迈向价值共创：政务服务赋能产业发展的实践路径—基于对H市“四链融合”案例的考察

载于《治理研究》2026年第2期

摘要：政务服务创新已然成为当前各地建设一流营商环境的重要抓手。在此背景下，通过对浙江省H市产业链-生产要素链-企业需求链-增值服务链“四链融合”案例的分析，揭示政务服务增值化改革如何开辟政企价值共创的新路径。研究发现，以企业需求为主要驱动的改革逻辑构成了政企价值共创的动力机制，对生产要素的科学评估与编排构成了价值共创中的催化机制，通过增值服务提升生产要素的优化配置能力则最终构成了政企共同创造价值的实现机制。这一分析不仅在理论上阐释了政府通过政务服务工具与企业进行价值共创的逻辑进路，同时也为政务服务的一种新范式提供了经验依据。

关键词：增值化改革；政务服务；价值共创；四链融合

一、问题的提出

在我国，地方政府始终是经济活动的重要参与者，不仅提供行政服务，也参与市场主体的投资决策，分担其风险与收益。这种深度参与是地方政府行使经济职能的显著特点，体现在制定和实施经济发展战略规划、财政与金融管理、招商引资和项目审批、资源配置与市场监管等措施中。近年来，面临要素成本上升、人口红利消退和产能过剩等经济增长放缓的内外部压力，各地政府积极转变自身职能，在推动政务服务领域供给侧改革、构建一流营商环境等方面采取了一系列举措，政务服务模式也经历了从标准化与便利化建设，到跨域协同与集成服务突破，最终向增值化与定制化深度拓展的持续演进。2018年，国务院办公厅印发的《进一步深化“互联网＋政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》明确提出以信息化手段破解“办事难、办事慢、办事繁”问题，提高政务服务的便利化水平。2020年以来，国务院办公厅相继印发《加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》《关于加快推进“一件事一次办”打造政务服务升级版的指导意见》等文件，对于破除地域壁垒、重构跨部门流程、提升关联事项集成办理水平等提出明确要求。2024年，《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》进一步提出打造涉企服务“一类事”场景，以“定制化、套餐式、模块化”模式整合政策、金融、人才等衍生服务，推动政务服务从基础审批向全生命周期生态服务跃升。

上述改革演进历程反映出一个基本逻辑，即政府试图通过政务服务这一工具更好地促进经济增长和产业转型升级，政务服务改革正在逐渐迈向政府与市场主体共同创造价值的过程，最终要实现充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好发挥政府作用的目标。在此背景中，浙江等地提出将现代管理学中“增值服务”的理念融入政务服务，推动政务服务增值化改革，强调政府应当积极探索为企业提供基本政务服务之外的个性化衍生服务，更好解决企业发展中的困难堵点，精准赋能地方产业的发展。

然而在改革推进的实际过程中，政府提供的增值服务项目未必能够完全契合市场主体的真正需求，导致政策红利传导弱化，部分增值化政务服务举措存在形式主义问题，为企业“增值”的效应并不显著。在此背景下，浙江H市2024年以来，试图从生产要素最优配置的视角切入，将政务服务增值化举措嵌入企业生产经营上下游产业链全链条，最大程度实现产业链、生产要素链、企业需求链与政府增值服务链的“四链融合”。这一实践借鉴了价值链管理的理念，强调把政务服务赋能地方产业发展的各个环节视为一个整体系统，实现从“单点优化”向“全链协同”的转变，同时强调政府、企业、社会力量等多元主体的互动，由此建构形成了政府侧涉企服务举措精准传导至企业侧生产经营发展的实践链路。本文将基于对H市政务服务增值化改革中“四链融合”实践案例的考察，分析政府与企业进行价值共创的实现机制与合作路径，从而为地方政府深化涉企服务改革、提升涉企服务的精准性和有效性、构建一流营商环境等提供参照与借鉴。

二、研究回顾与理论建构

（一）研究回顾

产业结构升级作为转换经济增长动能、实现高质量发展的核心驱动力之一，其演进过程在我国呈现出显著的政府主导特征。在这一背景下，现有研究普遍认为，政府的治理效能与公共服务供给质量对产业结构优化升级及经济可持续增长具有至关重要的影响。作为连接政府治理与产业发展的关键纽带，政务服务被学界视为优化营商环境的核心抓手，其赋能企业发展和产业升级的内在逻辑主要围绕服务模式、政策工具与治理结构三个维度展开。

