2026年3月2日，美国贸易代表办公室（USTR）代表贾米森・格里尔（Jamieson Greer）向国会正式提交了《2026年贸易政策议程和2025年年度报告》（以下简称《2026议程》）。为新一年中美经贸博弈划定了互惠关税、高压执法、可控竞争的核心基调。

新议程复盘2025年所谓“战果”，也勾勒出后续路线图。在中美经贸关系止跌企稳的背景下，这份报告将如何影响双边互动？新一年的竞争与合作边界又将如何划定？

特朗普政府3月初发布的 《2026年议程》 宣称“美国回来了”，声称关税、“互惠”贸易协定和特定行业的干预措施正在重建美国制造业，缩小贸易逆差，并加强国家安全。 

图源：美国贸易代表办公室

《2026议程》明确宣示，过去二十余年基于WTO框架的“无节制的自由贸易”（unrestrained free trade）范式已经彻底死亡。取而代之的，是美国战略定位的重大转变——构建以“互惠和平衡”为核心的“管理性贸易”框架（Manage Trade with China for Reciprocity and Balance）。在这一新范式下，2026年的对华政策将沿着以下几条主线高压推进：

2026年被设定为美国对华贸易执法行动的关键“复审年”，全年布满了密集的政策压力窗口：一是5月至7月的301关税复审期。2026年5月，USTR将启动对现有301关税的法定四年复审。这不仅是对《第一阶段经贸协议》（涉及农产品采购、知识产权等）履行情况的检视，也为美方借机再度调整关税覆盖范围提供了政策抓手。7月份，USTR还可能借题发挥，从而将贸易摩擦进一步延伸至航空制造等高端产业领域。

二是6月的半导体关税阶梯升级。针对半导体产品，USTR计划在6月提前公布将于2027年生效的新一轮税率安排。这一机制将关税工具演化谈判筹码，通过预设升级路径向中方持续施压，迫使其在市场准入、供应链布局或产业政策方面作出单方面调整。

三是11月的造船业港口费倒计时。因此前达成“釜山协议”，针对中国制造船舶的港口费措施被暂缓一年执行，该期限将在2026年第四季度届满。考虑到对华造船业的301调查源自美国五大工会组织的联合请·愿，而重振制造业又是美国两党罕见的共识议题，不排除美方未来再次炒作所谓产业竞争问题。如果双方未能就造船补贴、港口设备（如STS岸桥起重机）准入等议题达成新的安排，美国可能重新启动这一具有明显经济打击意图的累进式收费机制。

数据显示，2025年中国制造船舶停靠美国港口的次数已下降了54% 。1月份，美国港口检查的中国船舶数量为1678艘，到9月份降至908艘。 图源：Pole Star Global

在《2026议程》中，中美经贸问题与美国国家安全高度挂钩。美国正试图通过“互惠贸易协定”（ART）与盟友构建一个将中国排除在外的偏好贸易区，重塑全球供应链格局。信息技术与创新基金会（ITIF）在2025年12月向美国贸易代表办公室提交意见书，对301条款调查大加渲染，指责中国未履行贸易协议承诺，并声称中国通过“掠夺性贸易行为”获取不公平竞争优势。ITIF建议美国政府进一步扩大关税工具的使用范围，并提出一系列更具对抗性的措施，包括：禁止从被列入实体清单的中国企业进口商品；禁止所有被认定为系统性或蓄意“窃取”美国知识产权的企业向美国出口产品并在美开展业务；以及要求盟友协调行动，共同限制中国企业进入相关市场。这些来自政策研究机构与战略界的提议层出不穷，很可能在一定程度上影响USTR未来的政策设计，使对华经贸政策在制度工具和执行力度上进一步趋鹰。

在关键矿产与新能源领域，美国正加快推进《关键矿产贸易协定》（ATCM），试图建立针对中国主导的锂、钴、稀土等矿产的“边境价格调整机制”。美方希望通过关税或配额，人为切断中国加工产品进入美国清洁能源供应链的渠道。

在原产地规则与反规避审查上，随着2026年7月1日美墨加协定（USMCA）联合审查的启动，美国将把矛头对准“转口贸易”。美方指出，自USMCA生效以来，美对墨逆差飙升至1970亿美元，白宫或将以此为借口，严查中国汽车、钢铁等商品通过墨西哥或加拿大的转口避税行为，并极有可能强制要求企业提供严苛的“全供应链溯源证明”。

