市政官员面临着一个强大的特殊利益集团，他们很难战胜这个集团。

这方面的典型例子是罗马。与大多数地中海城市一样，罗马在十九世纪并未真正发展出规划完善的低密度郊区，但意大利规划者认同当时的信念，即公共政策应推动降低密度。1907年，一个由自由派和社会主义者组成的联盟在埃内斯托·纳森的领导下赢得了市政选举，打破了土地所有者利益对市政府的长期控制。该联盟准备了一份 zoning plan（区划计划），旨在按照当时的标准，将罗马的城市扩展区域打造成国际公认的优秀实践典范。

罗马雄心勃勃的1909年区划方案
 图片：Fondazione Marco Besso

1909年的罗马区划计划堪称激进。红色阴影区域仍然允许建造传统的庭院式公寓楼，但密度较以往更低。绿色阴影区域则只允许建造villini，即不超过三层的小型独立式公寓楼，占地面积最多为其地块面积的一半。那些大片绿色轮廓、内部留白的区域被标记为giardini，字面意思是花园。在giardini区域，只有地块面积的二十分之一可以用来建造房屋，这种密度即使按照现代美国标准也属于低密度。

受影响的土地大多属于黑色贵族——传统的罗马统治阶级（黑色象征着哀悼，为了纪念在罗马被意大利王国吞并之前统治该地的教皇政府）。黑色贵族们对纳森的downzoning所造成的土地价值损失感到震惊，他们发起了一场旷日持久的运动试图扭转局面。1913年，一个由天主教和民族主义政党组成的联盟赢得了市政选举，并放松了zoning限制。随后在1923年，墨索里尼夺取政权，解散了罗马市政府，并任命一位黑色贵族为总督。此后几十年里，罗马许多greenfield sites允许的密度甚至超过了城市核心区。

二十世纪中叶典型的罗马郊区。在纳森的计划中，这个特定区域（Balduina）被划定为giardini，允许的建筑面积覆盖率最高为二十分之一。

图片：Google Earth

罗马的故事尤其戏剧性，但其基本模式在南欧具有典型性。西班牙、葡萄牙、意大利和希腊的规划者普遍认同欧洲主流对低密度的追求，但他们几乎没有什么现成的郊区需要保护：唯一可能的downzoning就是针对greenfield land，抑制新 urban areas 的密度。而这将与土地所有者的利益相悖。

在这四个国家，这种努力都未能成功，城市密度顽固地居高不下，直到二十世纪后期在市场力量的影响下才逐渐下降。如今，这些城市或许像是半传统城市形态相当引人注目的遗存，但在当时人看来并非如此：二十世纪的南欧作家通常将它们视为明显的城市规划失败，是贪婪的土地所有者与软弱、易腐败的政府的产物。

德国和法国的情况起初也类似。德国规划者在第一次世界大战前曾竭力尝试downzone greenfield sites，但遭到了土地所有者的强烈抵制。总的来说，土地所有者成功地保住了建造公寓楼的权利，尽管有时他们不得不纳入更大的庭院和前置花园。在法国，规划运动要弱得多，在对抗土地所有者和开发商利益方面进展甚微。巴黎允许的最高密度实际上在1884年和1902年还提高了。

一种greenfield downzoning后来确实在法国和德国发生了，但其过程颇为奇特，而且规划者的反密度观点在其中并未起作用。1914年，两国都引入了严格的租金管制，以保护士兵家庭免于被驱逐（英国一年后跟进）。正如租金管制历史上常见的那样，事实证明，当引发这些规则的危机结束后，这些规则很难解除。租金管制在整个两次世界大战期间一直持续存在于法德两国，并一直延续到二十世纪下半叶。再加上高通胀，这意味着租金的实际价值迅速下降。

这破坏了build-to-rent sector（建后出租领域），因为公寓的 rental value（租金价值）通常不再足以覆盖其建筑成本。这两个国家都没有发展出完善的将建筑出售给多个所有者的体系：现代法国和德国对应于公寓产权（condominium ownership）的copropriété和Wohnungseigentum，都是在二十世纪后期才发展起来的。这带来的显著后果是，通常根本无法通过建造公寓盈利，导致私人公寓建造领域的崩溃。幸存下来的私人建筑商转而建造供业主自住的小型房屋，由此开启了如今环绕德国、尤其是法国城市的大片低密度郊区。

