“头号威胁”与“层叠”挑战：美国情报界年度威胁的焦点转向

作者：Akira 发布时间：2021-06-02 10:33:53 来源：复旦中美友好互信合作计划+收藏本文

2021《美国情报界年度威胁评估》报告将中国全球实力的上升列为美国在未来一年内面临的首要威胁。与之前发布的类似报告相比，该报告对中国、俄罗斯等国家带来的威胁，以及对网络安全的强调体现了关注的连续性。与此同时，这份报告中蕴含着明显的潜台词，即情报中心的焦点正从反恐转向与之实力接近的竞争对手（near-peer）。此外，美国对国家安全的定义不断拓宽，气候变化、全球公共卫生、移民、跨国犯罪等非传统安全威胁的重视程度不断提升，这些危险相互联动给美国带来“层叠”挑战。

“我们惟一值得恐惧的，就是恐惧本身。”

——美国总统富兰克林·罗斯福

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2021年度威胁评估的两个转向

美国国家情报局局长艾薇儿·海恩斯（Avril Haines）联合美国情报界人士向公众发布2021年《美国情报界年度威胁评估》报告。这份27页的文件详细列出了美国在未来一年可能面临的最直接、最严重的威胁。该报告将中国推动“全球力量”列在威胁清单的首位，其次是俄罗斯、伊朗和朝鲜。这也是美国情报界与国会和白宫再次开展紧密坦诚的合作，打破特朗普时期双方的僵局，重新迈入机制正轨的重要体现。（注：特朗普任期内，情报界对伊朗、朝鲜、ISIS和俄罗斯的威胁评估与特朗普的政策偏好背道而驰，因此遭到特朗普多方面的攻击，双方关系一度非常尴尬）

与此前美国发布的《美国情报界全球威胁评估（2015-2019）》相比，本次报告主要有两个明显的转向：一是前所未有地强调了新冠肺炎疫情和气候变化对美国乃至全人类的威胁；二是在区域威胁层面，威胁主要来源从中东和北非向东亚转移。

在全球性威胁层面，报告存在明显的连续性。2019年发布的《国家情报战略》着重关注反间谍与安全问题，聚焦网络威胁议题。2020年《美国国土威胁评估》中关注的网络、外国干预、经济安全、恐怖主义、跨国犯罪组织、非法移民等议题一直以来都是美国情报界的工作重心。其中，网络、新兴和破坏性技术带来的威胁的重要性不断上升。

尽管这份报告利用相当篇幅描述了美国面临的由传统国家带来的安全挑战，但美国对气候变化、全球公共卫生、人口的跨国流动等议题的关注程度也远远超过以往的威胁评估。海恩斯特别提到“要拓宽我们对国家安全的定义”。从报告也不难看出，气候变化和环境恶化等问题得到了前所未有的强调。报告使用“层叠”（cascading）一次形容美国未来将面对的非传统安全威胁，它们相互联系影响，呈现出极高的联动性。其中一项机关被触碰，危险就像多米诺骨牌一般袭来。这为美国，也为全世界带来了更具压力的挑战。

区域威胁层面，俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜是美国情报界长期关注的对象，只是在不同年份对四个国家的排序有所变化。在2019年《国家安全战略评估》中，中国与俄罗斯并列成为美国主要威胁。而在今年3月，拜登发表的《美国国家安全战略临时指南》中，中国被认为是唯一一个有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来、对稳定和开放的国际体系提出挑战的竞争对手。这一点在今年的《威胁评估》报告中同样可见一斑，中国被认为在科技等领域对美国构成了巨大挑战，严峻程度超过俄罗斯。