在经贸议程之外，美国国会的极端反华势力正与行政部门形成合流，将原本属于商业与产业竞争范畴的问题不断政治化、意识形态化。2026年2月24日，美国众议院外交委员会举行了“通过商业外交推进国家安全”听证会。美国副国务卿雅各布·赫尔伯格（Jacob Helberg）在会上公然将中国企业在海外的正常商业经营活动污蔑为“从事间谍行为”，并鼓吹进一步扩大技术出口管制，同时要求更新美国外国投资委员会（CFIUS）的审查清单，试图阻断中美在人工智能、量子计算、生物技术等关键领域的资本与技术交流。

对华鹰派在立法层面不断诋毁和打压中国企业。3月5日，众议院“中国问题特别委员会”主席、密歇根州共和党人约翰·穆勒纳尔（John Moolenaar）致信财政部，要求严审中国电池与材料企业在美的投资与市场准入。穆勒纳尔的最大政治金主正是美国第二大、世界第三大的化工巨头陶氏公司（Dow Inc.）。该公司在电池材料市场面临中国企业（如国轩高科）的强力竞争。穆勒纳尔的政治发难正是在动用国家机器为背后的金主扫清商业竞争对手。这种将国内政治献金与打压他国企业深度捆绑的行径撕下了美国所谓“公平竞争”的伪善面具。

陶氏公司（Dow Inc.）累计捐款约24.5万美元（含个人与PAC），远超其他贡献者，是穆勒纳尔职业生涯最大单一捐助来源。穆勒纳尔本人早期曾在陶氏担任化学家，其国会选区（密歇根第2选区）总部位于陶氏全球总部所在地。 图源：Open Secrets

处理对华贸易问题的行政部门也在为立法部门的这些政治操作铺设制度基础。2月26日，美国国际贸易委员会（USITC）宣布启动两项重磅调查，其中一项就是评估取消中国“永久正常贸易关系”（PNTR，即最惠国待遇）的经济影响。取消PNTR意味着中美贸易关系的基石将被彻底摧毁，美国对华关税将自动退回至大萧条时期的《斯姆特-霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff Act）水平。2000年9月19日，美国国会通过给予中国PNTR的法案。2001年12月27日，美国时任总统小布什（George W. Bush）签署命令，正式宣布给予中国PNTR地位。PNTR为中美经贸注入了二十多年的稳定性。然而，自特朗普第一任期以来，美国国会内部对PNTR导致中国商品大量流入美国市场的说法日益焦虑，一些政客不断炮制所谓知识产权盗窃、强制技术转移、国家补贴和贸易失衡等指控，为对华施压制造政治借口。近几年，汤姆·科顿（Tom Cotton）、里克·斯科特（Rick Scott）、泰德·巴德（Ted Budd）、汤姆·蒂凡尼（Tom Tiffany）等共和党议员都鼓噪过取消中国PNTR地位，相关提案在国会山可谓不绝于耳。

尽管此举将对美国自身经济造成反噬，但USITC不仅探讨其影响，甚至狂妄地研究所谓针对国家安全商品的分阶段关税替代措施。USITC邀请公众于2026年4月13日前提交书面意见，但因日程紧张，暂不安排公开听证会。《2026议程》将“在多边与多边论坛推进美国利益”写入美国当前贸易政策的六大议程，明确提出推动WTO第14届部长级会议（MC14）务实改革。USITC的调查更像是为既定政治议程背书“走过场”，妄图在MC14上推动“重新评估最惠国待遇原则”，从根本上颠覆多边贸易规则。

即便特朗普本人在某些场合更倾向于维持中美关系大局稳定，但国会山与行政机构内部仍然存在一股强大的官僚惯性，不断推动对华政策向更强硬方向滑行。这种力量很可能稀释甚至破坏高层元首之间达成的战略共识。一些强硬政策的出台甚至可能发生在特朗普并未充分知情或未给予足够关注的情况下，而当中方对此采取精准、对等的反制措施时，又极易被鹰派政客与官僚解读为中国咄咄逼人的证据，进而反过来为其在经贸与科技领域进一步强化对华遏制政策提供新的政治正当性。这种脱节风险亦将深刻影响2026年的中美经贸格局。

负责经济事务的副国务卿雅各布·赫尔伯格（Jacob Helberg）在被问及他对中国的威胁评估时表示，美国追求的是在没有信任的情况下建立稳定的关系，与中国保持稳定的关系并不等同于信任中国。 图源：美联社

《2026议程》的年度报告部分以一种带有浓厚经济民族主义色彩的口吻，宣示了特朗普政府第二任期首年在贸易领域的“非凡成就”。在这份官方叙事中，2025年被定位为“美国优先”贸易政策成功落地的元年。