因此，我们面临着一个惊人的对比：downzoning现有郊区几乎全面成功，而downzoning greenfield development则几乎全面失败。这种对比让人对downzoning是由规划精英的意愿推动的观点产生了怀疑。

规划者难以降低甚至限制密度的另一个背景是在城市中心。二战后几十年里，由于犯罪率和交通拥堵上升，许多美国城市中心衰落，而一些欧洲中心地区则因建筑保护法律而阻止了densification。但在这些因素都不适用的地方，城市中心的densification继续快速发展，达到了有史以来最高的楼面面积密度。许多澳大利亚和加拿大城市就是特别明显的例子，尽管其他地方也有案例。这再次让以观念驱动密度管控的理论感到困惑：在缺乏owner-occupier（自住业主）游说团体来限制densification的地方，规划意识形态似乎并未奏效。

多伦多在两次世界大战之间开始规范密度，到战后时期，其郊区已被严格zoning为独栋住宅区。然而，中央商务区的densification仍在快速继续，如这张大约1970年的照片所示。在没有强大的 homeowner interests（房主利益）推动downzoning的地区，downzoning并未发生。

图片：Taxiarhos228 via Wikimedia Commons

对于以规划者为主导来解释密度管控的观点而言，二十世纪末发生的事情同样构成问题。从1960年代起，思想潮流开始转向支持密度，到1990年代，密度再次变得极为流行。

我曾担任过一个英国政府建筑环境委员会的研究助理，期间承担了一项吃力不讨好的任务：阅读自1990年代以来所有关于英国城市政策的主要官方文件。从理查德·罗杰斯的《走向城市复兴》（1999年），到英国合作伙伴关系与住房公司的《城市设计纲要》（2000年）和建筑与建筑环境委员会的《设计纳入：规划体系中的城市设计》（2000年），再到伦敦政府的《伦敦密度标准的定义、衡量与实施》（2006年）和《法雷尔建筑与建筑环境评论》（2014年），这些文件都一致赞扬urban density（城市密度）。像《规划实践指南第3号》（2000年）、《规划政策声明第3号》（2006年）和《国家规划政策框架》（2012年）等政府文件都赞同并恳求提高密度。英国的每一所规划学校都向学生传授密度、步行友好性和 mixed use（混合功能）的重要性。

自1990年代以来，许多西方城市经历了大规模的城市更新，但大多集中在工业或商业用地，或是通过 social housing（社会保障住房）的改造来实现。伦敦的金丝雀码头就是这样一个例子，图为1995年和2019年的景象。

图片：Jacek Różyczk via Wikimedia Commons；以及Chris Pancewicz via Alamy

这并非空谈。自1990年代以来，得益于一系列公共项目的推动和促进，几乎每个英国城市中心的人口都大幅增长。1990年，曼彻斯特中心城区居住着不到1000人。如今，大约有10万人居住在那里。但这一增长几乎没有发生在 private suburbs（私有郊区）。

相反，它集中在以前的工业或物流用地、市中心商业区，或者是 social housing 区域——当局经常拆除这些区域并以更高密度重建。像牛津和剑桥这样没有太多此类用地的小镇，其城市中心人口保持稳定甚至下降。2000年代，一项旨在全国范围内推动更多郊区 densification 的努力引发了巨大争议，并很快被放弃。最近一次允许伦敦南部某地区进行更多 densification 的尝试，虽然受到规划者广泛赞扬，却引发了一场地方政治革命，并导致政策被撤销。

