作者:张军教授 发布时间:2016-03-24 09:24:26 来源:观察者网+收藏本文
十八届三中全会闭幕后,观察者网专访复旦中国经济研究中心主任、经济学教授、复旦发展研究院副院长张军,请他谈谈对全会公报的认识与感想。三中全会决定建立中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会。张军教授对全面深化改革领导小组和“顶层设计”提出了独到的见解,王义桅教授、冯绍雷教授、学者刘涛等对国家安全委员会的看法另见《成立国安委 应对大安全挑战》。
以下为张军访谈全文。
观察者网:三中全会《公报》提出要加强顶层设计和摸着石头过河相结合,之前很少正式提“顶层设计”,讲的都是“摸着石头过河”,这种变化意味着什么?
张军:这可能与经济学界近几年强调“顶层设计”的重要性有关。现在有很多问题,看来是很清楚的,逻辑上应该能理得顺。我们应该能在顶层上有所设计。
顶层设计适用的地方应该是要存在改革方案之间的联动性。如果改革可以拆分进行,就像上世纪80年代那样,改革方案就不一定要顶层设计。现在强调改革的顶层设计,可能就是因为那些可以拆分的改革已经完成,剩下的都是彼此关联的改革领域。
三中全会的起草小组或相关的智库机构多少都会受近年对“顶层设计”这种强调的影响,所以在政府层面上慢慢地由部委来负责起草《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,以及后续更详细的改革方案。
但我觉得“顶层设计”提法有可能会被过度解读。有两点要注意:
第一,“顶层设计”的方案不是从书本得来的,也不是从逻辑上推理,是以自然实验为基础的。在“顶层设计”中也要大规模地对基层、地方的各种实验进行总结。
比如土地流转的问题,这些年大家对此进行了多方面、高频率地研讨。对很多像四川这类“自然实验”的情况有较多介绍和研究。在此基础上对比着看,不同地方有不同的做法。这些在很大程度上会影响到高层的基本思路,并被高层吸收。
第二,在自上而下推进的过程中,各地方条件不同,还要给予地方进行修补、调整的权力,否则就会变成机械强推,丧失纠错的机会。“顶层设计”一定要有纠错机制,要和差异化地方条件相结合。
观察者网:是不是说“摸着石头过河”已经过时了?不能指导现在的改革了?
张军:在现在改革的新阶段,很多问题的思路应该已经比较清晰了,这些基层自然实验也可以借鉴相关国家在相似阶段的一些成功做法。我想在这种情况下,很多改革也许不再需要“摸着石头过河”的方式了。
但是,改革相对来说是经验式的,不是演绎式的,不是逻辑上推出来的,要有修改,上下要有互动。
“摸着石头过河”的含义有两层:
第一,我们不清楚该怎么做,缺乏相关知识,走一步退两步,是个试错的过程,不知深浅,只能摸着石头过。
第二,方式是渐进式的,改革不能走极端,不能是激进式的。要有稳健、稳妥的办法。接下来要推进的很多改革很难用激进的方式推行,不能框死一个时间表,不能简单照抄,不能在很多问题上说一夜之间全部怎样。环境成熟的地方可以快一点早一点。现在提出的“先行先试”也带有一定经验主义的色彩。
理论上说,“顶层设计”的逻辑是“构建主义”的,不是经验主义的。经验主义就是要依赖自然实验,然后慢慢进行引导、推广。现在强调的就是,很多事情在基础层面有了足够的积累,还需要总结出来,在全国层面找到最大公约数,写出方案,进行推广。
观察者网:也只是提到了“顶层设计”,并没有说某一个具体的措施。
张军:没有。
观察者网:“全国深化改革领导小组”算不算“顶层设计”的举措?
张军:80年代提“摸着石头过河”改革的时候也有一个小组,国家经济体制改革委员会,“体改委”,那个是国务院的。现在这个是党中央的。这是一个区别。
这起码表明共产党已经把改革当成持久战了,没有交到政府手里,要亲自来抓。党中央是设计者和监督者,政府是执行者。这也强化了共产党对改革的领导。
“顶层”的改革机构在80年就有了,其实已经存在23年了——1980年至2003年。国家发改委中的“改”就是“体改委”。
观察者网:公报中说“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,之前强调的是“市场的基础性作用”,这个变化意味着什么?
张军:这是对过去十年来思想、学术、理论层面的总结。这些年在政府与市场关系方面处理是有所偏差的。“国进民退”的问题还在加强,市场基础性的作用没有得到充分发挥。
这次的变化是共产党对理论界和思想界的讨论的认同,在改革总体方向上,对市场的作用的重视进一步提高。
观察者网:就是会更看重市场。
张军:对。减少政府对市场的干预。这是对过去十年做法的校正。
观察者网:怎么理解“更好地发挥政府的作用”呢?