其中，最令白宫津津乐道的成果莫过于中美货物贸易逆差的大幅收窄。美方统计口径的报告显示，2025年美国对华货物贸易逆差降至2021亿美元，较2024年的约2950亿美元骤减32%。自2000年以来，中国首次从美国“最大贸易逆差来源国”的位置退居次席。取而代之的是欧盟，其对美贸易逆差达2188亿美元位居榜首；与此同时，墨西哥（1970亿美元）、越南以及中国台湾地区在部分季度的单月逆差规模甚至一度超过中国。

报告将这一变化直接归因于2025年4月2日特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施的“互惠关税”政策。然而，这一数据改善并非源自美国国内制造业的复苏，而更多是供应链被迫重组以及自华进口大幅下降的结果。伴随着美国商品和服务出口总额升至3.4万亿美元（同比增长6.2%），以及制造业PMI指数在2026年1月重回扩张区间，华盛顿愈发确信，以关税威慑为后盾、辅以谈判施压的策略正是纠正所谓“非互惠贸易关系”的致胜法宝。

2025年，美国对华商品和服务的实际出口额下降了19%，降至十多年来的最低水平。 图源：彼得森国际经济研究所（PIIE）

在关税大棒之外，2025年USTR还密集启动多项针对中国的贸易调查，逐步形成对华贸易执法的核心工具箱。一方面是对中国半导体产业的直接打压。2024年底启动的“301调查”于2025年12月22日正式落地。USTR以中国试图在半导体产业建立“非市场性主导地位”为由，决定对中国半导体产品加征最高达50%的额外关税，而且这一税率是在既有关税基础上的叠加。与此同时，美方设计了一套阶梯式机制：初始税率暂为零，但明确将在2027年6月23日上调至新的税率水平。这样的缓冲期安排既能为美国企业调整供应链争取时间，也为美方在未来敲诈性谈判中积累更多筹码。

另一方面，海运、物流与造船业也成为新的摩擦焦点。面对中国造船业占据全球市场半壁江山以上的现实，USTR原计划于2025年10月实施针对中国制造船舶的累进式港口费——起始费率为每净吨50美元，并计划在三年内递增至140美元。然而，在中方强有力的反制以及“釜山协议”框架的协调下，这一措施被迫暂缓一年执行，双方随即进入新的谈判博弈期。

美方还强化了针对所谓“强迫劳动预防法”的实体清单（UFLPA）的执法力度。截至2025年底，美国海关与边境保护局（CBP）共审查了多达18049批次、总价值38.1亿美元的货物。UFLPA实体清单更是激增至144个实体，执法黑手从传统的棉花、多晶硅，进一步伸向了烧碱、铜、红枣、锂、钢铁等五个高优先级行业。

此外，美国在知识产权领域的执法泛化趋势也愈发明显。3月3日配合发布的《2025年恶名市场审查报告》继续将中国描绘为全球假冒商品的主要来源地（声称占查获总值的93%）。报告不仅延续了对抖音商城、淘宝、拼多多、敦煌网及百度网盘等主流线上平台的点名，还将广州白云皮具城、深圳罗湖商业城、华强北电子市场等五个实体市场列入重点名单。2025年恶名市场报告还在知识产权保护领域开辟了“体育赛事直播盗版”这一新战场。报告指出，直播盗版导致全球体育产业每年损失高达280亿美元。由于体育赛事具有极强的“时间敏感性”，传统的“通知-删除”机制已失效。因此，USTR建议设立“快速禁令”程序，并要求强化对小包裹邮件的数据共享和查验。这表明，美方在知识产权领域的执法正向着规则更严苛、覆盖更前沿数字领域的方向泛化。

面对《2026议程》及一系列针对中国的经贸打压举措，美国国内、国际智库以及学术界并未形成铁板一块的共识，反而暴露出深层的利益撕裂与对未来的深切忧虑。

在美国政坛内部，对《2026议程》的反应呈现出明显的党派与机构温差。共和党主流将其视为特朗普“翻转40年非互惠做法”的伟大延续；但民主党及部分国会议员则保持低调甚至持保留态度。由于美国最高法院近期裁决推翻了总统的部分紧急关税权限，国会对于总统滥用关税授权的警惕性正在上升。经济学家贾斯汀·沃尔弗斯（Justin Wolfers）指出，缺乏国会支持的关税难以长期维持。