《纽约时报》甚至直接以《情报机构报告称，中国对美国构成最大威胁》为标题刊发有关评论文章。中国在国际体系中影响力不断增强，特别是中国在新兴科技领域不断取得的突出成果构成了对美国全球地位的严重威胁。报告认为中国正动用全政府资源在世界范围内追求权力，而相应地，美国也应动用整个政府的力量以应对中国在科技、意识形态领域日益增长的威胁。俄罗斯、中国、伊朗利用网络攻击对美国国家通讯基础设施带来的安全威胁依旧存在。而伊朗和朝鲜的核问题依旧是威胁的重要来源之一。但美国与中国、俄罗斯等国家发生军事冲突的可能性不大。

图为艾薇儿·海恩斯（Avril Haines）。图片来源：Jordan Anstatt for Columbia World Projects

头号“威胁”：美情报界的中国定位

2020年底，《纽约时报》撰文指出，众议院报告敦促情报机构更多关注中国，即美国需要更多的资源来与北京竞争。在2021年发布的这份报告中，中国首当其冲被列在美国威胁评估中的首要位置。报告指出，中国将不断扩大自身影响力，进而削弱美国的影响力，在华盛顿及其盟友和伙伴之间制造裂痕，同时在全球培育有利于中国制度体系的新的国际规则。但报告也表示，当国际秩序符合中国利益时，中国领导人可能会寻找机会来缓解与华盛顿的紧张关系。中国将一如既往鼓励创新，减少对外国技术的依赖，促进军事技术进步，维持经济增长。

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报告将中国对美国的威胁概括为如下几个方面：

第一，地区和全球性活动。报告认为中国寻求利用一种协调一致、全政府的手段展示其日益增长的实力，并迫使中国周边国家默许北京的偏好。中国与俄罗斯不断强化在防务和经济等互补领域的合作；中国将继续推进“一带一路”倡议，扩大中国在海外的经济、政治和军事存在感；中国将通过“疫苗外交”增强其国际影响力，让各国获得正在研发的新冠肺炎疫苗；中国还将推动技术和人权方面新的国际规范的形成，强调国家主权和政治稳定高于个人权利；中国政府利用各种手段，将目标锁定在美国关键技术部门，利用公共投资、间谍活动、盗窃等来提高其技术能力，中国仍将是美国保持技术竞争力的头号威胁。

第二，军事力量。报告指出，中国将继续迅速扩张核武库，并计划在未来10年将核武库规模扩大至少一倍。报告估计中国不会同意与美国或俄罗斯进行核力量相关的实质性谈判或签署任何形式的军控协议。中国将继续在海外建立军事设施，以增强海外军事投射能力，保护中国的海外利益。

第三，太空及网络空间。报告认为，北京的太空能力正在努力赶上甚至超过美国，目的是获得美国在太空领导权中积累的军事、经济以及声誉带来的利益。太空对抗行动将是中国潜在军事行动不可或缺的一部分，中国拥有瞄准美国及其盟国卫星的武器能力。具体而言，中国近地轨道空间站将在2022年至2024年之间运行。中国还计划进行更多的月球探索任务，如在月球上建立机器人研究站和载人月球基地。中国将卫星侦察、导航定位等空间服务和卫星通信整合到其武器和指挥控制系统中，以削弱美军的信息优势。

第四，情报、干扰和影响选举。报告预测，中国将继续扩展其全球情报足迹。中国将东亚和西太平洋地区视为自己的天然势力范围，中国正试图利用外界对美国承诺的怀疑削弱美国在该地区的影响力。中国拥有强大的网络攻击能力，对美国本土构成了日益增长的网络安全威胁。同时，报告认为中国利用技术驱动的威权主义在世界各地的扩张同样构成了对美国的挑战。报告还指出，中国一直在努力干扰美国的政治环境，以影响美国国内的政策偏好，进而重塑公共话语。

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众议院情报委员会主席、加利福尼亚州众议员亚当·希夫(Adam B. Schiff)对报告的判断给予高度肯定，希夫表示，自己所在委员会在2020年就起草了一份报告，呼吁美国应为应对中国投入更多资源。他指出，“中国是一个正在崛起的大国，也是一个正在崛起的挑战。情报机构将威胁评估的重点重新放在俄罗斯和中国是正确的。中国日益成为一个近乎与美国同档次的竞争者，在多个领域挑战美国。尤其是经济、军事和技术领域，中国正在推动改变全球规范。”

