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法治重建？美国新任司法部长的使命与挑战

作者：Kiki 发布时间：2021-01-18 来源：复旦中美友好互信合作计划+收藏本文

近日，美国候任总统拜登正式提名华盛顿特区巡回法院法官梅里克·加兰（Merrick Garland）出任司法部长。曾历任律师、检察官、司法部高级官员和上诉法院法官的加兰是温和的政治中立派，亦是在两党内部有口皆碑的专业人士。能否重振过去四年士气低落、频繁沦为白宫政策附庸的司法部门，在“失序的四年”后恢复刑事司法系统的独立与信誉，将是加兰上任后无法逃避的历史性课题。



姗姗来迟的候选人提名

背后的政治考量


据美联社报道，当地时间1月7日，美国候任总统拜登在特拉华州威尔明顿市主持新政府司法部任命人选见面会，宣布提名华盛顿哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院法官梅里克·加兰（Merrick Garland）出任美国司法部长。拜登还同时宣布了其他司法团队高级官员，包括提名前白宫反恐和国土安全顾问莉萨·莫纳科（Lisa Monaca）为司法部副部长，前司法部民权事务负责人瓦尼塔·古普塔（Vanita Gupta）担任助理司法部长，以及美国民权律师委员会主席（Lawyers’ Committee for Civil Rights Under Law）克里斯汀·克拉克（Kristen Clarke）担任民权助理司法部长。

相较于其他内阁人选，拜登的司法团队提名显得姗姗来迟，甚至打破了多年来“当选总统在选举年结束前提名司法部长”的惯例。作为“四大内阁要职”（Big Four Cabinet Positions，包括国务卿、国防部长、财政部长和司法部长）之一，司法部的提名固然需要拜登深思熟虑，但更重要的影响因素或许是能否获得参议院的确认。

随着佐治亚州的参议院决选于1月6日落下帷幕，民主党继2009年后首次同时拿下白宫和参众两院的控制权。这将使得拜登更容易在参议院通过其提名的内阁人选，推进竞选时做出的诸多立法改革承诺。此外，提名加兰出任司法部长后空缺下来的华盛顿特区上诉法院法官职位，同样能够相对顺利地获得填补。因此对于拜登而言，在两位民主党参议员在佐治亚州获胜后宣布司法团队任命，是一场相机而动和蓄意而为的安排。


从左至右分别为：道格·琼斯、梅里克·加兰和萨利·耶茨。来源：CNN Politics

事实上，自拜登胜选数月以来，关于司法部官员的人选一直引发着广泛的猜测和讨论。除加兰外，可能的候选人还包括前阿拉巴马州参议员道格·琼斯（Doug Jones）、前司法部副部长萨利·耶茨（Sally Yates）和前马萨诸塞州州长德瓦尔·帕特里克(Deval Patrick)等。

琼斯一直被视作竞逐司法部长的强有力人选，他与拜登有数十年的交情，并担任1998年拜登总统竞选团队的联合主席之一。琼斯在去年11月阿拉巴马州的连任竞选中失败，但在民主党内部仍颇受推崇。去年12月，由俄亥俄州参议员谢罗德·布朗（Sherrod Brown）领衔的13位民主党参议员专门向拜登过渡团队写了一封推荐信，建议由他们的前同事琼斯出任司法部长。

前司法部副部长耶茨亦是热门人选之一。她曾因拒绝执行针对伊斯兰国家的游客入境禁令而被特朗普解雇，但从此名声大噪。她在实施刑事司法改革方面有更为大胆的履历，因而受到一些进步派和民权领袖的支持。然而，耶茨相对激进的司法记录也更容易招致共和党人的强烈反对。她因参与2016年FBI针对俄罗斯的调查并批准了对于特朗普前竞选助理卡特·佩奇（Carter Page）的逮捕令而饱受争议，若获得提名很可能引起共和党人的激烈抵制。

此外，前马塞诸塞州州长德瓦尔·帕特里克(Deval Patrick)也曾位居拜登的考虑名单之列。他曾在克林顿政府时期担任司法部民权司负责人，并作为候选人中唯一一位黑人男性受到美国全国有色人种促进会（National Association for the Advancement of Colored People, NAACP）和全国黑人执法人员组织(National Organization of Black Law Enforcement Executives，NOBLE)等民权组织的大力支持。