学术界对该议程的批评较为尖锐。乔治城大学沃尔什外交学院的马克·L·布施（Marc L. Busch）直言不讳地指出，特朗普政府把贸易逆差的转移误当作了战略胜利。他强调，关税根本无法解决由宏观“储蓄-投资缺口”驱动的整体贸易逆差，仅仅是改变了双边贸易的流向。在他看来，以“国家紧急状态”为名削弱最惠国原则、鼓吹所谓“管理性贸易”，不仅会保护效率低下的本土产业，还可能抑制经济增长，并加速全球贸易体系的碎片化。地缘政治分析师迈克尔·基恩（Michael Keen）则指出，该议程是近代史上对经济民族主义作为美国官方信条最明确的阐述，本届政府将贸易视为国家权力的工具，而非互利共赢的平台。

尽管美国高举制裁大棒，但在“管理性贸易”的新范式下，《2026议程》也暗含了“议题挂钩”（issue-linkage）的交易策略。美方试图将市场准入与执法行动强行捆绑。例如，美方暗示如果中国在扩大农产品（大豆、猪肉、玉米）采购上做出让步，美国可能延长部分301关税排除期；如果中国在数字服务税或云计算领域妥协，美方可能暂缓新的301调查；在汽车标准互认上，也留有避免额外检测认证的谈判空间。然而，对于UFLPA的执法扩围、301条款中针对强迫技术转让的关税压力，美国将其划为不可谈判的红线。这种软硬兼施的策略表明美国在无法通过单方面施压压垮中国后，正试图通过切香肠式的谈判，最大限度地攫取单边经济利益。

随着特朗普总统三月底访华在即，中美经贸关系正处于一个微妙的窗口期，多项悬而未决的问题仍可能重新激化中美矛盾。一位不愿透露姓名的白宫官员表示，特朗普政府对此次访问的各项准备工作，包括后勤保障和政策成果，都非常有信心。外界预期的成果包括中国向波音公司订购500架飞机，以及美方允许让英伟达公司向中国非军工企业出口其先进的H200芯片。但也有分析人士认为，美国商界领袖尚未获得部分人士所期望的首席执行官代表团，且双方没有充分的时间准备解决棘手的问题，此次会晤可能成果寥寥。奥巴马时期负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿托马斯·J·克里斯滕森（Thomas J. Christensen）在《外交事务》撰文提醒道，特朗普此前对华施压强度留有余力，不能根据去年交锋情况轻易判断中美已处于平起平坐的地位。他认为，釜山达成的停火式协议十分脆弱。美国针对第三国转运中国商品的关税威胁、稀土与芬太尼合作缺乏明确执行机制、半导体出口管制在安全政策与贸易谈判之间反复摇摆，都可能成为新的摩擦源。此外，台湾问题在会晤中并未得到实质处理，而美国未来可能继续扩大对台军售，这也可能成为中国在稀土出口或禁毒合作上采取反制措施的诱因。

美国战略界对2026年中美经贸关系的预期普遍审慎。战略与国际问题研究中心（CSIS）中国力量项目调研团队发布报告称，在受访的79位前官员与专家看来，两国之间的战术喘息和战略竞争延续，整体关系处于稳定但脆弱的状态。调查显示，没有一位专家认为中国将美国视为亲密伙伴，只有5%的专家认为中国将美国视为“可以与之合作和竞争的正常伙伴”。然而，专家们对于中国究竟有多负面地看待美国存在分歧。约一半专家认为中国将美国视为“战略竞争对手”，而几乎同样多的人则认为中国的看法更为负面，接近“对手”。此外，超过九成受访者认为中国在贸易博弈中的策略带有明显进攻性。约翰·L·桑顿中国中心高级研究员瑞安·哈斯（Ryan Hass）在今年1月于布鲁金斯学会（Brookings）撰文指出，特朗普正以其独特方式推动美国外交路线向意识形态色彩更淡、直接对抗程度较低的方向调整，试图避免激怒中国。但他同时提醒，中美关系的缓和只是若干可能路径之一，目前双方更像是在养精蓄锐，延长一段相对平静的窗口期。

调研结果显示，略微过半数（57%）的专家强烈或有些不同意“中美关系比一年前更加稳定”这一说法 图源：CSIS

历史的钟摆从不停歇。美国《2026议程》不仅是一份单边主义的施政纲领，更展现了美国面对相对衰落与中国崛起时焦虑与霸道交织的心态。在可预见的未来，双方既难以迅速回到高度合作的轨道，也很难滑向全面脱钩。更可能出现的，是在摩擦、谈判与协调之间反复摆动的动态平衡。对于宽广太平洋两岸的中美两国而言，如何在竞争加剧的背景下维持基本稳定，避免经贸议题持续外溢为更广泛的地缘政治冲突，将成为决定这一阶段双边关系走向的重要变量。