2026年3月4日、5日，全国政协十四届四次会议、十四届全国人大四次会议先后召开。两会审议批准了政府工作报告、《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》、以及 2025 年国民经济和社会发展计划执行情况与 2026 年计划草案、2025 年中央和地方预算执行情况与 2026 年预算草案的报告，同时表决通过《生态环境法典》《民族团结进步促进法》《国家发展规划法》等重要法律。

“十四五”时期我国顶住疫情、外部环境剧变等超预期冲击，圆满完成《纲要》确定的20项主要指标、17 方面重大战略任务、102 项重大工程项目，经济总量连续跨越110 万亿元至140万亿元四个大台阶。

“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家进程中的关键阶段，也是迈向2035年远景目标的重要五年。在中国式现代化的整体时间表中，这一阶段既承接“十四五”时期的发展成果，也承担着为2035年基本实现社会主义现代化夯实基础的重要任务。

从“十五五”规划纲要整体框架来看，未来五年我国发展仍将围绕中国式现代化这一主线展开，在保持经济合理增长的基础上，更加注重发展质量、结构优化与风险防控，为长期发展提供稳定支撑。

2026 年政府工作报告同步衔接”十五五“规划纲要，锚定 2035 年人均国内生产总值比 2020年翻一番、达到中等发达国家水平的远景目标，明确了“十五五”时期20项核心发展指标、6方面109 项重大工程，是承接“十四五”发展成果、开启“十五五”新征程的纲领性文件。

1.2 两会召开的经济背景

1.2.1 国际环境：不确定性加剧

从国际格局来看，百年变局加速演进使“十五五”时期的外部环境更趋复杂严峻。

第一，国际合作与竞争的新态势正在形成，全球主要经济体间的贸易政策反复无常。2025年以来，全球贸易政策不确定性指数急剧攀升，主要因美国加征关税带动其他经济体增加贸易保护措施。展望未来，关税政策的不确定性仍是全球贸易环境的重要变量。

第二，局部冲突和地缘风险加剧，增加了全球发展的不确定性。在地缘冲突多点频发、长期化、外溢效应增强的态势下，全球安全与经济稳定面临持续压力。

第三，新一轮科技革命的深入发展，正在深刻改变产业形态与经济发展模式。在逆全球化思潮抬头、地缘政治紧张局势持续的背景下，技术领域的竞争日益演变为一场涉及国家战略安全、产业链主导权与未来经济增长点的系统性博弈，技术出口管制成为显著趋势，这不仅重塑着全球创新网络，也对国际技术合作与贸易构成严峻挑战。

图表1：全球贸易不确定性指数

资料来源：EPU，中国银河证券研究所

图表2：美国贸易政策不确定性指数

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表3：全球地缘政治风险指数

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表4：2026年2月全球地缘政治风险报道占比(参考十家报纸)

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

1.2.2 国内环境：新旧动能转换

“十五五”时期是新旧动能平稳接续的关键阶段。自2021年以来，全国房地产市场进入调整期，随着政策持续推动房地产市场止跌回稳，地产销售端降幅较2024年收窄，价格端呈现结构性回暖迹象，但整体止跌回稳仍需时间。

人口结构压力下，传统产业的劳动力成本优势逐渐弱化，产业转型升级的必要性提升。相比而言，新动能在经济结构中的引领作用日益凸显。以数字经济、人工智能、高端制造为代表的新动能正加速向上，新动能领域增速持续高于整体经济水平，成为拉动增长的重要力量，且其技术创新与产业融合的深度不断加强。这一特征也将在“十五五”时期乃至更长阶段继续显现。

图表5：中国人口数量变化

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表6：人口老龄化程度加深

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表7：商品房销售面积和销售额累计同比

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表8：规模以上工业增加值累计同比

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表9：三新经济增加值

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表10：数字经济规模及产业渗透率

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

国内有效需求不足已成为制约经济发展的核心问题之一。我国经济已经从高速增长阶段切换到高质量发展阶段。在经济高速增长阶段，城镇化、工业化推动下，大规模基础设施投资和房地产投资是拉动经济增长的重要引擎。当前随着经济结构性调整，传统投资增速趋缓，外部环境不确定性加大，出口依赖型企业面临压力，消费在“三驾马车”中的作用和地位更加凸显，后续潜力仍大，但也存在增长速度放缓、居民信心待修复等现象。

