自特朗普第二任期以来，美国的古巴政策呈现强硬的基调。新任期伊始，特朗普政府便恢复了此前由拜登政府取消或暂缓的一系列对古制裁，包括将古巴重新列入“支持恐怖主义国家”名单、重新实施与古巴军方交易和对美国赴古旅游的限制、恢复了个人就其在古巴被没收的财产向美国法院提出索赔诉讼的权利。[1]此后，特朗普又于2025年6月30日签署备忘录，恢复并加强其第一任期对古巴的强硬政策，禁止与受古巴军方控制的实体进行直接或间接的金融交易，严格执行美国公民赴古巴旅游的法定禁令，并反对联合国等国际组织要求解除对古经济封锁的呼吁。[2]一系列举措表明，特朗普第二任期的古巴政策是在第一任期强硬路线基础上的全面深化。

从战略逻辑看，特朗普第二任期的古巴政策不是孤立的双边议题，而被纳入了美国西半球战略的整体框架。特朗普政府发布的2025年《美国国家安全战略》将西半球列为优先关注区域，强调来自外国竞争对手及跨国犯罪团伙的威胁，并指出有必要在该地区重塑美国的主导权，以维护美国利益。根据美国外交关系协会的观点，鉴于古巴与中国、俄罗斯的紧密联系，针对古巴的极限施压便成为了确立美国的西半球主导地位，并遏制中国、俄罗斯等竞争对手影响力的重要组成部分。[3]同时，对于古巴的极限施压已嵌入特朗普第二任期“扶右抑左”的西半球意识形态战略中。2025年《美国国家安全战略》中明确指出美国的西半球战略目标是“争取与拓展”（Enlist and Expand），即争取与既有盟友深化合作以及拓展新的合作伙伴。[4]这里的既有盟友指的是阿根廷、厄瓜多尔、萨尔瓦多等已经与美国建立合作关系的右翼政府，而拓展新合作伙伴一方面指的是拉拢智利、洪都拉斯等新上台的右翼政府，另一方面指通过极限施压、武力干预等手段造成古巴、委内瑞拉等左翼国家发生政权更迭，从而扶植亲美政府。[5]

 拉特克利夫在古巴哈瓦那与古巴官员会面（2026年5月14日，图源：https://www.reuters.com/world/americas/us-government-plane-spotted-havanas-international-airport-2026-05-14/）

从政策目标看，特朗普第二任期的古巴政策以推动政治经济制度改革为主，但保留了推动政权更迭的可能性。特朗普政府在2026年2月派遣国务卿鲁比奥与古巴官员进行高层级的谈判，后又于4月派国务院高级官员代表团前往古巴进行外交会谈，5月以来，中情局局长拉特克利夫（John Ratcliffe）和南方司令部司令多诺万（Francis Donovan）也相继与古巴官员举行了会谈。根据《今日美国》（USA Today）披露的信息，目前特朗普政府致力于寻求外交途径解决问题，着眼于与古巴达成一项以经济合作为核心的协议，内容包括古巴政府需要进行政治与经济自由化改革、允许卡斯特罗家族继续留在古巴、以及两国在港口、能源和旅游业领域达成合作。[6]与此同时，据《华盛顿邮报》（The Washington Post）披露，美国国防部也正在筹划针对古巴的军事行动，作为谈判破裂的最后手段。特朗普政府试图复制此前针对委内瑞拉的行动模式，推翻卡内尔，转而扶植那些据称立场更为温和、且愿意对僵化的经济体制实施改革的官员上台。为此，特朗普还于2026年1月29日签署了一项行政命令，声称古巴对美国构成了“非同寻常且极其严重的威胁”。[7]此外，美国司法部于5月20日公布了针对劳尔·卡斯特罗（Raúl Castro）和几名古巴前官员于1996年击落两架“兄弟救援”组织民用飞机的指控，再次引发了对美国可能在古巴复刻委内瑞拉行动模式的猜测。[8]

古巴停电期间人们行驶在街道上（2026年3月21日，图源：https://www.cfr.org/articles/trumps-maximum-pressure-campaign-on-cuba-explained）

从施压手段看，特朗普第二任期的古巴政策在经济金融制裁的基础上加强了能源封锁。首先，自2026年1月特朗普政府对委内瑞拉实施军事行动逮捕马杜罗并对其石油产业实施间接控制以后，古巴就失去了石油进口的主要来源，供应几近中断。此后，特朗普又于1月29日的行政令中允许对直接或间接向古巴供应石油的国家输美商品加征额外关税。[9]同时，美国军方也在古巴周边海域部署了大量军事力量，负责拦截向古巴运输石油的船只，对古巴的石油供应形成了实质上的封锁。[10]在一系列能源封锁措施下，古巴于1月30日宣布进入“国际紧急状态”，全国范围内面临大规模停电，甚至一度出现全国停电的状况。此后，特朗普政府又持续向墨西哥政府施压，要求其停止对古巴的石油输送。美国共和党议员提议利用对美墨加自由贸易协定（USMCA）进行审查的机会，迫使墨西哥停止向古巴输送一切石油。[11]此外，在特朗普政府于5月1日再次扩大针对古巴的制裁范围，并将任何在古巴开展业务的外国实体或个人纳入制裁对象之后，世界船运巨头达飞轮船（CMA CGM）和赫伯罗特（Hapag-Lloyd）宣布暂停所有往返古巴的订舱业务。[12]