美国司法部组织结构。来源：美国司法部官网

但最终，加兰从诸多专业实力过硬、司法经验丰富、群众基础广泛的候选人中脱颖而出，这一结果乍一看出乎意料，但似乎又合乎情理之中。拜登在竞选期间就多次提出自己雄心勃勃的司法改革蓝图，包括承诺加强警务改革、终止联邦私人监狱、淘汰强制性最低量刑等措施，因此民主党内左翼人士更期望他提名一位能够大刀阔斧进行改革的“进取型”司法部长。但若冷静下来反观特朗普执政四年期间逐步被偏见取代客观、被政治化取代中立性的刑事司法系统，恢复、修补乃至重建的意义此时或重于改革。显然，拜登更注重如何依靠知名且值得信赖的官员担任高级职务，来越过执政早期的各种障碍。

据CNN报道，多种因素共同促成了拜登的这一决定，但最重要的原因在于，候任总统认为加兰在后特朗普时代能够超越政治，成为在两党内都无可指摘的“去政治化”选择。在司法部任命人选见面会上，拜登频繁提到“独立性（Independence）”和“正直性（Integrity）”对于最高执法部门的重要性，而加兰在华盛顿的检察官和律师们心中恰恰是这两个词的代表，他被诸多媒体评价为司法部的“内部人士（Insider）”，深知这一巨大官僚机构复杂的权力运作机制以及如何处理好与白宫的互动关系；他是真正能够带领一个支离破碎、亟待修补的司法部走向“重生”的专业人士，且在两党内部都有口皆碑——连特朗普一直以来的忠实拥趸、共和党参议员米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）和林赛·格莱厄姆（Lindsey Graham）等人也先后表示支持加兰出任司法部长，因为他是一位“具有伟大品格的、非政治化的司法专家”。而眼下，这种能将对宪法和国家的忠诚置于个人私利之上和政治角力之外的人，或许正是拜登和过去四年备受侵蚀、士气低落的司法部门最需要的领头者。

除加兰外，拜登司法团队的其他人也都在刑事和民权领域有着相当丰富的经验。莫纳科曾长期在司法部担任公职，具有扎实的专业知识，将给司法部带来宝贵的国家安全治理经验。此外，拜登的少数族裔支持者们原本更希望他能提名一位非裔或拉美裔的、有民权和刑事司法改革履历的人担任司法部长。《纽约时报》指出，或许是为抵消任命加兰这样一位白人男性引发的忧虑，拜登还同时提名了古普塔和克拉克这两位印度裔和牙买加裔的女性出任司法部高级官员。她们都是专业技能过硬和经验丰富的民权倡议者和代讼人，将和加兰一起，在推进警务和民权改革方面深耕易耨，共克时艰。



律师、检察官、法官到司法部长：

加兰的多面统一


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来源：纽约时报。

现年68岁的梅里克·加兰出生于芝加哥，成长于一个保守的犹太教家庭。20世纪初，他的祖父母为逃离反犹太人大屠杀从沙皇俄国逃难至美国，在提名演说中，加兰称其为“一个充满艰辛危险、但最终改变了整个家庭命运的选择”。成年后，加兰获得奖学金进入哈佛大学，并以优异成绩于1974年和1977年分别获得文学学士学位和法学博士学位。

法院书记员历来被视为美国法官的“第三梯队”，加兰从读书时期就多次担任书记员的经历帮助其积累了丰富经验，并在法律界初步建立人脉。毕业后他顺利成为最高法院大法官小威廉·约瑟夫·布伦南(William Joseph Brennan Jr.)的书记员，并于1979-1981年间首次正式进入司法部，成为时任司法部长本杰明·希弗莱蒂（Benjamin Civiletti）的特别助理。1981年卡特政府卸任后，加兰加入阿诺德-波特律师事务所，并于1985年至1989年担任该律所的合伙人。1989年起，加兰回归公共服务，历任哥伦比亚特区助理检察官和司法部刑事司副助理检察官，代表政府处理毒品走私和政治腐败等复杂的刑事案件。1994年，加兰的重要导师、时任司法部副部长的杰米·戈雷利克(Jamie Gorelick)邀请他出任司法部检察官。担任这一职务期间，加兰主持监督了一系列备受瞩目的国内恐怖主义案件，包括俄克拉荷马城爆炸案、“大学炸弹客”泰德·卡辛斯基案和亚特兰大奥运会爆炸案等，使其在处理国家安全相关案件方面积累了丰富的知识和经验。