张军:相对过去十年,这次更加强调市场的作用。但这并不是否认政府继续发挥作用。市场与政府的关系,这次并没有做很好的定义和表述。这就涉及到将来政府在很多领域退出干预。但政府退出干预不等于政府不做事情。这就是政府职能的问题。
过去三十年,我们进行过六七次政府职能的改革,但实际上一直没有处理得很好。这次可能到了要下大功夫实现政府职能转变的时候。
也许有一个表述更合适:我们未来改革深化的方向是要建立一个有效的市场机制,同时也要有一个有为的政府,政府还是要发挥积极作用的。关键问题是不能过多干预,政府可以退到能做得更好的位置上去。
政府在哪些行业会做得更好,在不同行业、领域也不一样。下面的方案应该比较具体,比如基础产业、战略性行业,政府的变化应该比较小。在公益性与盈利性的,竞争性的与垄断性的,这些不同的产业中,政府应该是什么角色,都要仔细研究。
在方案上,是要细化到具体的行业与领域的。作为党中央的文件,只能给出基本原则,强调市场的作用,政府要更好地发挥作用。
观察者网:《公报》提到“深化财税体制改革”,“建立现代财政制度”,说明财税体制有可能做重大调整。这是要克服以往财政制度的哪些弊端呢?
张军:财税问题要回到1994年1月1日推行的分税制。分税制的整体框架还是值得肯定的。这是中央与地方相对稳定的财税关系,也约束了双方在谈判、博弈中的不规范性。
二十年过来了,地方政府的支出,与地方收入占国家收入的比重有些不匹配,改革无非就是让它匹配。匹配有两个方向:
一是增加地方政府在全国财政税收的比重。比如地方政府主要收入来源是不是要依靠房产税、消费税、遗产税这些直接税呢?
二是减少地方政府承担的支出责任,把地方的一些支出集中到中央政府来。
到底是哪个方案,我个人看法:
中短期方案是减少地方政府承担支出。就是说把涉及到老百姓切身利益的公共支出,像退休、养老、教育这些保障的支出由中央政府买单,就是中央托底。长远期方案是让地方政府慢慢增加财政收入。
我觉得2020年前,上收地方政府支出权应为主要方案。
观察者网:那地方政府怎样增加自己的收入呢?
张军:这就变得没那么紧迫了。公共支出项目改为中央政府负担,地方政府需要在分税制度框架中,解决融资渠道过度依赖银行的现状。
这可能会出现一个配套的改革,要允许地方政府自己去发债。“地方建设债”,在2015年前可能会试点,2015年后要推广。让地方政府的财政一方面依靠银行,一方面依靠市场。
观察者网:减少地方政府支出与地方债有关系吗?
张军:现在地方债规模已经很大,如果地方政府支出压力依然很大,而且融资渠道单一,过度依赖银行,难以改变现状。
中央政府假如负责了很多支出,就减少了地方政府的很多压力,既调整了融资渠道,也降低了地方债的风险。中央政府有一半的财政收入,支出比重只占全国不到20%,所以有提高的空间。
观察者网:《公报》提出“建立城乡统一的建设用地市场”,您怎么理解?
张军:这涉及到了土地流转问题。经济学家中还有争议,背后有一个思路就是“同地同权”,农村建设用地应该与城市建设用地一样,应该由农村集体与农民共同分享土地增值收益。
过去这些年,地方政府有很多自然实验,如果解决了同地同权,大量农村建设用地进入二级市场流通,农民能分享到增值收益;不像过去由政府介入,在一级市场征收土地。这样农民就作为土地财产的分享者,随着中国经济增长,财产收益也获得增长。
这其实是个平权运动。同时也有助于缓解城市建设用地紧张。
观察者网:《公报》并没提到房地产调控,是不是有意避开房地产调控这个话题?
张军:这个问题政府很难做出承诺。从过去经验看,光调控,但供给层面问题没解决,不会收到很好的成效。如果农村土地流转能解决,那土地供给问题也能得到缓解。
观察者网:这次对金融市场改革提的也比较少。
张军:这个问题,在公报中就提了一句,“完善金融市场体系”。其实,上海自贸区已经有了对金融改革的设计。金融改革还是三点:一、资本市场开放;二、利率市场化;三、人民币的国际化。
这三点目前都是有风险的,我觉得最高层并不想在短期内给出时间表。先拿上海自贸区进行实验。
到目前上海自贸区在这三点也没有拿出方案来。2013年10月25日,上海市委书记韩正接受胡舒立采访时说,上海自贸区对金融的这三点会有一个方案。即使出来,也要两三年后才看得出来有没有可能复制到全国。
观察者网:最后,想问下您对《公报》中哪些点最感兴趣?
张军:两个。一是“中央成立全面深化改革领导小组”,这是否意味着有这样一个分工——共产党负责统揽和督导改革,国务院负责改革方案的设计与执行。会不会是这样分工?这是有意思的地方。
二是政府与市场关系。改革开放以来,改革的方向与重点一直就是政府与市场的关系。为什么这次提到这样的高度?
这可能反映出,对于过去十年在宏观政策上的一些失误,政府进行了一些反思。如果没有这十年,从朱镕基时期直接跳到现在,那把“处理好政府和市场的关系”上升为“核心问题”就显得多余了。
这次重新达成共识,要坚定不移地市场化,应该说是很大胆的说法。
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