其一，服务模式。依据服务提供的方式与覆盖范围，政务服务模式大致可分为即时回应型与全周期链条型两类。即时回应型服务常常通过“政企面对面”“政企早餐会”等载体梳理企业需求，以解决市场主体“急难愁盼”问题为导向，强调服务的及时性与精准性，即许多地方提出的“市场有所呼，政府有所应”。这种聚焦特定领域或事项的模式，能快速响应企业面临的即时性障碍，是衡量政府服务响应能力的重要指标。当然，也有学者认为这种模式的服务效能会受到行政体制条块关系的制约与形塑，难以形成整体联动式服务来为企业的产业升级提供系统性支持。因此，植根于全生命周期管理理念的全周期链条型服务模式开始受到广泛关注，其代表了服务模式向系统化、集成化的演进方向，被视为更契合产业生态构建和集群化发展的需求。从现有研究看，全周期链条型服务主要有两大实践路径，一是通过即时需求感知、明晰事项权责边界、构建跨部门业务协同机制等整合而成的“一件事”“一类事”改革，此类改革通过流程再造显著提升了政务服务效率，为产业项目落地和创新活动提速。二是围绕产业链核心环节如创新链、人才链、资本链等进行服务要素的系统集成与组链成群，设计覆盖产业链全生命周期的服务清单。这种主动、前瞻性的服务设计，旨在为产业生态构建提供系统性、定制化的支撑，直接服务于产业结构的优化与价值链提升。

其二，政策工具。很多研究将政务服务视为政府助力市场主体营利增收与转型升级的关键工具，主要划分为制度供给型工具和资源整合型工具，不同类型工具赋能产业升级的作用机制各不相同。制度供给型工具的核心在于政策创新与制度变革，其典型代表是作为国家治理体系现代化关键内容的行政审批制度改革。此类改革在精简审批事项、压缩办理时限、减少申报材料、优化业务流程等方面取得的显著成效，直接为市场主体“松绑减负”，释放了巨大的制度红利，降低了企业合规成本和市场准入门槛，从而激发市场活力并促进资源向高效率、创新型产业部门流动。资源整合型工具则侧重于通过数据要素共享、跨域服务通办等平台化建设，打破信息孤岛与地域壁垒。此类工具的实施能够有效提升政府服务效能，显著降低市场主体面临的制度性交易成本，削弱行政性垄断，进而强化市场在资源配置中的决定性作用，为产业转型升级创造更公平、更高效的市场环境。同时，数字技术的深度应用日益成为支撑上述政策工具效能发挥的关键基础设施，科学的顶层设计与有力的上级支持是相关改革举措有效落地、持续赋能产业升级的重要保障。

其三，治理结构。政务服务赋能产业升级的价值实现从根本上依赖于多元治理主体的有效协同。有研究指出，跨部门合作机制构成了公共价值产出的主要通道，公共价值的实现高度依赖于不同主体包括政府、市场、社会间的互动合作及其所衍生的公共管理活动。延伸至产业领域，产业升级目标的达成需要超越单一政府主体的协同努力。例如在治理范式层面，一些研究主张将公共治理确立为理想的实现模式，其本质在于构建政府与社会组织、公共机构与私营部门以及个体公民之间稳定、制度化的合作伙伴关系。这种模式被认为能够整合多方资源、知识与能力，更有效地应对产业升级所面临的复杂挑战。实践维度上，社区治理研究提供了具象化参考模型，相关成果主张构建以居民需求为导向，政府机构、基层党组织、社会组织等多主体联动的协作机制，以促进社区公共价值的实现。这一协同治理逻辑同样适用于构建赋能产业升级的政务服务协同网络，即通过建立政府、企业、科研机构、行业协会等多元力量共同参与的联动协作机制，共同推动产业创新与升级目标的实现。

总体来看，既有研究对政务服务赋能产业升级进行了较为丰富的讨论，但仍存在些许不足。一是对不同产业技术特征、规模结构进行精细化政务服务设计的分析较为缺乏；二是对于多元主体在政务服务公共价值创造中的角色定位和作用机制的研究较为匮乏。