与有效需求不足对应的，是部分行业的产能过剩现状。过往一段时间的重复建设和无效扩张带来了资源的浪费，对我国经济结构的战略性调整与高质量发展构成挑战。在供需结构性矛盾下，截至2025年四季度的数据显示，GDP平减指数连续11个季度处于负增长状态；截至2026年2月，PPI同比也已连续41个月处于负值区间；我国工业产能利用率自2021年以来处于下滑区间，2025年为74.4%。这一矛盾也是“十五五”时期经济结构优化升级、实现高质量发展必须着力破解的关键课题。

图表11：三大需求对GDP增长的拉动

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表12：GDP平减指数累计同比

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表13：CPI和PPI同比变化

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表14：工业产能利用率变化

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

2.1.1 逻辑框架梳理

从发展阶段来看，“十五五”时期是承接“十四五”发展成果、迈向2035年远景目标的重要过渡阶段。“十五五”时期既需要延续既有发展优势，也需要进一步破解制约高质量发展的结构性瓶颈。一方面，通过推动科技创新与产业创新深度融合，加快培育战略性新兴产业和未来产业，持续提升产业体系的技术含量和附加值；另一方面，通过扩大内需、优化经济结构以及深化改革开放，增强经济增长的内生动力和稳定性，为中国式现代化提供更加稳固的物质基础。

在上述背景下，“十五五”规划对未来五年经济社会发展的总体方向进行了系统部署，其核心逻辑可以概括为四个方面：高质量发展、做强国内大循环、推动全体人民共同富裕以及统筹发展与安全。

图表15：“十三五”规划、“十四五”规划、“十五五”规划未来五年经济社会发展的主要目标对比

资料来源：中国政府网，中国银河证券研究所

图表16：从规划目录看我国经济社会发展重心变化

资料来源：中国政府网，中国银河证券研究所

2.1.2 “十五五”时期主要目标

在创新驱动领域，“十五五”规划凸显以科技创新引领高质量发展的政策取向。在经济增长目标更加注重区间化和灵活性的背景下，科技创新相关指标整体呈现持续提升态势，反映出政策转向新质生产力的决心。从具体指标看，全社会研发经费投入继续提出年均增长7%以上，并强调研发投入强度持续提升，表明未来科技投入仍将保持较高力度；创新产出方面，每万人口高价值发明专利拥有量目标由“十四五”末的16件提升至2030年的22件以上，同时数字经济核心产业增加值占GDP比重由2025年的10.5%提高至12.5%。

在民生福祉领域，“十五五”规划对部分指标进行了优化调整，更加突出公共服务质量和结构改善。民生领域指标调整体现出公共服务体系从“数量扩张”向“质量提升与结构优化”转变。

在绿色低碳领域，“十五五”规划对部分指标进行了结构性调整，能源转型与环境质量目标更加突出。其中，“单位GDP能源消耗降低”指标被取消，同时新增“非化石能源占能源消费总量比重”，并将2030年目标提升至25%左右，表明未来能源转型将更加依赖新能源与清洁能源发展。绿色低碳领域指标的调整反映出我国在“双碳”目标背景下，正从阶段性污染治理逐步迈向更加系统化的绿色发展路径。    

在安全保障领域，“十五五”规划继续聚焦粮食与能源两大关键领域，体现出更加突出的底线思维导向。粮食方面，提出粮食综合生产能力到2030年达到约7.25亿吨左右，高于2025年的约6.95亿吨，反映出在耕地资源约束条件下，我国仍将通过农业科技进步和单产提升来稳定粮食供给。能源方面，能源综合生产能力目标由2025年的51.3亿吨标准煤提升至2030年的58亿吨，显示出在能源需求持续增长和全球能源格局变化的背景下，我国将进一步增强能源供应保障能力。安全保障指标的设置延续“底线思维”，通过提升关键资源供给能力，为经济长期稳定发展提供重要支撑。 