次要挑衅：

俄罗斯、伊朗、朝鲜的不同威胁

从报告整体叙述来看，俄罗斯的威胁主要表现为通过间谍、网络攻击等手段影响美国本土关键基础设施，同时干预美国国内政治；伊朗对美国的威胁主要集中在美国国土之外对美海外利益的损害；朝鲜在美国整体威胁中的存在感相对有所减弱，呈现“将来时”的特点，表现为更加长期的未来隐患。

俄罗斯：网络攻击关键基础设施

尽管许多人认为莫斯科是一个衰落的大国，但美国情报机构仍然认为俄罗斯在关键基础设施上是一个突出的威胁。希夫对此做了一个形象的比喻，“俄罗斯是一个垂死的大国，对美国构成的威胁类似于一种受伤的动物。这是危险的，因为它受伤了，退到一个角落。”

在该报告中，情报部门预计莫斯科将继续采用各种策略来削弱美国的影响力，分裂西方国家，削弱西方联盟，并以此宣示在新的多极国际秩序中俄罗斯作为主要参与者影响全球事件的能力。俄罗斯对美国的主要威胁来源于其网络攻击能力。报告认为，俄罗斯不断利用其愈加完善的间谍和网络攻击能力，破坏美国及其盟国的关键基础设施。根据报告的内容，俄罗斯对美国最严重的威胁可能在于其通过情报机构影响美国选举，制造对美不利的选举和决策。俄罗斯还将继续推进技术积累、提升监视能力，并将相关情报和技术与美国的敌对国家分享。

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伊朗：地区不稳定因素，波及美海外利益

报告认为，伊朗对美国的主要威胁表现在潜在地损害美国及其盟友在中东的利益。同时，伊朗将巩固其影响力并在邻国投射力量以转移国际压力。美国判断，伊朗目前没有进行关键核武器的开发活动。但伊朗是否有意愿发动攻击取决于伊朗对美国回应的看法、伊朗发动攻击而不引发直接冲突的能力和美国解除制裁的可能性。

报告指出，自2018年5月美国退出《伊朗核问题全面协议》后，伊朗官员放弃了部分承诺，恢复了部分超出协议限制的核活动，伊朗官员可能会考虑将浓缩铀丰度提升至60%，或设计和建造一个新的40兆瓦（热）重水反应堆。伊朗会通过外交、扩大核工程、军售、采购、代理等一系列手段来推进其目标，加剧紧张局势，威胁美国及其盟国的利益。另外，报告还提及伊朗除了影响中东地区稳定外，还有兴趣在美国境内发展其网络，以一种极隐蔽的方式传播虚假信息和反美内容。

朝鲜：重塑地区安全环境，重启核试验

报告估计，朝鲜领导人可能会采取一些激进的、破坏稳定的行动来重塑地区安全环境，在美国及其盟友之间制造裂痕，包括恢复核武器和洲际弹道导弹试验。随着朝鲜继续提高其常规军事能力，它将对美国、韩国和日本构成越来越大的威胁。报告认为，由于朝鲜领导人依旧坚定地致力于弹道导弹的研究和开发，在可预见的未来报告估计朝鲜存在出现大规模杀伤性武器的威胁。

“层叠”挑战：

全球大流行、气候变化与移民问题

威胁还来源于更深层次的结构性力量的变化，这份报告格外强调了新冠肺炎疫情全球大流行、气候变化与环境退化、移民、跨国犯罪等构成的“层叠”挑战（“cascading” challenges）。在未来一年，美国及其盟友将面临COVID-19的持续影响、大国竞争、生态退化带来的破坏性后果和气候变化背景下出现的各种威胁，越来越多的非国家行为体和快速发展的技术同样构成新兴挑战，在此主要阐释三个方面。

