访谈嘉宾：林尚立 复旦大学副校长、上海市委决策咨询委员会委员、复旦发展研究院常务副院长

孙建平 中共静安区委书记

全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

以不变应万变，那是懒政

记者：治理这个词，学术界过去谈得很多，党的文件表述很少见。这次的全会公报中多次出现国家治理、政府治理、社会治理的概念，是不是意味着，权力运行的结构需要发生一点变化？

林尚立：治理实际上是如何把国家有机地组织起来，并创造一个有效的秩序，促进有效的发展。计划经济时代，国家是单方面地通过行政权力来配置资源、组织生产生活。市场经济时代，社会生产体系、组织方式开始变化，市场和社会的角色愈发重要，国家必须与市场合作，与社会合作，并通过治理来培育出市场和社会，使之一同来实现国家的发展。这是国家治理体系最本质的东西。

要把政府、市场、社会这三个治理主体有机统合，国家需要很强的能力，而不是很强的权力。它是一个系统，比一般的政府改革层面更高。当然，政府在其中必须有根本性的改变，从基本理念，到权力配置、管理方式、服务方式，都要发生变化。

孙建平：管理是政府对市场、对社会实施的，它的主体就是政府。治理则需要政府、市场、社会各个方面共同参与，政府与非政府都是主体，政府更多时候是个组织者，而不是领导者。管理更多地通过管控方式来实现目的，治理则要通过共管共治、共建共享，调动各方面的积极性。

有一个词叫“众治”，对执政者来说，过去可以靠权执政，现在必须靠民执政。治理体系就是一种制度安排，明确各方责、权、利，实现共治共管。治理能力的现代化，就是在完成制度设计之后的制度执行，通过提升执行能力来确保实效。

记者：为什么在这个时间点上，特别要强调国家治理体系和治理能力的提升，并且用了“现代化”这个词？

孙建平：过去我们有的干部“笃悠悠”的，以不变应万变，但现在看来，以不变应万变，那是懒政。新的情况、新的问题在不断出现，政府的服务对象文化素质普遍提升，参与治理能力普遍提升，依法维权能力大大提升，对政府各方面的要求与日俱增。很多时候，原有的方法失灵了，原有的知识过时了，原有的观念不适应了，原有的能力跟不上了，政府不可能再用指令方式简单应付，而必须用现代化的方式，用协商、民主、共治、共享的方式。

林尚立：治理能力，体现在既能在宪法边界内有效运转权力，同时保证市场治理主体、社会治理主体发挥有效作用。政府这方面的能力如果低于市场、低于社会，就不可能建构起完善的治理体系。中国要寻求深度发展，必然要求完善国家治理体系和治理能力。我们说改革要有升级版，国家要上新台阶，现在时间到了，需求到了，基础也到了。国家治理体系的建设，就是让国家在上了新台阶后更好发展的一个基本前提。

从领导者变成组织者

记者：过去人们谈到上海，总觉得上海一方面社会治理水平比较高，做法很先进；另一方面，上海的政府一直很强，甚至太强。

林尚立：我们说上海的社会治理水平总体比较好，这个好是两方面达到的，一是比较强的社会管理体系，一个就是比较强的行政系统，其中行政资源、组织资源起了很大作用，效果是比较好，但是行政成本和组织成本也都比较高。上海这么大的地区，如果全部靠行政和组织力量来管理，总有一天会不堪承受。因此社会本身的自治能力需要提升，这需要政府去培育。

目前的基层自治还没有形成一个合理结构。有很多问题需要反思，比如怎样让居委会真正成为自治主体，而不是政府行政事务的触角？党的基层组织如何真正以社会为本去做社会工作，而不是与居委会职能简单重合，去承担政府的职能？不得不说，政府对社会的行政干预还必须大大减少。

记者：有没有成功的经验？

孙建平：我们观察一下基层，这几年，有一些居委会开始把自己的会议室改成了居民议事厅。当你看到这个小小的变化，就能看到基层干部对于国家治理、社会治理所进行的理解和创造。他们意识到，自己不再是居民的领导者，而是居民自治的组织者，他们和居民都是这个社区的重要成员，要一起来共建共享。

更高的层面也一样，原来的领导方要变成组织方，负责人要变成主持人，这样才能真正体现“治理”的要求。上海的旧区改造，可以提供很重要的启示。两年前，动拆迁改成了征收，制度、规定都发生了改变，一开始居民不适应，工作人员也不适应，为什么好好的政策还是造成摩擦不断？后来慢慢地大家做了调整，我们的政策设计开始让居民一起参与，推进过程中引入了大量的协商、互动，包括充分运用党员、公务员和居民骨干的力量，使工作渐渐有了突破口。这就体现治理的观念了。今年上海的旧区改造形势有了很大改善，怎么来的？就是这样来的。

记者：所以政府很多时候需要抽出身来，重新定位？

林尚立：治理一定要放在政府、市场、社会的运作系统中考虑。光变了政府，市场没有发育、社会没有发育，也没用。它是个联动的变革过程，是系统的。三个轮子在一起转的过程中，不能耦合在一起，变革就发生不了。但这个耦合的过程，政府的作用是关键的，因为权力在政府手里。

管理是以政府为立场的，治理是以社会为立场的，政府帮助社会，运用方方面面资源去塑造社会秩序。所以，上海要培育以社会为立场的社会治理，加之以政府为立场的社会管理，两个结合起来，构成社会治理体系。

实效是衡量一切的标准

记者：从全局来看，当下上海要优化治理体系，最主要的精力应该放在哪里？

林尚立：最重要的就是与自贸区结合起来，怎么把自贸区里面的政府和市场的关系确立好。政府既要能让市场力量在自贸区里充分发挥作用，又要能保持这个市场的有序稳定，政府要构建这样一个治理体系。

比如负面清单，就是构建治理体系的方式。负面清单有2013版、2014版，这个清单的变化，就包含着治理体系、治理方式和治理能力的变化。自贸区带来一大堆问题，它需要更加开放，自由度更高，同时监管更加科学。没有监管就没有自由，但不能因为监管把自由憋死。这需要更高超的监管和服务能力。它同时是一个系统，行政审批怎么变、监管方式怎么变等等，每天都要进行这样那样的调整完善，这就是对治理能力的最大考验。

记者：人们衡量治理能力提升与否，最直观的是看政府乃至具体公职人员的表现。除了转变政府职能，还有什么是特别需要强调的？

孙建平：关键是实效。实效是衡量一切的标准。政府治理，不能为干而干，而要为解决实际问题而干。我们有很多新颖的治理手段，但特别要防止花架子。我知道有一些公共服务“智能中心”，用了很先进的信息化手段，领导跑去看，一个很大的大屏幕，十几个接线员坐着，但是从头到尾桌子上的热线电话一个也没有响过。如果这就是所谓的治理创新，那么就很荒唐。

另一个问题是，上海在城市治理特别是基层社会治理方面，不少地区都有不错的做法。但我们有一个毛病，就是太爱原创，二次创新却很少。同样一个模式，有的地区做出成果了，为什么不能拿来用呢？为什么10个街道就要搞出10个模式呢？很多时候，你搞一套我一定去搞另一套，到头来往往是聪明反被聪明误，因为我们的创新成本大大提高了，成效却不高。说到底，这还是一个实效的问题。（朱珉迕/林尚立/孙建平）

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