2.1.3 建设现代化产业体系

“十五五规划”将现代化产业体系放在重点任务之首，重要性显著提升，仅次于总体发展战略部署，凸显了制造业的繁荣安全是我国下一阶段经济发展的重要基石。在外部科技竞争加剧、全球产业链重构的大背景下，实体经济特别是先进制造业的重要性进一步凸显，现代化产业体系成为推动新质生产力发展的关键载体。

现代化产业体系共分为五个部分，分别是传统产业提质升级、产业链自主可控、打造新兴支柱产业、前瞻布局未来产业、建设新型基础设施。

提升产业链自主可控水平。在产业链安全方面，“十五五”规划明显强化了自主可控与资源保障的重要性。规划提出实施产业基础再造工程，并进一步强调稀土、稀有金属、超硬材料等战略资源的竞争优势，推动重要战略性矿产的高效利用。这一部署体现出在地缘政治风险上升和全球供应链不稳定背景下，国家层面正在通过空间布局优化和产业备份机制，增强产业体系的韧性与安全性。  

完善产业治理体系。“十五五”规划明确提出整治“内卷式竞争”，这是在此前建议稿中没有的。规划提出要完善产业调控和政策体系，优化产业布局，加强要素协同保障。健全产能监测预警机制，采取规划引导、产能调控、价格治理、行业自律等措施，综合整治“内卷式”竞争。意味着未来产业政策将更加重视产业竞争秩序的优化，而不仅仅是扩大规模。

培育壮大新兴产业和未来产业。“十五五规划纲要”政策重点从培育增长动能，逐步转向打造支柱产业和构建产业生态体系。这不仅意味着新兴产业在经济结构中的地位进一步提升，也反映出我国正在通过技术创新和产业布局，在新一轮科技革命和产业变革中抢占发展先机。

服务业方面， “十五五”规划对服务业的定位也出现了明显提升。与过去更多将服务业视为扩大就业、满足消费需求的重要领域不同，这次规划更强调服务业对现代化产业体系的支撑作用，尤其是生产性服务业在推动制造业升级、提高资源配置效率和缓解低水平竞争中的关键功能。“十五五”服务业部署有三个突出变化。第一，生产性服务业更强调补短板和向价值链高端延伸。规划提出，要全链条补强生产性服务业薄弱环节，大力发展科技服务，提升研发设计、知识产权、科技成果转化、检验检测认证等服务能力，同时提高金融租赁、物流仓储、人力资源等服务竞争力，壮大节能环保、数智化转型等新型服务。第二，生活性服务业更强调高品质、多样化和便利化。规划提出，加快补齐养老、托育、健康等普惠服务短板，提升批发零售、住宿餐饮、快递等领域服务质量，并培育智慧养老、文化旅游、到家服务等新增长点。第三，服务业改革开放进一步深化。规划提出放宽服务领域准入，扩大优质经营主体，深化跨部门跨行业监管，并扩大服务业高水平对外开放，吸引国际知名企业在华投资经营。

加快发展生产性服务业，本质上有助于推动制造业沿着“微笑曲线”向两端延伸，进而提升产业附加值和利润水平。过去不少制造业企业长期停留在加工制造和组装环节，中间生产环节竞争最激烈、利润最薄，也最容易陷入同质化扩张和价格战。而微笑曲线两端对应的研发设计、品牌运营、供应链管理、售后服务、数据服务和解决方案输出，往往附加值更高、盈利能力更强。    

图表17：微笑曲线示意图

资料来源：中国银河证券研究所

2.1.4 加快高水平科技自立自强

科技篇放在现代化产业体系之后，凸显科技创新已从过去的增长支撑，上升为引领新质生产力、塑造国家竞争新优势的核心力量。纲要的主线清晰：一是基础研究和原始创新能力显著增强，二是加快突破重点领域，形成标志性成果，三是深化科技创新与产业创新融合，四是数字中国建设重要性进一步提前。