（二）分析框架建构

如上所述，政务服务赋能经济发展与产业升级的实践路径与公共服务价值共创理论所倡导的价值并非由单一主体创造，而是在多元参与者的互动中被共同界定及实现这一核心观点在逻辑上相一致，政务服务所追求的最终目标是通过资源整合和能力提升等共同创造价值，推动地方政府和企业主体都能从中获益。公共服务价值共创理论本质上是管理学中的价值共创理论在公共管理服务领域的延伸，正如奥斯本等学者所述，公共服务的过程实质便是公共服务的关键利益相关者在公共服务实践中共同创造价值的过程，主张政府与企业、社会组织等主体通过持续对话、资源互补与制度协同，共同创造兼具公共性与经济性的复合价值。因而，这一理论视角根植于公共服务主导逻辑（Public Service-Dominant Logic），认为公共服务的“生产”活动和公共服务的“消费”活动并不能相互割裂，公共服务的价值是服务参与双方共同创造的。公共服务主导逻辑进一步将服务视为所有交换的基础，提出价值由受益人决定，并逐步从企业、顾客二元关系拓展至服务生态系统视角（Public Service Ecosystem），强调制度安排、资源整合与动态互动在价值形成中的核心作用。

基于上述理论建构，政务服务增值化改革所要创造的价值，从政府视角看是地方营商环境的优化、公平竞争市场秩序的维护和行政效能的提升，从市场视角看是企业产值的增长以及整个产业的向上发展。改革的最终目标是要达成政企价值共创。当然，价值的共同创造和实现并非单一的线性过程，而是由多个关键环节构成的链条或生态，这就需要对于价值流转与实现的微观机制进行深入剖析。战略管理大师波特（Michael E. Porter）曾将链式思维运用于对企业经营活动的分析，提出了价值链管理理论，认为价值链是分析企业竞争优势的基础工具，强调产品设计、采购、生产、运输、销售等相互关联的各环节之间必须要衔接与协同，从而实现全链条的降本增效及价值增值，这一理论实际上揭示了价值链本质上是由多个环节构成的一种动态系统。为了更好地揭示这一价值转化的动态演进过程，本文将构建“需求瞄准—资源编排—价值实现”三维分析框架，需求瞄准是价值被共同定义的起点，强调通过政企互动精准识别与整合企业诉求，实现服务供需的精准匹配；资源编排是价值被共同创造的核心环节，重在通过要素配置与服务嵌入，促进各生产要素在产业链中的优化整合与协同增效；价值实现则关注共创成果的共同享有与系统维系，强调通过制度安排与治理协同，确保政企共创的价值得以持续稳定地转化为产业生态的整体能级提升。通过上述三个维度的分析，文章力图揭示政务服务增值化改革驱动地方产业发展升级的内在机制。

1.需求瞄准

需求瞄准强调通过动态捕捉、精准识别和科学预判企业全周期需求，达成政务服务供给侧与市场需求侧的有效匹配，其核心是掌握服务的需求来源，本质是需求主导的政务服务精准定位与有效供给。这一分析维度的理论根基源于新公共服务理论对“主动预见性”的呼吁，主张政府的核心任务是通过公民对话构建需求响应体系，强调公共服务的有效性取决于需求识别的精准度。根据这一理论指引，政务服务增值化改革应当以对精准服务定制与投送的预设和承诺为逻辑起点，实现政府侧供给与企业侧需求的精准对接。而随着市场主体的扩大再生产，其势必对产业链全链条生产要素的供给以及高质量营商环境提出更高要求，使得公共服务的高效与持续供给日益成为政府改革能否获取认同的关键。

2.资源编排

资源编排旨在探讨组织如何通过系统化的管理和动态配置资源实现资源的最大化利用和价值创造，强调管理者在资源获取后，必须通过有效的编排行动，将分散的资源转化为组织的核心能力和竞争优势。将这一概念应用于对增值化改革的解释中，数据、人力、技术等关键生产要素资源的高效流通与科学配置就成为了催生新价值的关键支撑，其依赖于健全的要素市场化配置体系以及强大的政府资源配置能力。例如，政府通过对各类生产要素的充分度、敏感度等关键指标的评估，并精准嵌入相应的增值服务举措，就有可能促进要素间的有效整合和深度融合，从而催生出新的价值。