美国与古巴之间的关系，是一部跨越逾百年、交织着帝国扩张、冷战对抗、短暂和解与持续博弈的复杂外交史，深刻折射出大国权力逻辑与小国自主意志之间长期而激烈的结构性张力。1898年美西战争中，美国以“解放者”身份介入古巴的反殖民斗争，实际上取代西班牙成为主导古巴命运的新外部力量。1901年，美国国会批准了《普拉特修正案》（Platt Amendment），并要求古巴制宪会议将其纳入宪法，明确赋予自身干涉古巴内政、驻扎军队乃至否决古巴对外条约的权利[13]，使古巴在法律意义上沦为美国的保护国。此后，虽然美国于1902年5月20日结束了对古巴的军事占领，正式宣告古巴共和国成立，但美国在之后的数十年间依旧多次直接出兵干预古巴政局，还通过《普拉特修正案》获得了翁达湾（Bahía Honda）和关塔那摩（Guantánamo）两处地点作为基地。[14]与此同时，美国资本大规模进入古巴糖业、烟草、矿产与铁路领域，经济控制与政治依附相互强化，确立了这一时期美古关系的基本性质。

1934年，在“睦邻政策”（Good Neighbor Policy）的框架下，时任美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）推动废止了《普拉特修正案》，名义上放弃了对古巴的法定干涉权。但此后，美国依旧拥有关塔那摩海军基地，并继续通过扶植亲美强人以及持续的经济渗透，实质上维持着对古巴的深度影响。其中，在1934年通过军事政变掌权的巴蒂斯塔（Fulgencio Batista）便是突出例证。1934年至1958年间，无论是以总统身份亲政，还是作为幕后强人操控其他总统，巴蒂斯塔始终牢牢掌控着国家权力。在此期间，美国向巴蒂斯塔政府提供了大量军事和经济援助以镇压叛乱、稳定政权，古巴与美国也建立了更加紧密的经济贸易联系。[15]

美国U-2侦察机拍摄了数百张古巴新建导弹设施的照片（1962年10月14日，图源：https://www.history.com/articles/timeline-us-cuba-relations）

1959年，菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）领导的革命推翻了巴蒂斯塔政权，彻底颠覆了美古关系的结构，自此两国保持了长达半个世纪的敌视与对峙状态。随着美苏冷战的展开，采取社会主义制度并与苏联保持密切联系的古巴成为了冷战格局中美苏两大国之间权力博弈的“试炼场”，1962年的古巴导弹危机便是两极战略对峙时期最深刻的一次反映。[16]冷战期间，虽然经历了七十年代的相对缓和期，但美国持续采取武装干涉、经济封锁、外交孤立、反古宣传甚至策划暗杀行动等手段，企图推翻古巴的社会主义政权。然而，1991年冷战的结束也并未带来美古关系的实质解冻。苏联解体后，古巴失去主要经济支柱，陷入严重危机，美国不但未放松制裁，反而于1996年通过《赫尔姆斯-伯顿法》（LIBERTAD Act），加强针对卡斯特罗政府的禁运政策。[17]此后的克林顿（Bill Clinton）和小布什（George W. Bush）政府时期，美国的古巴政策虽有放松制裁、增加接触的缓和趋势，但本质上仍保持敌视态度，依旧以改变古巴政治社会制度为目标，美古关系陷入长期结构性僵局。

2009年，奥巴马（Barack Obama）担任美国总统后指出孤立古巴的政策未能增进美国的利益，并与卡斯特罗政权开展外交接触。同时，面对人口老龄化、沉重的外债负担以及全球经济低迷背景下的经济困境，劳尔·卡斯特罗于2009年开始推行经济社会模式更新。2014年12月，两国政府启动关系正常化进程，并着手缓解长达五十多年的双边紧张局势。之后的几年中，奥巴马政府进一步放宽了对汇款、旅行、贸易、电信和金融服务领域的限制，同时将古巴移出了“支持恐怖主义国家”名单。[18]

然而，2017年特朗普上台后迅速将奥巴马时期的对古政策定性为对古巴政权的不当妥协，着手全面逆转。重新收紧旅游禁令，大幅扩大对古巴企业的金融制裁，重点打击旅游、汇款与劳务出口等古巴外汇收入来源[19]，并在2021年任期末将古巴重新列入“支持恐怖主义国家”名单。此后，虽然拜登政府将改善美古关系列为政策议程，并于任期末将古巴移出“支持恐怖主义国家”名单，但未能推动实质性政策突破。特朗普第二任期对古政策重返强硬路线，从将古巴重新列入“支持恐怖主义国家”名单、实施石油全面封锁到多次发出军事威胁，将制裁烈度推至历史新高，并将古巴问题纳入西半球整体战略框架，美古关系再次恶化。