深化科技创新与产业创新融合，是为了解决如何把科技创新转化为现实生产力的问题。纲要明确提出，要推动科技创新和产业创新深度融合，强化企业科技创新主体地位，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合。2024年我国研发总支出占GDP达到2.4%，已经高于法国水平，但与德国、美国和日本等发达国家仍有差距。同期我国知识产权收入占贸易百分比仅有0.4%，处于较低水平，且不符合我国目前研发投入强度。通过企业落地科技创新成果是推动我国科技进步并将创新转化为经济增长动能的关键。

数字中国建设重要性进一步提前。“十五五”规划纲要，数字中国建设被前移至第四篇，位置明显提前。纲要提出“深化拓展“人工智能+”，赋能经济社会发展和治理能力提升，促进生产方式深层次变革和生产力革命性跃迁。”主要有两个重点，一是统筹全国算力和数据，推动算法模型升级。二是推动人工智能赋能全社会。表明“十五五”时期数字经济的重点，是通过人工智能全面赋能千行百业，推动生产方式和生活方式深层次变革。

图表18：全球研发支出占比（%）

资料来源：WIPO，中国银河证券研究所

图表19：知识产权收入占比/研发支出占比比值（%）

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

2.1.5 促进居民消费

“十五五”中则将“大力提振消费”单独成章，消费被提升为增强国内大循环内生动力和可靠性的关键抓手，最重要的政策信号在于更强调促进居民消费率的提高，这说明政策目标已经从单纯关注消费增速，进一步转向关注经济结构的优化，重点变化总结为以下三个方面： 

第一，夯实居民消费基础为提振消费首要着力点，促消费从短期刺激转向中长期机制建设。政策思路正在从一次性刺激工具，逐步转向消费能力、消费意愿和消费环境的系统改善。消费政策不再只是财政补贴或促销活动，而是更深层次地嵌入收入分配、公共服务和社会保障安排之中。目前我国收入分配仍有较大改善空间，居民部门收入偏低且分配不均是消费潜力未充分释放的制度成因。

第二，商品和服务消费并重，且服务消费重要性显著上升。过去消费政策更容易落在汽车、家电、住房相关消费等传统消费领域，但“十五五”期间，医疗、养老、托育、文旅、教育等服务消费的重要性明显提高。其背后逻辑在于，随着中国居民消费结构的转型升级，消费的主要增长空间正在从商品端向服务端迁移，单纯依赖耐用品刺激难以支撑长期消费扩张。

图表20：就业分项是消费信心指数最大制约

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表21：初次分配收入占GDP比重国际对比

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表22：提振商品消费政策作用于短期

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表23：服务零售增速持续好于总体(%)

资料来源：国家统计局，中国银河证券研究所

第三，从稳增长政策工具转向因势利导促进经济结构再平衡。“十五五”时期，消费不只是对冲外需回落和地产下行的短期抓手，而是承担起推动中国经济从高投资占比向更均衡内需结构过渡的功能。消费政策重要性提升，本质上是在回应中国宏观中长期最核心的结构问题之一，即居民消费占比偏低、增长对投资依赖偏高。

图表24：“十四五”与“十五五”中消费相关表述对比

资料来源：国家统计局，中国银河证券研究所

2.1.6 更好发挥投资作用

（一）投资：从托底经济转向有效投资与投资于人

“十四五”时期，投资更多承担稳增长、补短板、扩内需和完善供给体系的作用，是宏观政策提振需求的重要抓手。“十五五”则强调要“扩大有效投资”，说明政策层面更加重视投资投向是否精准、结构是否优化、回报是否可持续。

这种变化首先体现在投资评价标准的变化上。“十四五”时期，政策更强调保持投资合理增长，而“十五五”政策更加重视投资效益，强调防止低效重复建设、资源错配和低回报扩张。

第二个重要变化，是投资结构转向投资于物和投资于人并重。“十五五”将提高民生类政府投资比重纳入扩大有效投资的整体框架，这意味着，未来投资不仅要形成实物资本，也要服务于人力资本积累、居民预期改善和长期消费能力提升，本质上是把“投资于人”上升为提升潜在增长率的重要抓手。