1997年，加兰被时任总统比尔·克林顿提名为华盛顿哥伦比亚特区巡回上诉法院法官，并在共和党控制的参议院以76-23的票数成功获得提名确认，由此正式开启自己的法官生涯。哥伦比亚特区巡回法院由于其地理位置的特殊性，不必等待上诉即可直接审查首都政府机构的政策法规和决策，且根据《美国行政程序法》（The Administrative Procedure Act , APA）还可直接受理涉及其他行政机构的行政诉讼案件，因此在美国三级司法体系中扮演着举足轻重的角色，被称为仅次于最高法院的第二重要法院。

加兰从1997-2020年间一直在这一关键法院履职，并于2013-2020年担任首席法官。2016年，前总统奥巴马曾提名加兰出任最高法院大法官，但参议院的共和党人以提名时间距离总统大选过近为由拒绝举行公开听证会，从而阻断了加兰通向最高法的可能。尽管如此，在华盛顿巡回法院工作的二十余年依然为加兰赢得了跨越党派的威望与公正开明的良好声誉，他被评价为一位“以法治和原则行事的”温和的中间派法官，以合议而闻名，努力达成一致的裁决，很少发表引起异议的观点；他谨慎地避免过度夸张和脱离现实的司法声明，注重先例和清晰系统的推理，广泛听取各方意见和陈述，不做先入为主的判断；最重要的是：他坚持根据法律原则而非政治派系来决定起诉对象和裁决判定，而这对于维持司法系统的独立公正是至关重要的。

1995年，加兰在首次被提名为华盛顿特区巡回法院法官后，出席了参议院司法委员会的听证会。当被问及与立法和行政部门相比，他将司法部门置于何等位置时，加兰回答道：“就优先性而言，这三者无法比较，因为宪法规定这三个部门一律平等。而司法部门的义务在马布里诉麦迪逊一案中就被确定下来，即审查其他部门行为的合宪性和合法性，这是它唯一的工作，即根据宪法第三条裁决案件和法律纷争。”


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加兰在提名发布会上发表演说。来源：CNN Politics

整体而言，加兰在司法部数年的履职经验以及在联邦法院的杰出贡献意味着他完全足以胜任摆在他面前的历史性使命：在特朗普执政的四年“混乱”后，恢复联邦执法部门的合法性与可信性。无论是作为一名律师、检察官还是法官，加兰都以出众的才能和审慎的人格获得了身边人的高度认可，名校光环加持下坚实的专业基础、历经法律界多面角色而获得的丰富经验、对司法事业的热忱与使命感都使其成为司法部长职位的不二人选。

困难重重的任务清单


加兰固然是一位德才兼备的司法界资深人士，但当下摆在他眼前的挑战也格外纷繁棘手。早在竞选期间，就有分析人士指出，新一任政府的司法部必须在两个方面迅速行动：一是通过恢复司法部独立于白宫的自主性来重振部门低落的士气；二是尽快展现对于公民权利的改革承诺。但独立与民权毕竟是框架性的目标，可操作的路线图仍有待斟酌后行动。具体而言，加兰将面临以下几方面挑战：

首先，如何解决民主党联盟内部对于司法优先事项与司法改革程度的分歧。此次司法部长人选的久拖不决一定程度上也反映出拜登身后为总统竞选而团结起来的不同联盟的成员，对司法部未来几年应该优先考虑的问题有着极为不同的看法。正式提名尚未公布前，进步派频繁地向拜登过渡团队施压，要求任命一位在种族和警务等问题上更能推进“激烈改革”的司法部长，而加兰作为政治温和派，在相关刑法案件中常倾向于支持执法者一方，例如在2003年的关塔那摩湾拘留犯案件中，加兰站在政府的一边，裁定被关押在古巴关塔那摩湾的囚犯不能在联邦法院对其拘禁提出质疑。这种对警察和检察官的偏向使得民主党内自由派对于加兰的提名感到失望，认为其“过度顺从于政府和监管机构”。

