人工智能治理的紧迫性已成为全球共识，然而，强烈的紧迫感与难以达成实质共识的现实并存，最终催生出一张令人困惑的“治理拼图”，即标准、框架、决议、原则、国际峰会、区域立法乃至一部《人工智能框架公约》层出不穷，却普遍受制于范围有限、排他性强、缺乏执行机制三者之一或其组合。

正因如此，各国纷纷加速建立本国的人工智能治理机制，且路径各异：是采用自愿性框架还是约束性法律，是横向通用规则还是分行业规则，是依托既有监管机构、设立新的协调机构还是另立专门立法。

• 新加坡：围绕国家战略、自愿性模型框架、测试与保障工具及分行业监管构建治理架构，但未设综合性人工智能法案；

• 印度：2025年《人工智能治理指南》确立了基于原则、非约束性、依托既有法律与机构的模式，同时构想设立人工智能治理小组与人工智能安全研究所等协调机构。

• 巴西：将国家AI战略与采取风险分级路径的立法草案相结合，相关法案待众议院审议；

• 美国：发布《国家人工智能政策框架》，试图通过未来的联邦立法，依托具备专业能力的既有监管机构（而非集中式人工智能主管部门）来实现治理制度化。

作者指出，各国国内监管体系的分化，给希望跨法域部署人工智能系统的企业带来了深刻挑战：除了应对相互冲突的合规要求，这种碎片化更削弱了公共与私营部门在跨境伤害发生时，按照共享规则厘清权利归属、责任与问责的分配。

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作者强调，对于大多数国家而言，人工智能的社会影响并不取决于实验室开发出的理论能力，而取决于这些系统如何嵌入既有的社会与法律基础设施。

正是在“部署”这一环节，问责、正当程序与监督的重要性变得最为尖锐。这些跨境伤害并非都源于外部行为体的恶意，而往往是“在缺乏与AI全球影响力相匹配的共享标准、护栏或治理授权的情况下，跨国部署一项新技术”的副产品。

由此，作者将各国争相为人工智能治理“立规矩”的行为定性为理性之举：这是主权国家在面对一项“由少数人开发、却向多数人部署”的变革性跨国技术时，为捍卫自身能动性、主权与尊严而作出的自然回应。

面对碎片化困局，各国将目光投向联合国，希望以其为平台深化对人工智能影响的集体理解，并增强各类治理路径之间的互操作性。

作者勾勒了联合国可发挥作用的“下限”与“上限”：下限在于，联合国足以充当协调机构，在全球卫生、战争、人道法、气候、粮食安全与国际发展等领域促成跨境协议；而上限在于，无论是通过条约的解释与批准，还是通过为成员国的国内战略与治理框架提供参照，联合国都可以成为可执行法律工具在全球扩散的跳板。

具体而言，各国通过2024年《全球数字契约》（GDC）赋予联合国清晰的双重授权：一是建立有效运作的“人工智能问题独立国际科学小组”，为国家和区域政策提供证据基础，并为多边治理讨论提供支撑；二是设立“人工智能治理问题全球对话”，作为政策辩论与理念孵化的平台。两项机制旨在就最需要达成跨国协议的关键领域，以及联合国在其中的斡旋角色，凝聚更强的国际共识。

图片来源：报告原文

“人工智能治理问题全球对话”脱胎于2024年《全球数字契约》及由此衍生的“人工智能问题独立国际科学小组”，并将于今年7月在日内瓦召开。它的登场，正值国际AI峰会生态加速扩张之际。从布莱奇利园、首尔、巴黎到新德里，一系列峰会都在试图塑造全球治理格局。

作者梳理了这一峰会脉络：2023年《布莱奇利宣言》围绕前沿人工智能风险建立了共同话语，并将人工智能安全确立为需要全球协调行动的议题；2024年首尔峰会推动建立横跨十国与欧盟的AI安全研究所网络；2025年巴黎峰会则从“安全”转向“投资与应用”；2026年印度峰会着力凸显全球南方的声音；预计2027年瑞士峰会将重新聚焦安全与安保。

但作者一针见血地指出：这些峰会成功动员了政治关注与资源，却始终难以把高层承诺转化为协调一致、持久有效的治理成果。

那么，通过联合国推进人工智能治理，以及这场对话本身的价值主张究竟何在？作者认为，对许多推动其诞生的国家而言，价值在于“合法性”。尽管联合国受制于安理会的地缘政治僵局与发展、人道援助领域的资金短缺，但它依然保有一种召集力，使各国愿意在其框架下推进全球治理，因为联合国仍是唯一能让每个国家都参与塑造全球治理的普遍性平台。

作者将这一逻辑与联合国近期的两项议程相类比：一是推动制定《联合国国际税收合作框架公约》，二是为负债发展中国家设立“借款国平台”。许多国家曾深受不公平国际结构之害，因此把通过联合国推进AI治理视为未雨绸缪之举，以避免日后因采用自己未曾参与制定的技术与规则而再度受制于人。

与各国峰会相比，这场对话合法性的另一重来源，在于它有可能产出具体成果：日内瓦与纽约对话形成的总结，将汇入旨在凝练人工智能共同优先领域的政府间磋商，进而为《全球数字契约》审议提供输入。

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预计在2027年10月至2028年8月之间进行的GDC审议，将成为检视科学小组与对话两项机制成效的关键节点：成员国可据此决定是否续期，乃至深化联合国的人工智能授权：包括为对话引入谈判性成果，或启动旨在产出人工智能法律文书的政府间进程；反之，成员国也可能认定这些机制无效而终止其授权。

作者由此给出两种前景。若联合国未能不负众望，人工智能治理将继续被排他性的多边“小俱乐部”把持，互不兼容的国家政策持续蔓延；在缺乏可信中枢协调机制的情况下，碎片化将让位于“规范竞争”。各国竞相推广能锁定自身战略、经济与监管优势的治理模式。值得注意的是，这场竞争已不再局限于美国、中国、欧盟等“先行者”；过去两年，德里、巴西利亚、雅加达等地的新兴力量也开始争夺跨国AI治理的影响力。

作者警示，当超过80个国家基于不同监管理念与发展优先级推进各自的AI战略或立法时，碎片化将进一步加大跨境部署的AI产生不一致结果、规避明确问责、放大跨境伤害风险的可能性。

正因如此，“全球人工智能对话”并非在已然拥挤的日程上又添一场会议，而是一次检验：检验全球治理人工智能力能否超越碎片化、互不兼容的国家路径，迈向更具协调性与包容性的形态。若成功，它有望塑造一个更连贯的国际框架来管理AI的跨境影响；若失败，治理将继续沿地缘政治与经济版图碎裂，规则日益由最有能力扩张影响力者所设定。

到那时，核心之问将发生转变：不再是“人工智能被治理”，而是“由谁治理、这些规则最终服务于谁的利益”。而这在很大程度上，将取决于这些新机制如何设计、如何落地，以及最终如何被联合国成员国所采纳。

1.《The World Is Trying to Govern AI. The UN Wants In》

https://www.cfr.org/articles/the-world-is-trying-to-govern-ai-the-un-wants-in

2.《Who Is Accountable When AI Goes Global?》

https://www.cfr.org/articles/who-is-accountable-when-ai-goes-global