第三个变化，是更加重视撬动社会资本参与投资。“十五五”更加重视完善民营企业参与重大项目建设的长效机制，强调通过制度安排、投融资机制优化和预期稳定来提高民间投资比重。这意味着，在财政空间约束增强的背景下，未来扩大投资不能再主要依靠政府单边发力，而是需要政府更多发挥搭平台、定规则、强引导的作用，通过更好的制度环境来撬动社会资本和民间资本。

图表25：国企及民企投资增速对比（%）

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表26：一般公共预算支出各投向占比

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

（二）基建：从量的扩张转向安全韧性提升与存量更新

基建仍然是投资体系的重要组成部分，但其内涵也在发生显著变化。“十四五”时期，基础设施建设的主要特征是传统基础设施与新型基础设施并举，基建更偏向增量扩张和体系铺设，其核心任务是尽快形成适应高质量发展要求的基础设施底盘。相比之下，“十五五”对基础设施的要求明显发生变化：更加强调集成融合、安全韧性和运营可持续性。一是经过“十四五”建设后，我国大部分主干基础设施网络已基本成型，单纯依赖增量扩张的边际回报趋于下降，下一阶段更需要更新改造和提质增效；二是近几年能源安全、供应链安全、极端天气和城市运行风险上升，使基础设施越来越承担安全保障和治理支撑功能；三是在地方财政约束加大的背景下，基础设施投资必须更加重视全生命周期成本、运营收益和可持续性。

结合“十四五”与“十五五”重大项目的对比来看，“十四五”重大项目共102项，“十五五”增至109项，项目总量并未明显减少，说明重大项目依然是规划落地和政府投资发力的重要抓手。

图表27：‘十四五”与“十五五”重大项目对比

资料来源：政府工作报告，中国银河证券研究所

从结构上看，“十五五”重大项目有三个变化尤其值得关注。第一，引领新质生产力发展排在首位，共28项，说明未来投资重点将更多服务于科技创新、产业升级和全要素生产率提升。第二，构建现代化基础设施体系仍有23项，数量居前，说明基建仍是投资的重要支柱，但其定位已经从单纯稳增长工具转向支撑国家战略、安全韧性和长期效率提升。第三，保障和改善民生、促进城乡融合发展、推动绿色低碳转型等板块权重提升，反映出投资进一步向民生和绿色转型倾斜，这也正是“投资于人”和“有效投资”在重大项目层面的具体体现。

2.1.7 巩固扩大制度优势

“十五五”规划纲要强调，要加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。重点关注以下三方面改革：

一、以“双向改革”落实“两个毫不动摇”，国企与民企改革“同频共振”。对国企改革深化提升行动进行再部署、再深化，核心是提升国企核心竞争力、战略支撑力与服务大局能力。完善民营经济促进法配套法规，稳定民企预期、激发活力。

二、加快完善要素市场化配置体制机制。促进各类要素资源高效配置，编制宏观资产负债表，统筹好做优增量和盘活存量的关系，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。

三、提升宏观经济治理效能，深化财税体制改革。

图表28：十八大以来党的重要会议或文件对宏观调控和宏观经济治理的表述

资料来源：中国政府网，中国银河证券研究所

2.1.8 加快建设金融强国

与“十四五”规划重点强调“深化金融供给侧结构性改革”不同，“十五五”将着力“加快建设金融强国”。金融强国的内涵为“六个强大”：强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍。

一、强大的货币，增强汇率弹性、推进人民币国际化。“十五五”规划新增对于汇率的表述，强调“增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定”。对于人民币国际化的表述，隐去“稳慎”，表明对于人民币国际化的推进更加积极。

 “十五五”规划纲要明确提出人民币国际化四个的重要路径：（1）拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用；（2）提升资本项目开放水平；（3）建设自主可控的人民币跨境支付体系；（4）发展人民币离岸市场。

图表29：全球官方外汇储备份额(%)