2026年1月以来美国与古巴关系的走向，由美国国内政治结构的深层制约、古巴自身的内部困境和战略选择，以及国际社会的外部压力三重因素共同塑造。

佛罗里达“自由古巴”游行中人们挥舞旗帜，支持推翻古巴政府（2026年3月24日，图源：https://www.usatoday.com/story/news/world/2026/04/18/trumps-cuba-military-economic-deal-options/89663295007/）

美国近期与古巴的接触与其国内政治博弈有着密切联系，不同利益群体间存在着复杂的政治张力。首先，集中在佛罗里达州的古巴裔群体，很大一部分是20世纪60年代因共产主义革命逃亡至美国、以及80年代迫于国内经济停滞离开的古巴人。两次大规模的古巴移民潮都与共产主义革命及菲德尔·卡斯特罗政府相关，因此大部分古巴裔美国人仇视共产主义。自20世纪50年代以来，由于共和党的反共外交政策纲领，古巴裔美国人倾向于支持共和党。[20]这部分古巴裔群体长期以来是推动对古强硬政策的核心压力来源，共和党以该群体为重要票仓，其政治诉求直接制约着特朗普政府在对古议题上的回旋空间。同时，在众议院，来自佛罗里达州的古巴裔议员也是推动对古强硬政策的重要力量。2026年2月，玛丽亚·埃尔维拉·萨拉查（Maria Elvira Salazar）、马里奥·迪亚斯-巴拉特（Mario Díaz-Balart）和卡洛斯·吉梅内斯（Carlos A. Giménez）三人联名致信司法部，呼吁就1996年击落古巴流亡分子飞机事件对劳尔·卡斯特罗提出指控，并在该指控公布时将其称为“将卡斯特罗绳之以法的第一步”。[21]因此在近期美古接触与谈判中，美国国内古巴裔以古巴政权更迭为目标的强硬立场与特朗普政府相对务实、强调战略性的态度形成了重要的张力，而作为古巴裔的国务卿鲁比奥则成为了调和双方利益的关键。[22]同时，中期选举在即，特朗普政府还面临着民主党方面的压力。2026年4月初，两名民主党议员在结束对古巴的访问后表示，“特朗普政府的古巴政策是一种残酷的集体性惩罚，实质上是对该国基础设施造成了永久性的损害，必须立即停止”。[23]结合来看，特朗普政府在古巴政策及对古谈判中面临着两个方面的政治压力，一方面是国内古巴裔的政权更迭诉求，另一方面来自民主党的以人权、舆论为施压手段的取消制裁诉求。

古巴国内政治经济形势的深刻变化，也是理解当前美古关系走向的重要内生变量。在经济层面，委内瑞拉长期以来是古巴最重要的能源输血来源，随着委内瑞拉局势的剧变与美国石油封锁的叠加施压，古巴的燃料供应体系几近崩溃，交通、医疗、食品供应等基本民生领域全面承压。[24]在政治层面，后卡斯特罗时代的古巴领导层面临日益突出的执政合法性压力。2021年爆发的大规模民众抗议是古巴数十年来罕见的公开社会动荡，揭示出经济困境与政治压抑长期积累所形成的深层社会矛盾，卡内尔政府大规模逮捕与镇压的应对方式虽暂时平息了抗议，却进一步加剧了国际社会对古巴人权状况的关切。[25]在政治经济多重压力之下，古巴政府面临“坚守底线”与“寻求出路”之间的两难困境，既需要通过维护主权尊严与社会主义体制来巩固执政合法性，又迫于现实的经济压力不得不保持与外部世界的接触渠道。对此，西班牙《国家报》（El País）认为，古巴为了缓解因美国封锁带来的经济不稳定，必须同美国接触并达成协议，而为了维持政权稳定，又不可能在美国提出的释放政治犯、实施政治经济体制改革等方面轻易妥协，从而导致谈判难以进行。[26]

联合国大会就结束美国对古巴禁运的必要性决议草案进行表决（2025年10月29日，图源：https://news.un.org/en/story/2025/10/1166213）

在国际层面，美国的对古政策面临持续而广泛的外部压力。联合国大会长期以压倒性多数通过谴责美国对古禁运的决议，石油封锁引发的严峻人道主义危机，更使美国在国际道义层面承受越来越大的舆论压力。2026年3月，联合国提出了一份针对古巴的紧急行动计划，欲筹集9400万美元资金并寻求途径向古巴运送燃料，以确保其人道主义救援工作能够顺利开展。[27]同时，面对来自美国日益加大的压力，中国和俄罗斯均表示支持古巴政府。中方明确表态支持古巴维护国家主权，反对外部势力干涉，俄罗斯则长期与古巴保持军事与情报合作。[28]国际力量的介入，一方面为古巴提供了一定的外交支撑与道义背书、使美国的施压措施难以达到预想的效果，另一方面也使理解美古关系愈发难以脱离中美俄三角关系以及大国在拉美地区的地缘政治博弈框架。

原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/d2RuunKJmcTEKC8J1tf5dw