3.价值实现

公共管理的最终目标并非仅仅提供标准化服务，而是要创造能够被公众广泛认可的公共价值。因而，价值实现维度旨在描述政府提供的政务服务如何最终转化为企业与政府的实质性价值收益，其并非单向传递的产出，而是在政企协同的服务生态中被共同界定、享有与巩固的结果。这一结果的达成需要依赖于多元主体的协同参与，需要通过制度化的互动机制共同界定价值目标、整合资源并实现价值循环。在本案例中，政务服务增值化改革本身就是一个依赖政府、企业、行业协会等多方主体共同参与和协作的过程，这与价值共创理论强调的多元主体协同具有内在一致性。因此，这一价值实现过程本质上体现了政府视角下的“公共价值”与企业视角下的“经济价值”两者间的相互融合。

三、H市政务服务增值化改革中“四链融合”的运行实践

面对市场主体多元化、复杂化的产业发展需求，真正实现以政务服务的精准供给来有效赋能企业发展和产业升级并不容易。H市基于自然禀赋构建了绿色石化、船舶与海工装备等九大现代海洋产业体系，这些产业的链条较长，对生产要素敏感度较高且深度融入全球贸易网络，因而对政务服务的需求不仅仅限于基础性行政审批范畴。这些特征为观察政务服务如何在一个现代产业生态中实现价值共创提供了一个较为理想的样本。

（一）改革缘起

政务服务增值化改革是指政府为促进企业降低成本、增加收益、强化功能、加快发展，通过制度创新、数字赋能双轮驱动，政府、社会、市场三侧协同，进一步优化基本政务服务、融合增值服务，对政务服务体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行的变革性重塑。改革初期，浙江各地围绕为企服务事项目录的梳理、为企服务数字化平台的建设以及为企服务物理空间的整合优化等内容开展工作。而随着改革的逐步推进，现有的涉企服务举措难以真正适配各地企业转型升级和产业高质量发展的需求，集中体现为以下三方面。

一是协同不足导致服务碎片化。各职能部门在推进改革中缺乏统一战略指引与协同思维，呈现“各自为政”态势，跨部门业务统筹能力薄弱，导致服务供给呈现碎片化与无序化特征。二是需求响应滞后导致信息不对称。一些地方对市场主体的真实需求感知不足，政府与企业之间存在一定的信息不对称，改革举措难以提升企业的获得感与满意度。三是传播效能不足导致企业存在认知偏差。笔者在调研中发现，有相当比例的市场主体在遭遇经营问题时仍倾向通过非正式渠道寻求政府协助，而非通过数字化政务平台寻求支持，表明政府改革举措的触达率还有不足，限制了改革效益的最大化释放。

（二）H市“四链融合”实践

上述问题在H市改革之初也有所存在，由此，H市进一步以产业链为视角，力图实现产业链、生产要素链、企业需求链与增值服务链的融合互通。

1.需求扫描：产业链图谱的构建

为精准捕捉市场主体的服务需求，H市以产业链现状分析为切入口构建企业需求的精准识别机制，为后续增值服务的设计与优化提供依据。一方面，构建产业链现状全景分析图谱，在明确地方主要产业链的前提下，对于每条产业链进行拆解分析，形成一级、二级细分产业；对于有明确生产联系的产业链，按照从上游到中游再到下游的产业链逻辑，进行产业链细分环节的绘制。同时，将每条产业链分解至二级或三级子领域，结合当地产业基础和资源禀赋对每个领域分别展开研究。另一方面，开展产业链强项弱项拆解，分析产业链的优势短板，从而明确未来强链、补链的环节。