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

美元在全球官方储备中的份额处于绝对领先的位置，人民币的份额在2022年之前持续上升，之后略有下降。截至2025年三季度末，人民币官方外汇储备份额1.93%，排名第七。排名前六位的货币分别是美元(56.9%)、欧元(20.3%)、日元(5.8%)、英镑(4.5%)、加元(2.7%)、澳元(2.1%)。

根据SWIFT网络内的交易量，美元在国际结算中仍然占据主导地位。截至2025年末，美元在SWIFT网络内的交易量份额为50.5%，占比将近一半。人民币的份额占比为2.73%，排名第6。

图表30：SWIFT交易中的份额(%)

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

二、强大的中央银行，将完善中央银行制度列为首位重点工作。提出构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系。（1）完善基础货币的投放机制：央行已重启公开市场买卖国债以及开展买断式逆回购，进一步丰富基础货币的投放方式，同时，“十五五”规划纲要强调“完善结构性货币政策工具体系”，结构性货币政策工具也将成为央行投放基础货币的重要方式。（2）二是健全市场化利率形成、调控和传导机制：货币调控的中间变量从“数量型和价格型调控并行”逐步转向“以价格型调控为主”，健全市场化利率形成、调控和传导机制成为关键。（3）三是保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配：“十五五”规划提出，要构建覆盖全面的宏观审慎管理体系。可以预见宏观审慎政策调控的演进将成为央行在“十五五”时期的重点工作。

三、高度重视资本市场的发展，重点部署四项工作。（1）深化资本市场投融资综合改革，增强资本市场制度包容性、适应性，提高直接融资比重。（2）发展多元股权融资，加快多层次债券市场建设，稳步发展期货、衍生品和资产证券化，加强交易监管和投资者保护。（3）壮大耐心资本，完善支持中长期资金入市政策体系。这对于降低股市的波动率，提升股票市场的回报率具有重要意义。

图表31：M2和社融增速(%)

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

图表32：融资结构 (%)

资料来源：Wind，中国银河证券研究所

2.1.9 扩大高水平对外开放

“十五五”规划纲要要求稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。重点布局三大方向：一是积极扩大自主开放，为全球化贡献中国力量，扩大服务业开放。二是鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易。三是扩大双向投资，持续推动一带一路，尤其重视中欧中亚班列、西部陆海新通道等。

图表33：我国对外开放顶层设计的发展历程

资料来源：中国政府网，中国银河证券研究所

2.2 政府工作报告

2.2.1 与2025年政府十大任务的对比

2026 年政府十大工作任务排序较2025年有所调整，乡村全面振兴、新型城镇化和区域协调发展、保障和改善民生排序上升。2026年的政府十大工作任务更加细化，其中，扎实推进乡村全面振兴涉及粮食生产、精准帮扶、农村改革发展；推动新型城镇化和区域协调发展明确提出是以人为本的新型城镇化；更大力度保障和改善民生涉及就业、教育、医疗卫生、社会保障与精神文化。

图表34：2026年政府工作报告与2025年政府工作报告主要目标、政策取向及主要任务对比

资料来源：中国政府网，国盛证券研究所

2.2.2 具体指标

与过去5年相比，2026年经济目标数字变化点：（1）GDP增长“4.5%-5%”相比过去三年预期目标“5%左右”温和下调（2）碳排放强度“降低3.8％左右”有所加码，与“碳达峰”既定目标（2030年相比2005年下降65%）呼应；（3）CPI目标“2%左右”延续去年，但实际特别要求“推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升”；（4）财政“更加积极”与货币“适度宽松”组合基调延续，其中赤字率“4%左右”延续，广义结构上特别国债由5000亿元调至3000亿元，1.3万亿超长期特别国债精准分配（其中“以旧换新”由3000亿元调至2500亿元）。