加兰对于“严厉打击犯罪（Tough On Crime）”政策的拥护可能代表了八九十年代华盛顿精英阶层的共识，但在过去十年间，随着大规模监禁和警察过度执法的代价日益显现，民主派精英们普遍在公民自由问题上相对左转。而加兰在巡回法院任职期间的记录反映出他在公民自由问题方面的保守，他在第四修正案的相关案件中很少做出有利于被告的裁决，其“引人瞩目的量刑同样显示了支持起诉的观点”，因而日后很有可能与民主党内进步人士的司法观点产生冲突，如何调和这一矛盾将是加兰面临的一大难题。

其次，如何回应“黑命贵（Black Lives Matter）”运动后愈发迫切的民权改革呼声。2020年5月，一名黑人男子乔治·弗洛伊德在美国明州明尼阿波利斯市因当地警察暴力执法而亡，现场视频在网上公布后引发美国多个城市大规模的抗议浪潮，大批民众高举“黑命贵”的标语牌，要求当局严惩凶手，并采取切实措施消除美国的种族歧视和种族迫害。此后两党都要求彻底改革警察系统，拜登对此还做出承诺，表示将在上任百天内成立全国警察监督委员会。近年来，美国白人警察对黑人的暴力执法愈发成为紧张的种族关系的火药桶，据皮尤中心调查显示，84%的成年黑人和63%的成年白人表示，在与警察打交道时，黑人普遍会因其种族肤色受到更恶劣的对待；87%的黑人和61%的白人认为，美国目前的刑事司法系统对黑人并不公正。对此，诸多法律分析人士指出，许多政策亟待被撤销，新的愿景亟待被提出，在后弗洛伊德世界中如何解决根深蒂固的分歧与不公，弥合这个国家不断加深的政治极化和社会分化趋势，将是下任司法部长加兰必须面临的历史性课题，而这或许将首先从责成司法部调查相关警察和检察官的不当行为开始。


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来源：皮尤研究中心。


第三，如何继续对拜登之子亨特·拜登（Hunter Biden）进行税务调查。竞选期间特朗普就多次以亨特·拜登的商业业务问题作为攻击点向拜登“开炮”，包括宣扬《纽约邮报》的一篇报道，指认亨特2015年曾安排他任董事的乌克兰国有天然气企业的一名官员，与其父亲在华盛顿会面，但后遭到拜登竞选团队否认。去年12月，亨特·拜登表示特拉华州检察办公室正对其税务问题进行调查，他表示“通过专业和客观的审查，会证明自己对这些事务的处理是合法且适当的”。尽管父子二人都表示相信亨特的清白，但加兰上任后，司法部负责道德审查事务的官员对此事件的调查持续时间和范围将仍有待确认，这也或将成为加兰能否实现“司法部独立于政治”的第一道考验。华盛顿大学政治学教授斯科特·勒米厄（Scott Lemieux）认为，要实现这样的独立，需要进一步保护检察决策不受政治任命者的干预，加兰需要对特别检察官条例（The Special Prosecutor Regulations）进行重大修改，并重建司法部的法律顾问办公室（Office of Legal Counsel），使其能对行政行为的合宪性进行独立评估，而非沦为白宫政策偏好的附庸。