例如，通过对于绿色石化和新材料产业链的分析可知，目前H市已围绕乙烯、丙烯等形成了较为完整的产业链条，并向芳烃产业链进行了高端化构建，但是新能源新材料、电子新材料相对薄弱，下游延伸至产业应用端的项目较少，有待进一步补链强链。据此，H市与链主企业协同梳理产业链重点问题、核心需求，按照发展紧迫程度评估需强链、补链、延链的环节，形成了重点发展石油炼化和轻烃化工全产业链的基本思路，围绕POE弹性体等高附加值材料强链，围绕聚丙烯腈-碳纤维补链。2025年上半年，H市实现规上工业增加值同比增长11.5%，居全省第一，其中绿色石化和新材料产业贡献值约占61%，这一指标印证了针对性地补链强链对于激发产业发展动能所具有的积极意义。

2.资源编排：生产要素高效流通与动态匹配

H市构建产业链的生产要素评估框架，依次按照产业链对各要素的敏感度、充分度、匹配度进行分析，从而形成增值化改革的重点方向。敏感度分析即各要素提升对于产业链发展的边际效益的强弱。以人力要素为例，如果该产业链是劳动密集型产业链，则更倾向于对一般劳动力要素较为敏感，而技术驱动型产业链则对高级技工、学术人才较为敏感。充分度分析即各要素对于产业链目前的发展阶段供给是否充分。结合产业链对要素的敏感度和充分度评估，可形成产业链与要素的匹配度分析。针对敏感要素并按照供给的充分度，形成“充分要素”（供给充分的敏感要素）与“紧缺要素”（供给不充分的敏感要素）两大发展方向。针对“充分要素”，要进一步强化对要素供给水平的评估，针对“紧缺要素”，要进一步加强要素的供给。

H市将“充分要素”与“紧缺要素”的区分进一步与现有增值服务举措进行匹配，形成定制化的增值服务举措。从统计数据看，针对“充分要素”与“紧缺要素”的精准施策在催化重点产业快速发展方面确实取得了一些成效，2025年上半年，对人力、技术要素敏感的船舶修造业增加值同比增长24%，对技术、资本要素敏感的石油化工业同比增长8%。

3.价值实现：服务链生态系统的形成

H市结合产业链对要素的匹配度以及各增值服务举措，构建基于全要素的增值服务模型，推动产业链、生产要素链、企业需求链与政府增值服务链的“四链融合”。基于这一模型，H市制定形成了产业链全要素增值服务任务清单，将每个任务落实到具体部门，提出任务表、时间表和作战图。同时，制定产业链全要素增值服务流转机制，将“问题主动发现——问题高效处置——方案复盘分析——方案晾晒评价”等全流程与产业链和相关生产要素高度挂钩，滚动推进产业链全要素增值服务的具体实施。全要素增值服务模型的优势在于充分考虑了各地基础条件和发展水平的异质性，地方政府能比较清晰地把握某一产业链的发展对不同生产要素的需求情况，能够为每条产业链成体系匹配相应基本政务服务和增值政务服务，便于服务资源的集中和定向发力，推动生产要素的创新性配置。例如2025年前三季度的数据显示，H市高端装备制造业、高技术制造业增加值分别增长22.4%、17.7%，远超传统工业增速。

四、“四链融合”实践中价值共创的实现机制解析

“四链融合”实践中，政府通过增值化改革追求公共价值，企业则借助增值服务提升经济价值，价值共创的实质是双方通过需求锚定、资源编排和角色重构，实现价值定义的共同协商、价值创造的协同行动和价值分配的互惠共享。

（一）需求驱动的改革逻辑

识别并认知需求是价值共创的前提。从市场维度看，在传统产业转型升级与新兴产业培育壮大的关键阶段，企业经营主体对政务服务的需求呈现结构性转变，亟需政府通过定制化、集成化的服务供给，推动产业链补链、强链、延链，以满足其高质量发展诉求。从政府维度看，在中央“拼经济”、优化营商环境的导向下，政府不仅需要提升政务服务质量，更需实现显著的经济治理效能。基于此，本维度聚焦企业诉求的结构化整合与政企双向激励的相容设计两个关键机制展开分析。