这并非英国特有。在整个西方世界，urban density 都受到规划者和官员的重视。政府追求它，并且在工业、商业区以及通过 redevelopment of public housing（公共住房再开发）方面取得了一些成功。在美国，densification 是一场声势浩大的YIMBY（Yes In My Backyard）运动的核心主题。但在推动 owner-occupier suburbs（自住业主郊区）densification 方面的进展极为有限，十九世纪和二十世纪留下的大片郊区几乎原封未动。事实证明，在面对 homeowner opposition（房主反对）时，规划与政策精英的统一意见是无效的。如果观念主义理论是全部的真相，即 Downzoning 纯粹是规划者的创造，那这将是非常奇怪的。

对密度管控的唯物主义解释

另一种理论认为，Downzoning与其说是由精英观念驱动的，不如说是它服务于 homeowners（房主）的 perceived interests（认知利益）的方式所致。这一理论与现有证据更为吻合。

当人们购买房屋时，他们在意的不仅是房屋本身，还有房屋所在的社区。这就是为什么十九世纪的开发商开始建造整片 villa colonies（别墅区）和 streetcar suburbs（有轨电车郊区），而不仅仅是零散的房屋：通过整体开发社区，他们可以满足买家更广泛的偏好，给人们一个梦想中的社区，而不仅仅是一栋房子。

贝德福德公园的住宅广告，这是伦敦的一个 railway suburb（铁路郊区），目标客户是文化修养较高的上层中产阶级购房者。开发商在 local public goods（地方公共品）上投入巨资，并显然将其视为开发项目的重要组成部分。

图片：Frederick Hamilton Jackson via Wikimedia Commons

在其他条件相同的情况下，许多人更喜欢低密度建设的社区。低密度的一些 perceived advantages（认知优势）几乎适用于任何地方，比如更安静的夜晚、更绿化的街道、更多更大的私人花园，以及更大的社会排他性空间。其他吸引力则更特定于某些环境。在城市污染严重的地方，人们为了更清洁的空气而寻求郊区。在犯罪率高发的地方，郊区通常被视为获得更大安全感的一种方式。在种族主义盛行且种族多样性增加的时代，人们搬到郊区以确保种族的同质性。

对densification的限制是永久保存这些neighborhood goods的一种方式。Covenanting（订立契约限制）的盛行构成了极其有力的证据，表明郊区居民想要这个。Covenants是由开发商施加的，他们的唯一利益是最大化销售价值。他们判断，平均而言，购房者对 covenants 所保障的 neighborhood goods 的重视程度，超过了 covenants 所剥夺的开发权。Covenants 的普遍存在表明，在十九世纪的市场条件下，密度限制通常是郊区居民所期望的。然而，正如我们所见，covenants 的效果并不理想。在这种情况下，公共 zoning 随之而来并不令人意外：它给了郊区居民一个他们显然想要，但没有公共当局的帮助就无法获得的东西。

关于这个理论，我们可能会问的一个问题是：为什么密度管控发生在它所发生的时候，而不是历史上的某个更早的时期？答案很简单：它之所以发生，是因为前一个世纪 planned suburbia（规划完善的郊区）的出现。Planned suburbs 的全部意义在于，它们提供了诸如排他性和宜居性之类的 neighborhood goods：这正是使开发社区的巨大前期投入变得有价值的原因。中世纪和近代早期城市贫困的周边地区可能偶然拥有其中一些好处——例如，它们可能比中世纪的城市中心更绿——但它们不会有太多这样的好处，因为它们没有办法排斥有害的土地用途和不受欢迎的人。许多这样的地方被视为危险和衰败之地，只要有其他选择，没人愿意住在那里。直到十九世纪，郊区居民通常不会因为 densification 而损失多少。

Planned suburbia 的居民相比他们的前辈也有明显的政治优势。他们相对富裕，这在1890-1950年期间，如同在任何时代和任何地方一样，对游说目的有利。他们也非常 homogeneous（同质化），因为大多数社区都是为特定社会阶层的人规划的 exclusive residential use（纯住宅用途）。这意味着他们的利益很可能是一致的，他们可以形成统一战线，为社区利益而奔走。

