2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，那一年也被业界称为养老服务业发展元年。10年来，在政策和需求的“双轮”强劲驱动下，我国养老服务业从无到有、从少到多、从量到质，取得了历史性成就，实现了跨越式发展，特别是党的十九届五中全会把积极应对人口老龄化上升为国家战略以来，我国养老服务业发展更是驶入了强劲的快车道。但同时也要看到，养老服务业虽然经过10年快速发展，但仍然是一种发展中的新业态，离成熟定型还有较大距离，养老服务业发展仍然存在着资金、土地、设施、人才、标准等诸多问题与挑战，但人才队伍建设是首当其冲的瓶颈性问题。可以这么说，没有高素质的养老服务人才队伍保障，就不可能实现养老服务业的高质量发展。在养老服务业开启新10年高质量发展之际，《意见》出台，恰逢其时，意义重大，影响深远。

养老服务人才短缺是全行业、全领域的，既缺乏养老服务技能人才，也缺乏养老服务专业技术人才，更缺乏养老服务经营管理人才。养老服务人才队伍建设是一项长周期的系统工程，必须立足当前，面向未来，必须综合施策，标本兼治。《意见》是我国首个关于养老服务人才队伍建设的综合性政策文件，从拓宽人才来源渠道、提升人才素质能力、健全人才评价机制、重视人才使用管理、完善保障激励措施等方面，进行了全方位制度设计，打出“引、育、评、用、留”组合拳。这是为推动新时代养老服务高质量发展，建设一支规模适度、结构合理、德技兼备的养老服务人才队伍，而采取的具有战略性意义的重要举措。

什么是养老服务人才？养老服务人才有哪些类型？这是养老服务业发展中长期没有解决的一个问题。《意见》明确指出：“养老服务人才是指具有一定养老服务专业知识和专门技能，为在居家、社区、机构等不同场景养老的老年人提供生活照料、康复服务、紧急救援、精神慰藉、心理咨询等多种形式服务的专门人员，是养老服务从业人员中的骨干力量，主要包括养老服务技能人才、养老服务专业技术人才和养老服务经营管理人才”，这是国家部委文件首次对养老服务人才以及养老服务人才类型作了明确界定。特别是《意见》首次把养老服务技能人才与养老服务专业技术人才、养老服务经营管理人才并列，这对于提升全社会对养老服务专业性的认识具有重要意义，也有利于更多专业技术人才加入到养老服务业行列。

在各类养老服务人才中，护理员是目前最短缺的养老服务人才，也受到了社会的普遍关注。《意见》坚持技能导向，明确提出：“以养老护理员为试点，完善养老服务技能人才职业技能等级制度，支持具备条件的养老服务企业在现有养老服务技能人才职业技能等级设置基础上，结合实际适当增加或调整技能等级，在高级技师等级之上增设特级技师和首席技师技术职务（岗位），在初级工之下补设学徒工，形成由学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师、首席技师构成的新八级工职业技能等级（岗位）序列，培养更多高级别职业技能等级的养老服务技能人才”。从技工到技师，新八级工职业技能等级序列进一步拓宽了养老护理员成长通道，为吸引更多年轻人从事养老服务工作提供了政策保障。

养老服务人才从哪里来，如何解决当前养老服务人才短缺问题，是《意见》着力要解决的一大问题。解决养老服务人才短缺问题，要坚持从供给侧入手，针对养老服务类型层次多样、跨领域交叉融合、实践性强等特点，《意见》明确提出打破学历、年龄、身份、地域等限制，在实践中广纳人才、培养人才、凝聚人才，烧旺人才“薪火”，有力支撑养老服务高质量发展。特别是《意见》明确提出“积极吸纳退休的医生、护士到养老服务机构内设的医疗机构执业或提供技术指导、技能培训。广泛培养服务于老年人生活照料、健康维护、精神慰藉、法律援助、休闲娱乐等方面的志愿者队伍，鼓励低龄健康老年人积极参与，把老有所为和老有所养相结合，为增加养老服务人才资源提供有益补充”；“针对农村地区养老服务人才短缺实际，加大政策支持力度，引导更多有能力、有意愿的村民和农村低龄老年人参与提供养老服务”。中国社会科学院研究人员程杰和李冉（2022）利用2016年城市劳动力住户抽样调查（ChinaUrbanLaborSurvey,CULS）数据计算，我国退休人口的劳动参与率仅为4.2%，65岁及以上老年人劳动参与率仅为1.8%，远远低于主要发达国家。我国当前人口老龄化是呈现低龄化特征，2023年我国60岁及以上人口29697万人，其中65岁及以上人口21676万人，而60--64岁老年人口达8021万人，占老年人口总数的27%，60--69岁低龄老年人口达到50%以上，老年人社会参与的潜力巨大。推动新时代养老服务业高质量发展，应当以促进老年人全面发展为根本目标，老年人不只是被动接受服务的客体，也是主动提供服务的主体。老年人心灵之间距离最短，老老相助，低龄健康老年人服务高龄失能老年人效果更好。近年来，各地开展的空巢巡访、时间银行、互助养老、老年协会、银龄行动等老有所为活动都取得了很好成效。

我们过去在讲养老服务人才短缺时，更多是从供给侧角度，更多强调“源头性短缺”问题，而对人才使用端存在的问题关注研究不够。解决养老服务人才短缺问题需要全过程治理，不仅要在供给侧发力，也要从使用端着力。《意见》比以前出台的养老服务人才文件更加重视养老服务人才使用管理问题，提出优化岗位配置、健全人才使用机制、加强人才规范管理、提高薪酬保障水平、加大褒扬激励力度等一系列政策措施，进一步强化养老服务人才的使用管理。《意见》聚焦薪酬保障这个核心问题，提出“坚持多劳者多得、技高者多得，引导养老服务机构建立基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的薪酬分配制度，切实提高养老服务人才薪酬待遇”。《意见》还提出“积极引进科技助老产品和服务，减轻员工劳动强度、改善工作条件”这样很有温度的要求。日本淑德大学教授结城康博在研究养老护理人员流失率高的原因时指出，工资水平低、工作量大、社会地位低是养老护理人员流失率高的主要原因，同时机构中层管理人员缺少指导能力和人才培养能力也是养老护理人员流失高的重要原因，这说明从使用端角度加强对养老服务人才的管理使用也很重要。