1.碎片化诉求的结构性整合

政企协同本质上是价值共识的共建过程。企业作为行政服务相对人，既是公共价值的共同创造者，其需求表达直接决定了服务供给的有效性；也是服务绩效的评估主体，其反馈机制持续推动着服务流程的优化升级。从经济逻辑看，近年来，我国地方政府将营商环境建设作为重要治理议题加以推进。从现实条件看，线上数字化平台与线下企业服务中心双轨并行的诉求反馈机制有效提升了企业需求表达的精准性与政府响应的敏捷度。而在H市各地的实践中，有的地方建立了“暖企专员”进驻企业的机制，一对一精准采集需求，定制暖心服务；有的地方打造“局长轮班制”，局长坐镇问需企业，强化问题解决的权威性。这种多层次、差异化的问题反馈模式不仅令企业诉求得到真实表达，也推动地方出台各项针对性的增值服务举措，有力提振了市场经营主体主动推动经营诉求向政策议程转变的信心。

2.双向互惠的激励相容

上级政府的政治势能转化为改革推进的政策红利，而经济的提质增效又反哺地方财政，形成正向激励。在政治逻辑和经济逻辑的互动作用下，满足市场主体需求成为H市推动政务服务增值化改革新的出发点和落脚点。

从政治激励维度观察，改革实践深度嵌入中央-地方政府的制度传导体系。2024年浙江省政府工作报告提出“深化改革攻坚、打造营商环境最优省”，通过政策注意力配置形成了制度创新的框架效应。这种自上而下的政治势能既为H市改革提供合法性，又通过考核指标传导形成刚性约束。此外，政务服务增值化改革与世界银行营商环境评估体系的“监管框架—公共服务—办事效率”三维度指标高度适配，融入了国际通行的治理要素，为地方政府优化政治绩效提供了制度化的实践路径。

从经济理性维度剖析，改革本质是地方政府应对发展范式转型的战略选择。尤其在浙江共同富裕示范区建设背景下，经济高质量发展可以通过技术溢出、公共服务均等化和缩小城乡收入差距对省域均衡发展产生正向调节作用，这种经济治理的外部性效应促使政府将服务效能转化为发展动能。

（二）资源编排的催化逻辑

本案例中，政府部门通过提供各类增值服务发挥着配置生产要素的关键作用，因此，价值催化的核心在于各类生产要素如何在不同产业链及其细分领域中进行科学配置。要揭示这一动态过程的作用机理，则可以借助于资源编排理论加以阐释，其一方面要求资源编排流程彼此之间相互协同，促使资源-能力-价值创造之间实现高效的转化，另一方面也强调编排行动与外部情境间的匹配性。

1.生产要素的科学编排

全要素增值服务体系的构建，核心在于对异质生产要素的识别与协同整合，从而为市场主体创造新的价值、激发新质生产力提供支撑。

其一，因不同的产业链对特定生产要素表现出的敏感度不尽相同，因而应精准识别产业链对各要素的依赖度及现有要素供给的充分度，这决定了要素编排整合的优先级和潜在瓶颈。例如，先进装备制造业产业链对资源要素、数据要素相对不敏感，却对于人力要素提供的高质量人才梯队保障、技术要素提供的新技术攻关等均有较强需求。其二，通过构建要素分析框架进行主动识别，能够发现传统政务服务模式中容易被忽视或低估的隐性要素或新质要素。例如，资源要素中的用海要素、空域要素、绿色能源要素，数据要素中的数据资产要素、数据服务等，这些要素因其独特的属性或与其他要素的非线性耦合，往往成为催生价值的关键环节。

2.生产要素供给的动态适配

本案例中，H市通过构建全要素增值服务图谱，清晰呈现要素流的结构、方向和强度，这实际上形成了一个对产业链各环节以及敏感要素的实时研判网络并定期进行动态评估，从而使配置生产要素的过程在面对技术迭代、市场波动、政策调整等内外部环境变化时仍具有适应性调节能力，避免效率损失。同时，生产要素供给的动态适配也是一个持续的反馈循环过程，增值服务的落地效果会形成反馈信号，用于评估价值催化的效能并识别新的问题瓶颈，进而驱动增值服务策略的迭代升级。以船舶与海工装备产业链为例，通过精准识别其在安全生产、人才招引、金融服务等方面的核心缺口，在健全数字化安全监管手段、构建适应该产业链需要的多元化人才培养与评价体系、创新金融担保模式等方面增加相关要素配置，提升政府增值服务对产业动能的催化能力。