Planned suburbs 的另一个特点值得一提，那就是 home ownership（自有住房）。在几乎所有国家，规划完善的住宅郊区主要都是作为 owner occupation（自住）出售的。²⁰ 如果你是租户，你所住社区的环境 amenities（宜居性）下降，你的经济损失很小：无论是你的收入还是资产价值都不会受到影响，如果你搬到另一个宜居性更好的社区，你唯一的经济损失就是搬迁成本。如果你是 homeowner，社区价值的损失会破坏你的财富，这体现在你的房产价值上。因此，你会更投入于这些社区价值，并且更有可能为之奋斗。

第二个问题是，为什么 Downzoning 始于中欧，而不是比如说英格兰，那里的郊区存在的时间要长得多。我提出三种可能性。

德国的诸侯们长期以来对城市规划采取了更为积极干预的态度。例如，在卡尔斯鲁厄，街道网络被设计成从诸侯的卧室向外辐射。

图片：Carsten Steger via Wikimedia Commons

一个可能的解释是 state capacity（国家能力）的差异，以及对国家干预容忍度的差异。²¹ 在近代早期，德国的各诸侯国在城市规划方面就相对积极：一些德国城市拥有规划好的街道网络，当局有时甚至微观管理立面的细节，比如在波茨坦。在柏林，当局强制执行最低高度限制，因为他们觉得低层建筑让这个王都显得可笑地乡土化。

在十九世纪，德国政府在众多领域都比法国或英语国家更为积极，率先推行了强制性医疗保险、养老金、全民义务教育和一系列劳动法规。这种对政府的看法很可能使 zoning 在德国成为一种比在其他地方更自然的干预手段。

到十八世纪，大多数欧洲大陆大城市已被公寓楼所主导。相比之下，英语国家城市直到十九世纪末，当高端公寓楼开始出现在市中心时，通常才出现专门建造的公寓。这张图片展示了二十世纪初正在建设中的一个柏林地区。

图片：Ullstein Bild via Getty Images

另一个因素是 densification 的压力更大。正如我们所见，十九世纪末的中欧城市，在 dense urban core（高密度城市核心）和低密度 villa colonies 之间有着异常清晰的区别。当扩张的高密度核心区到达一个 villa colony 时，该 villa colony 面临着彻底的转变。

没有其他国家有如此清晰的二分法。法国没有同等程度的精英郊区，而意大利和西班牙几乎没有。英语国家城市直到十九世纪末才出现专门建造的公寓，即使在 urban core 也是如此，而那时开始出现的mansion blocks和co-ops往往面向中产阶级而非穷人，从而减轻了排外的一个动机。那么，也许德国的 villa colonies 所面临的 densification 形式对其居民来说尤其令人担忧。英国和法国迟迟才引入密度控制，也可以用这种方式解释：正如我们所见，租金控制在两次世界大战之间阻碍了公寓建设，从而缓解了限制 densification 的政治需求。

第三个因素是，私营部门的密度控制在不同国家可能效果各异。在英国，大多数郊区是在独特的Great Estates体系下开发的。它们不是直接出售房屋，而是出售长达八十年或一百年的 extremely long leases（极长租约），期满后房产归还给原始土地所有者，即Great Estate。因此，Great Estates 为了维护房产的 reversionary value（归复价值），始终有动力维护 neighborhood goods。因此，它们充当了一种 quasi-government（准政府）的角色，在执行 covenant 违规方面比邻居通常要有效得多。有些甚至提供公园和卫生设施等地方公共服务。如上所述，其他一些国家最终也发展出了与此有些类似的体系，比如美国的 homeowner associations（房主协会）。但在英国，它们从一开始就存在，并且无处不在。尽管英国 suburbanization（郊区化）发生得早，但这很可能促成了英国对公共密度控制的相对较低的需求。

密度管控的反向：紧凑发展？

前述论证中有一点可能让一些读者感到困惑。我一直主张，密度控制最初之所以被实施，是因为它们提升了房产价值，这暗示着允许 densification 是在净破坏价值。但许多住房改革者，包括我在内，都认为向街道或社区授予额外的开发权会增加其价值，原因显而易见：额外的楼面面积价值不菲。这一点已被近期的例子所证实。例如，伦敦南托特纳姆社区的居民最近说服了他们的地方议会，允许他们将房屋高度增加一倍。一旦议会同意，该社区所有房产的价值都立即得到了提升。