图表35：2026年我国主要经济目标

资料来源：中国政府网，国家统计局，长江证券研究所

“广义财政”指标：官方目标赤字率4%保持不变，特别国债由5000亿元调至3000亿元，1.3万亿元超长期特别国债继续精准分配，广义财政占GDP比重略有扩张。

图表36：官方目标赤字率&广义财政占GDP比重

资料来源：iFind，广发证券研究所

图表37：广义财政占GDP比重略有扩张

资料来源：iFind，广发证券研究所

2.2.3 建设强大国内市场

2026 年政策举措将坚持内需主导，促消费和扩投资是发力重点。(1)制定实施城乡居民增收计划。(2)促进商品消费扩容升级，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，优化政策实施机制。(3) 设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。(4) 扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限。(5)实施服务消费提质惠民行动，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景，加快培育消费新增长点，释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力。(6)支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度。(7)优化入境消费环境，打造“购在中国”品牌。

图表38：中国居民财产收入占比趋势性提升

资料来源：iFind，广发证券研究所

图表39：各国居民财产收入占比

资料来源：International Monetary Fund，广发证券研究所

2026 年政策举措将坚持内需主导，促消费和扩投资是发力重点。(1)在城乡居民增收方面，政策重点是在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等。(2)打造消费新场景是消费供给侧的重点举措。

在投资领域，政府工作报告指出“聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重”。“投资于人”和民生保障类是财政支出的重点领域。

图表40：“投资于人”和民生保障类是公共支出重点领域

资料来源：Wind，国泰海通证券研究所

2.2.4 现代化产业体系建设：打造智能经济新形态

2026 年政策举措将坚持内需主导，促消费和扩投资是发力重点。在现代化产业体系建设方面，优化提升传统产业；打造新兴支柱产业；培育发展未来产业；扩能提质服务业仍是2026年发展重点。

今年首次提出“打造智能经济新形态”，深化拓展“人工智能+”，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业领域人工智能商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式。

智能化首次提法包括“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”、“加快发展卫星互联网”、“发展智能建造”、“加快智能电网建设” 等。

图表41：中国卫星互联网产业市场将延续增长趋势

资料来源：赛迪顾问，广发证券发展研究中心

图表42：AI各应用领域渗透率情况

资料来源：Canalys，Omdia，如祺出行招股书，GGll，IDC，广发证券发展研究中心

2.2.5 高水平科技自立自强：科技金融支持创新创造

在高水平科技自立自强方面，政策重心是“全面增强自主创新能力”。主要路径有三条：一是加强原始创新和关键核心技术攻关；二是推动科技创新和产业创新深度融合；三是一体推进教育科技人才发展。原始创新强调提高基础研究比重；推动科技创新和产业创新深度融合强调发挥科技金融的转化培育作用。

政府工作报告指出：“加强科技创新全链条全生命周期金融服务，对关键核心技术领域的科技型企业，常态化实施上市融资、并购重组‘绿色通道’机制，以科技金融支持创新创造”

近年来，我国科学技术预算支出逐渐向基础研究倾斜。2016年，基础研究在科学技术预算支出中的占比为8.68%、2020 年为9.76%、2025 年达到了14.16%。基础研究支出中的重点实验室及相关设施支出增长较大，2016 年，重点实验室及相关设施支出为49.26 亿元、2020年为165.61亿元、2024年为375.82亿元。

图表43：科学技术预算支出及增速

资料来源：Wind，国泰海通证券研究

图表44：科学技术预算支出逐渐向基础研究倾斜

资料来源：Wind，国泰海通证券研究

2.2.6 “反内卷”、财税金融改革

重点领域改革的重点有两项，一是纵深推进全国统一大市场建设，二是推进财税金融体制改革。全国统一大市场建设方面继续强调“反内卷”，营造良好市场生态”。财税金融体制改革强调“提高国有资本收益收取比例”、“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”。

2025年，“反内卷”顶层设计及相关举措密集出台，从关键指标表现来看，“反内卷”政策已在起效，但仍有深化空间。（1）2026年1月，PPI环比、PPI生产资料环比、PPI生活资料环比回正，分别达到0.40%、0.50%、0.10%，但同比仍然为负，录得-1.40%，降幅较2025年末有所收窄。

图表45：PPI同比仍有压力

资料来源：Wind，国泰海通证券研究

图表46：PPI环比回正

资料来源：Wind，国泰海通证券研究

政府工作报告指出“加大财政资源和预算统筹力度，提高国有资本收益收取比例”。2026年，国有资本经营收入调入中央一般公共预算的规模有所提高，2025年为2400亿元、2026年为2500亿元。