（三）角色重构的价值实现逻辑

在政务服务生态系统演进中，政企价值共创的实现蕴含三重逻辑：一是政府追求公共价值，通过角色重构实现营商环境的改善和治理效能的跃升；二是企业聚焦经济价值，从政策受体向共建主体的角色进化，有可能催生新的产业动能；三是产业链、生产要素链、企业需求链与增值服务链的交互调适构成政务服务赋能产业发展的核心机制。

1.政府角色：单向管控到多重赋能

其一，部门联动能力。政务服务增值化改革贯彻系统性、整体性理念，跨部门协同合作是提升政务服务效能的关键。这要求政府具备强大的部门联动能力，通过整合信息流、优化流程链、打通数据孤岛，构建统一高效的响应与处置平台，实现资源的精准调度与问题的协同处置。例如，建立集成化问题库和智能分拨系统，是提升系统响应速度和治理效能的基础性机制。H市在全省率先实现企业服务平台与12345派单平台贯通，“一口子”集成“涉企问题库”，实现部门内部、部门之间、市县之间的统一调度、智能分拨、快速处置。

其二，专业解难能力。对于既定流程无法办理的疑难事项，企业综合服务中心设置了兜底服务板块，在初步实现政府内部跨部门、跨层级、跨地域的协同之外，注重与外部主体即与社会、市场的跨界协同。这种模式的核心在于政府扮演“连接者”与“赋能者”角色，通过牵线搭桥、整合资源、搭建平台，共同破解企业发展中的深层次瓶颈问题。例如，协助企业办理进口大豆保税现货仓单质押业务时，政府通过牵线搭桥，成功争取到银行大额贷款支持。

其三，“一类事”通办能力。这要求基于对共性问题与需求的深度洞察，在流程再造、材料精简、时限压缩、模式重构等方面进行服务范式创新，将解决单个企业问题的经验提炼为可复制推广的标准化、规模化解决方案。这一模式不仅显著提升服务效率，降低制度性交易成本，更能通过模式创新为同类市场主体提供系统性赋能，实现治理效能从点向面的跃迁。例如笔者在调研中发现，H市在通过助力某家企业解决土地规划调整难题的过程中，探索建立了保障性住房由“企业建设、政府支持”的新路径，同时为其他企业化解了员工住宿需求和资金压力问题。

2.企业角色：从政策受体到共建主体

其一，通过制度化渠道向政府传递市场痛点，推动政府政策优化与服务迭代。企业感知的市场痛点是政策优化最直接的信号源。通过行业协会、政企沟通平台、诉求反馈系统等制度化渠道精准、高效地向政府传递需求，能够倒逼政策供给的精准化与增值服务路径的优化。以传统渔业产业链为例，产业链对人力、制度的敏感度较高，但因原料短缺、进口入关流程复杂的限制，时常面临缺料待产难题，H市根据全要素增值服务体系，对接海洋经济发展局、海关等部门，推出境外运输渔船对华注册试点等政策。这种有效的需求响应回路使市场信号成为推动政策调适的关键驱动力。

其二，依托市场资源禀赋与组织化能力，主动构建行业协作平台、优化服务生态，形成“以商育链、以链强产”的增值效应。这体现为企业主动参与服务生态共建，例如组建专业检测中心、搭建聚才育才平台、提供联保调解服务、创新金融服务模式、优化供应链“一站式”服务功能等。此种情境下，企业从服务消费者转变为服务生产者和提供者，释放其组织社会资本、整合行业资源、创新服务模式的能力，丰富和提升了整体服务生态的供给能力与质量。

3.“四链”协同：基于需求反馈的适应性调适

“四链”协同过程中展现需求侧与供给侧互动的敏捷性。一方面是政策响应敏捷化，依托触发-响应式政策议程设置机制及时捕捉市场需求与国家战略动态，快速响应关于新业态的制度设计。例如，在大豆离岸现货市场建设中，H市在中央政策颁布后一月内即完成制度设计，促成全国首单进口大豆离岸现货交易达成。同时，以企业需求端倒逼审批流程重构，例如通过建立投资项目“四评合一”机制，推动某项目审批时间从100天缩减至21个工作日。另一方面是要素配置敏捷化，依托数字化平台实现要素供需的智能匹配。例如，在实施“散改集”多式联运改革中，依托数字化系统的运力优化算法，为企业提高散装粮装卸效率30%以上，节约国内航运费50%以上。