这个伦敦社区的居民说服了地方议会，允许他们为自己的房屋加建1.5层。新的开发权为社区里的每个人带来了巨大的房产价值提升，即使是那些尚未利用这一权利的居民。
 图片：Samuel Hughes

在韩国，一些社区被允许投票决定大幅增加开发权。这产生了巨大的价值提升，因此这些社区的居民几乎总是投票赞成。在以色列，公寓住户可以投票决定 upzone 他们所在的建筑：事实证明此举非常受欢迎，以至于该国现在一半的新增住房供应都是通过这种方式产生的。这些案例如何才能与我在此提出的论点相协调呢？

答案在于自十九世纪以来住房市场的变化。上个世纪，在很大程度上由于密度管控，许多主要城市出现了 housing shortages（住房短缺），这意味着那里的楼面面积售价远高于其建造成本。这意味着通过密度控制而失去的开发权变得越来越有价值。到了某个临界点，它们的总价值超过了它们为之牺牲的 neighborhood goods 的价值。正是在这一点上，它们变得具有价值破坏性。

也正是在这一点上，像南托特纳姆那样的创新改革机会开始出现，因为现有居民现在将成为允许更高密度的净经济受益者。密度管控最初对居民来说是非常理想的，因为它所保障的 neighborhood goods 比它所排除的楼面面积更有价值。在那些情况不再成立的地方，我们应该对改革的前景持谨慎乐观态度。这就是像 street votes（街道投票）这样的提议背后的逻辑，该提议允许个别街道或街区通过特定多数投票，决定 upzone 自身以达到更高密度。

不过，必须强调的是，这并非在所有地方都成立。尽管几乎所有西方国家都存在住房短缺，但这并不意味着这些国家的所有地区都存在。事实上，它们高度集中在少数几个主要城市。在美国大部分地区，销售价格通常并不比建筑成本高出多少：只有在少数几个主要城市，如纽约和旧金山，价格才持续显著偏高。

在英国，住房短缺高度集中在东南部，该国其他大部分地区的价格都相当接近建筑成本。在法国，只有巴黎和某些受富裕度假者欢迎的地区出现了巨大的价格差异。在欧洲大陆其他地区、澳大利亚和加拿大，类似的结果也很明显。在西方的大部分地区——可能是其城市区域的大多数——市场状况自十九世纪以来并未发生根本改变，密度控制可能仍然在最大化房产价值。

某事物能最大化房产价值，并不一定意味着它在道德上是好的。房产价值是由支付意愿决定的。它可能通过保护亿万富翁闲置卧室的景观，而不是为上千名贫困者提供住房来实现最大化；也可能通过满足势利眼和种族主义者的排外偏好来实现最大化。这意味着，即使在那些 zoning 改革对个别社区的净值影响可能为负面的地方，也可能存在支持改革的强有力论据。

然而，在政治上，会降低特定人群房产价值的改革很可能要困难得多。一个多世纪以来，住宅郊区有一种压倒性的倾向，即为自己寻求保护，抵御 densification。我们在上一节看到，这并不奇怪：几乎就像这种社区类型天生就是为了产生这种政治结果而设计的。密度管控的历史表明，要战胜郊区 homeowners 的联合利益是非常困难的。

因此，这段历史的政治结论是，改革努力应该聚焦。为密度进行原则性的辩护是有用的，但可能还不够：原则性的论证并没有促成密度管控，很可能也无法将其消除。相反，改革者应该考虑如何利用 homeowners 利益结构的变化来推动改革事业。南托特纳姆、首尔和特拉维夫的例子表明，当 homeowners 意识到他们能从 upzoning 中获得多大好处时，他们可能会积极追求它。没有理由认为这不能在别处复制。在西方各大城市， homeowners 正不知不觉地坐在世界历史上最大的潜在财富矿藏之上。一旦他们注意到这一点，他们的行动可能会让我们所有人都感到惊讶。