在提振消费的政策基调下，2026年财税改革的重点是消费税——“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”。部分品目消费税征收环节后移有助于激发地方政府重视消费，改善消费条件和环境，助力构建消费驱动型经济增长方式。

图表47：国有资本经营收入

资料来源：Wind，国泰海通证券研究

图表48：国有资本利润收入

资料来源：Wind，国泰海通证券研究

2.2.7 高水平对外开放

在外贸方面，政府工作报告强调“稳规模优结构”，其中，“拓展中间品贸易，发展数字贸易、绿色贸易，提升边境贸易”是“优结构”的重要内容。

2024年，全球数字交付服务出口占服务出口比重已达到了54.5%，其他商业服务、计算机服务、金融服务、知识产权使用费、保险服务、个人文娱服务、电信服务、信息服务是全球数字交付服务出口的八大主要领域。中国是全球数字交付服务出口的第六大国家，2024年数字交付服务出口额达到2205.7亿美元，较美国、英国、爱尔兰的数字交付服务出口规模，我国仍有较大的发展空间。

2026年政府工作报告高度关注企业“出海”。政府工作报告提出：“引导企业优化全球市场布局，推进贸易投资一体化、内外贸一体化发展”、“引导产业链供应链合理有序跨境布局，完善海外综合服务体系，加强对外投资风险防控和海外利益保护”。

图表49：全球数字交付服务出口前十大经济体

资料来源：商务部《中国数字贸易发展报告2025》，国泰海通证券研究

图表50：全球数字交付服务出口占服务出口比重

资料来源：商务部《中国数字贸易发展报告2025》，国泰海通证券研究

03 专家解读

黄丽华（复旦大学管理学院教授）：“数据要素潜力加快释放”，这是李强总理在政府工作报告对数据要素事业2025年度进展的肯定，也是对“十四五”以来数据要素制度体系建设成效的总结。2019年数据正式列为生产要素以来，开启了我国数据要素制度体系建设实践的伟大征程。国家数据局成立两年多来，以数据“供得出、流得动、用得好、保安全”为目标，打出了数据要素配置改革“组合拳”，使数据要素制度加快从概念提出到实践落地，为数据要素潜力加快释放提供坚实制度保障。

汤珂（清华大学至善书院院长）：今年政府工作报告提出“数据要素潜力加快释放”，这是对数据要素市场化配置改革成效的高度认可。2026年是“十五五”开局之年，也是“数据要素×”三年行动计划的收官之年，数据正从支撑性资源加速转变为基础性生产要素，深度融入企业经营、产业升级和技术创新的各个环节。

徐翔（中央财经大学经济学院教授）：今年政府工作报告明确提出，数据要素潜力加快释放，这不仅是对过去几年我国数据基础制度建设成效的充分肯定，更是对未来以数据驱动智能经济高质量发展、打造智能经济新形态的战略部署。随着数字技术与实体经济深度融合，数据已不再仅仅是信息的载体，而是演变为智能经济时代最活跃的新型生产要素。当前，人工智能浪潮席卷全球，高质量数据作为大模型训练的燃料，正以前所未有的速度转化为现实生产力。加速释放数据要素潜力，意味着我们要从数据的规模积累转向价值的深度挖掘，通过构建高效的市场化配置体系，催生新产业、新模式、新动能，赋能智能经济加快发展。

赵建（西京研究院院长）：与去年文本上有很多激动人心的新表述相比（比如投资于人、在发展中化债等），今年看似平淡无奇，但实则隐含着巨大的转折信号。概括来说，2026年将是政策的有形之手最为平淡，同时期待经济内生力量挑大梁的一年。所以，今年不要对政策面寄予太多预期，要将更多的预期放到经济和产业内生的力量上。这意味着，在高层看来，今年是“十五五开局之年”，也是经济软着陆的关键之年。短期的举措，要为长期发展和改革留下空间。这也意味着，政策端先放缓一下，看看中国经济自身到底有多少韧性。