此外，“四链”协同为各类衍生服务场景的形成并创造新价值提供可能。例如，基于企业服务热线的自然语言处理系统，对周期内诉求进行热词复现和语义分析，催生“未诉先办”预测模型，提升涉企问题主动发现率。同时，通过企业数据与政府数据的融合计算，驱动服务模式、监管方式和产业生态的突破性变革，孵化出国际海事服务全链条通办、保税燃料油加注智能监管等原创性应用场景，产生1＋1>2的协同创新效应。

五、结论与讨论

当前，优化涉企服务正在成为各地加强营商环境建设的重要牵引。对于浙江而言，传统的块状经济形态是一大优势，其能够充分发挥同质化企业集聚所带来的规模效应，因而对于政府涉企服务的差异化和服务形式创新并没有太高要求。但随着国内外市场大环境的变化，区域之间的经济竞争日趋激烈，需要政府在生产要素配置的过程中更好发挥作用，以更加优质和精准的服务供给激发人力、技术、资本、数据等生产要素释放出更多活力与价值，进一步推动企业降本增效转型升级，达成政府与市场主体之间的价值共创。本文通过对浙江推进政务服务增值化改革过程中H市探索形成的“四链融合”的实践模式进行分析，阐释了政府与企业进行价值共创的实现链路。

其一，从政府供给导向到企业需求导向的转变，是政务服务增值化改革能否取得成效的关键前提。为了解决企业主体难以有效传递需求、政府政策供给针对性不足等问题，畅通政府与企业间的信息沟通就成为改革必须要首先破题的方向。在此过程中，既需要通过引入数字感知技术、创新政企沟通机制、整合碎片化的信息收集方式，也需要借助政治势能破除堵点卡点，从而持续为推进改革提供动力支撑。

其二，随着政务服务增值化改革的深入推进，涉企服务精准赋能产业转型升级成为改革的主要思路，其核心是各类生产要素实现最优化配置。本案例中，政府结合产业实际构建了一套产业链全要素的分析模型，对各细分产业链进行要素充分度、敏感度等科学评估，为不同生产要素的编排与催生新价值之间找到了现实路径。这一做法在市场发挥“决定性作用”已成为社会广泛共识的基础上，探索出了更好发挥政府作用的具体实践。正如“赋能型政府”的理论建构中所强调的，政府可通过对市场主体资源配置能力进行中立赋能以实现市场增进、分配优化和整体可持续增长，这对于在社会主义市场经济理论框架下如何思考政府与市场关系的新定位提供了新的理论范式。

其三，在对各产业链生产要素状况进行精准评估的基础之上，政府与企业共创价值的实现还依赖于一个关键机制，即提升产业链-生产要素链-企业需求链-增值服务链之间的敏捷响应程度。“四链协同”的实践借助于价值链管理理论，强调价值增值各个环节之间的紧密衔接与相互配合，达到价值实现的最大化。当然在这一过程中，政府治理能力的现代化水平、企业角色由政策受体向共建主体的进阶，以及多元主体的协同参与能力等方面，都将是影响不同链条间敏捷响应水平的重要因素。

基于上述逻辑，政务服务增值化改革逐步实现从降低企业交易成本的便捷服务，跃迁到以生产要素服务为中心的赋能型服务，推动政府视角的公共价值与企业视角的经济价值被共同创造并得到最大化实现。未来，在这一改革继续深化的过程中，政府可以更好地发挥数字赋能的作用（例如接入AI技术打造数据驾驶舱或导航平台），以各类生产要素的集约配置、精准配置、智能配置等创新性配置为引导，不断提升对地方重点行业与产业链的赋能作用。需要指出的是，本研究仅以H市的个案实践作为支撑，不同地域、不同的产业结构、不同的治理规模等因素都可能会对研究结论产生影响。未来学界的研究可通过多案例的比较，进一步检验和丰富“四链融合”模型在不同情境下的适用性，从而为深入洞察各地政务服务创新实践的前沿动向，以及政府与市场关系新的发展趋势提供更多成果。

【说明】限于篇幅，参考文献略

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