最后，也是最重要的一点，是否起诉特朗普及其政府官员。在今年1月前，民主党人主要提出希望拜登新政府能考虑重新审查特别检察官罗伯特·穆勒（Robert Mueller）在调查俄罗斯干预2016年美国大选时，发现的特朗普可能妨碍司法公正的案件。但在1月6日国会暴动事件发生后，总统对民主的蔑视和对暴力行为的煽动点燃了大批民众的怒火，针对特朗普的刑事司法指控是否可行引发了更大规模的讨论。1月7日，华盛顿特区的联邦检察官迈克尔·舍温（Michael Sherwin）在记者会上表示，涉及国会事件的被捕者将面临包括非法闯入、暴动和聚众闹事等一系列指控，而当被问及是否会核查特朗普在此事中扮演的角色时，他回应称“任何参与者，如果有证据证明构成犯罪行为，都会被指控”，这一发言暗示不排除对特朗普提起刑事司法指控。当地时间1月13日，众议院通过针对特朗普的二次弹劾，但参议院直到20日拜登宣示就职后才会处理弹劾案。目前，弹劾的走向依旧不明朗，民主党需要额外争取17名共和党籍参议员才可能通过。更关键的是，1月20日特朗普正式移交权力之后，是否对特朗普提起刑事司法指控将成为加兰不得不面临的又一问题。


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特朗普总统的支持者“攻占”美国国会大厦。来源：Reuters。


此外，据《纽约时报》等美媒引述消息报道，特朗普自去年11月总统大选失利后，就开始同身边幕僚讨论“自我特赦”问题。据悉，他已经准备好一份赦免清单，希望在他执政的最后一天，即1月19日宣布。名单上包括白宫高级官员、特朗普的私人律师鲁迪·朱利安尼（Rudolph Giuliani）、家庭成员以及他本人。报道称，特朗普准备先发制人，以确保获赦免者未来不会被追责起诉，由此也将对以加兰为首的下一任司法团队发起指控设置障碍。最终解决方式很可能需要诉诸联邦最高法院裁决。在特朗普之前，美国历史上从未有前总统正式遭到指控，也从未有任何一位在职总统尝试赦免自己，因此最高法院也尚未对此提供相关解释和判例依据。特朗普带着四年以来一以贯之的“不确定性”直到任期的最后一刻的可能性，而加兰率领的新任司法团队将如何应对调查和指控特朗普的问题，也仍有待继续观察。



结语


在加兰正式获得司法部长提名后，一些法律评论者表示，拜登任命加兰似乎与福特总统在水门事件后做出的决定有相似之处。时任总统福特提名了当时政治倾向尚不明朗的大学校长爱德华·利瓦伊（Edward H. Levi）接任司法部长，以恢复司法部的信誉，而民主共和两党后来也都对利瓦伊在修复司法部和去政治化方面所做的努力表示高度认可。

特朗普执政的四年一定程度上催生了“水门事件的幽灵”，司法部被高度政治化，前部长威廉·巴尔（William Barr）表现得更像是特朗普的私人律师，而非一位独立的司法部长。在穆勒报告公布后，作为特朗普忠诚心腹的他甚至宁愿通过歪曲事实、诡辩分析来为总统开脱，宣扬后者并不存在任何妨碍司法的行为。

加兰正是在这样“司法被政治绑架”的四年后获得提名。他需要重新唤起部门内部的凝聚力以及对职业检察官的尊重，保障司法决策的独立；需要重申民权改革的迫切性，完善警务和刑事司法系统，以消减根深蒂固的种族偏见引发的暴力行为，从制度层面防止过于轻易地“杀死一只知更鸟”的悲剧重演；需要审慎考虑指控一位藐视宪法和法治基本原则的前总统的可行性，通过可信的证据和妨碍司法、干预调查、煽动暴乱等罪名证明，是否“没有任何人可以凌驾于国家宪法之上，总统也不例外”是真实的承诺而非一纸空文。

在提名发布会上发表演讲时，加兰数度哽咽，他提及总统特朗普煽动支持者冲击国会事件，强调法律绝非律师们的口头言辞，而是美国民主的基础。法治的本质是同类案件应受到一视同仁，法律的执行无关党派、亲疏、权势、贫富或种族。加兰表示，若非眼下的特殊情况，他本不会考虑出任司法部长。但在这样一个关键的历史时刻临危受命，领导十一万名敬业的职业检察官共同为“法治的回归”而努力，将是他倍感荣幸和渴望回应的使命。而能否在美国社会撕裂与政治极化的关口，真正做到“为法律服务，而非为派系目的服务”，将成为考验加兰及其司法团队的长久课题。




参考资料

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