最后更新：截至2021年5月27日美国东部时间早上6:45；来源：约翰霍普金斯大学系统科学与工程中心；图片来源：CNN

首先，报告提到，新冠肺炎疫情的蔓延扰乱了世界各地的生活，其影响远远超出全球卫生领域，而是延伸到经济、政治和安全等方方面面。在疫苗得到广泛接种前，COVID-19仍将对全球构成严重威胁。疫情的经济和政治影响将波及未来数年。同时，疫情还加剧了地缘政治紧张，大国正在争夺优势和影响力；寻求建立更加安全和可靠的产业链、价值链及供应链，很大程度上削弱了国际合作。新冠肺炎疫情也促使世界各国的安全重点发生变化。医疗资源集中于应对COVID-19可能会增加其他突发公共卫生事件的可能性，特别是在低收入国家的弱势群体中。

其次，气候变化和环境退化将产生一系列直接和间接的威胁，并且催生新的地缘竞争场域。高温、干旱、洪水等极端天气事件频发将直接威胁美国的利益，土壤、水和生物多样性资源的退化会威胁到基础设施、卫生、水、粮食和安全，特别会增加国家能力较弱地区发生冲突的可能性。特别值得注意的是，气温连续上升使得北极海冰覆盖面积在2020年达到了有记录以来的第二低水平。美国、中国和俄罗斯之间将开展对新的海上航道和资源的争夺。美国国防部长奥斯汀（Lloyd Austin）曾表示，气候危机增加了美国军方保卫美国及其盟友的难度，美国18个情报机构正计划就气候变化对安全的影响发布一份报告。

图为美国总统气候特使约翰·克里于2021年4月18日在韩国首尔新闻发布会上发表讲话；图片来源：Global Times

再次，新兴科技与网络安全。如前文所述，美国在新兴技术方面的领导地位越来越受到来自中国的挑战，被美国视为面临的严重威胁。外国政府利用网络行动窃取信息、影响民众、破坏数字关键基础设施。情报机构在报告中直言不讳地表示，尽管越来越多的国家和非国家行为体拥有这些能力，但美国仍然最担心俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜。技术熟练的外国网络罪犯与这些国家保持着互惠互利的关系。而中国方面，尽管不会对美国形成网络安全领域根本性的威胁，但美国认为，中国还是至少会对美国境内的关键基础设施造成局部的、暂时性的破坏。《纽约时报》评论指出，“虽然网络威胁传统上是报告的独立部分，但今年的评估更细致地研究了中国和俄罗斯入侵美国的记录，有意识地将这类攻击纳入更广泛的威胁图景。”

最后，毒品交易、有组织犯罪和恐怖主义。报告写道，ISIS和基地组织仍然是对美国海外利益最大的逊尼派恐怖主义威胁。同时，美国国内拥有类似意识形态动机的独立行动者和组织对国内构成了更加直接的威胁。尽管美国和盟国持续的压力大大削弱了恐怖主义袭击的能力，但他们依旧寻求在美国境内发动攻击。因此，这种威胁既表现在受基地组织和ISIS引导的暴力极端分子(HVEs)内部，也表现在美国国内暴力极端分子(DVEs)之中，而后者往往是出于种族偏见和反政府情绪。

一言以蔽之，全球发生的结构性变化正在产生相互作用的综合性影响。新冠肺炎疫情和飓风等灾害将间接影响就业机会、移民政策，进而影响美国的整体经济走势。不断扩大的经济差距和极端天气以及地区冲突会推动全球迁移和难民潮，但新冠肺炎疫情的限制措施又将制约跨国流动。在新冠肺炎疫情对人道主义应对和资金流存在巨大压力的背景下，两股力量向着两个截然相反的方向拉扯，进而加剧公共卫生危机，甚或使得武装组织更趋激进化，为美国乃至全球动荡带来更大不确定性。

结语

与之前发布的类似报告相比，该报告对中国、俄罗斯等国家的威胁，以及对网络安全、恐怖主义的强调体现了关注点的连续性。但区别也是显而易见的正如美国战略与国际研究中心（CSIS）形容，“这份报告中其实蕴含着一个明显的潜台词，即情报中心的优先事项正在转变，从关注反恐转向与之实力接近的竞争对手（near-peer）。这些竞争对手拥有强大的情报能力，对在灰色地带积极行动毫无顾忌。情报游戏已经改变，美国现在发现自己处于防御状态。”海恩斯称中国是“前所未有的竞争对手”，中国正在以各种方式扩大影响力，破坏以西方为基础的国际价值规范。国际选举委员会表示，当俄罗斯积极寻求破坏民主和影响选民时，中国正在寻求“塑造”（shape）观念，以推进其政策偏好。中国被视为具有破坏性；而俄罗斯则更倾向于通过舆论影响政策制定。可以说，美国对中国威胁的认知在国内形成了高度一致性并达到了前所未有的程度。

图片来源：Homeland Security Today. US

而在威胁的主要表现形式上，新冠肺炎疫情是最主要威胁，是美国全政府工作的当务之急；气候变化罕见地进入视野，得到前所未有地关注；第四次科技革命成果带来的5G技术、人工智能、以及未来的量子计算机技术成为美国科技竞争焦虑的重要来源；利用网络安全漏洞渗透美国政治经济，塑造社会偏好并干扰美国关键决策同样为美国带来不小的隐忧。正如今年年初，CSIS发布的题为《拜登交接与美国同中俄竞争：危机驱动下美国战略改变必要性》的报告中指出的那样，美国与中俄将继续在“灰色地带”开展有限“混合战”，这一新竞争方式包含信息战、政治战和科技竞争，以及通过对外投资基础设施获得地缘战略优势，这种多领域策略被认为是美国与中俄战略竞争的重要组成部分。

另外，情报机构这次罕见地进入公众视野，其意味也耐人寻味。根据其报告所述，情报机构希望向美国民众表达情报人员保卫美国人民、坚定维护美国领导权的决心。但这在另一种程度上也很有可能掀起整个美国对中国的抵触情绪。也或者，美国期望充分利用各种类型的威胁凝聚共识，稳定国内政治的各种乱局。

2020年9月26日，俄勒冈州波特兰市，“骄傲男孩”（Proud Boys）组织的一名成员守卫着集会的前台。图片来源：Center for American Progress

参考文献

1. 《美国情报界全球威胁评估（2015-2019）》，知远战略与防务研究所，2020年2月，http://www.knowfar.org.cn/book-28-8000544.aspx。

2. Amanda Macias, “Climate crisis threatens U.S. national security, Defense secretary says,”CNBC, April 22, 2021,https://www.cnbc.com/2021/04/22/climate-crisis-poses-existential-threat-to-us-security-defense-chief-austin.html.

3. Anthony H. Cordesman, “Competition with China and Russia: The Crisis-Driven Need to Change U.S. Strategy,”January 6, 2021, CSIS, https://www.csis.org/analysis/biden-transition-and-us-competition-china-and-russia-crisis-driven-need-change-us-strategy.

4. Emily Harding, “The Intelligence Community’s Annual Threat Assessment,”April 19, 2021, https://www.csis.org/analysis/intelligence-communitys-annual-threat-assessment.

5. Julian E. Barnes, “China Poses Biggest Threat to U.S., Intelligence Report Says,”The New York Times, April 13, 2021,https://www.nytimes.com/2021/04/13/us/politics/china-national-security-intelligence-report.html.

6. Mark Hosenball&Jonathan Landay, “China push for global power tops U.S. security threats-intelligence report,”Reuters, April 14, 2021,https://www.reuters.com/world/china/china-push-global-power-tops-us-security-threats-intelligence-report-2021-04-13/.

7. 报告原文：”Annual Threat Assessment of the US Intelligence Community,”Office of the Director of National Intelligence, April 9, 2021,https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2021-Unclassified-Report.pdf.