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争端再起：拜登政府钓鱼岛政策的调整与战略意图

作者：鸿旻 发布时间：2021-03-15 来源：复旦中美友好互信合作计划+收藏本文


拜登政府上台后，在政策上反复向日本重申《美日安保条约》适用于钓鱼岛的安全承诺、在话语上使用日方所主张的对争端海域的称呼建构、在军事上频频同日方在东海海域展开联合军演与训练，在钓鱼岛争端中秉持更倾向于日本的基本立场。拜登政府钓鱼岛战略调整的目的，主要是为拉拢日本，巩固同盟架构；制造矛盾，影响中日关系；分担压力，安抚对华鹰派。而在美国的支持下，日本也开始在钓鱼岛问题中采取更趋强硬的政策，使得中日关系再起波澜。


在中日钓鱼岛争端中，美国长期秉持对钓鱼岛主权归属“不站队”、承认日本对钓鱼岛享有“施政权”、反对任何“单方面改变现状”行为的基本立场。但是，在表面“中立”姿态的背后，美国实际会根据自身地缘战略利益需求、对中日关系掌控的需要，具体调整政策重心：如果冀图挑拨中日关系、搅动区域局势，美国便会着重强调《美日安保条约》第五条适用于钓鱼岛，即承诺美国对钓鱼岛有“防卫义务”。而如果希望缓和中日紧张局势、避免争端过度激化，美国就会转为呼吁双方保持冷静、克制，主动回避对钓鱼岛争端的明确表态。
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图：钓鱼岛及其附属岛屿，来源：《南华早报》

拜登政府上台后，其本人及政府高官不仅频频就钓鱼岛问题高调发声，且表现出越来越明显的倾向日本的战略立场。美国进一步挑动钓鱼岛争端、离间中日关系，借以巩固美日同盟的战略意图展露无遗。

2月23日，美国国防部发言人柯比（John F. Kirby）甚至首次说出“明确支持日本对钓鱼岛的‘主权’（sovereignty）”的失格言论。尽管柯比随后（2月27日）便迅速撤回这一发言并就此道歉，但其中所隐含的政策变动趋势，值得警惕与关注。

01

拜登政府的钓鱼岛战略


在政策上，拜登政府的信号传递不仅频度远超既往，而且态度格外明确。拜登政府履新尚不足两月，其本人及政府高官便通过双边及多边渠道，就钓鱼岛问题频频公开表态。

1月28日，拜登与日本首相菅义伟举行电话会谈，明确表示“钓鱼岛是规定美国防卫义务的《美日安保条约》第五条的适用对象”，声称“美国反对任何‘单方面挑战日本施政现状’的行为”，承诺将“进一步强化美日同盟关系”。在1月22日美国国家安全顾问苏利文（Jake Sullivan）同日本国家安全保障局局长北村滋、1月24日美国国防部长奥斯汀（Loyd Austin）同日本防卫相岸信夫、1月27日美国国务卿布林肯（Antony Blinken）同日本外相茂木敏充的电话会谈中，美国也表达了类似立场。

2月以来，拜登政府更是以《中华人民共和国海警法》正式实施为着力点，抨击中国在东海的海上维权执法行动。在美日澳印“四方安全对话”、慕尼黑安全会议等多边机制上，美方公然声称“（《海警法》）可能会对东海、南海的现状构成‘威胁’，‘挑战’航行自由原则”，并一再重申美国对钓鱼岛负有“防卫义务”的安全承诺。《金融时报》认为，频繁的政治表态释放出明确的对外信息，即“拜登政府将在钓鱼岛问题上采取更加强硬的立场。”
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图：拜登与菅义伟举行电话会谈，就钓鱼岛问题进行讨论。来源：日本共同社

在话语上，拜登政府的语言建构表现出明显的政治倾向性，不再含糊暧昧。话语是国家意志的延伸与反映。在美国官方文件、政治言论及主流媒体报道中，为确保“中立”，长期采用Senkaku/Diaoyu Islands的说法，即并用中方所主张的“钓鱼岛”（Diaoyu Islands）、日方所主张的“尖阁诸岛”（Senkaku Islands）以指称争端岛屿。

然而，拜登政府时期，在官方层面，并称的方式已被基本弃用，美国转而采用“尖阁诸岛”单独使用的话语描述。例如，在上述提及的拜登政府系列表态中，全程使用“尖阁诸岛”的称呼。美国国会研究服务处就东海问题多次发布的报告，也从2012年版的两称呼并举，更改为2021年版的“日本保持‘有效占有’、中方声索主权的‘尖阁诸岛’”的说法。媒体和智库方面表现出类似趋势。以美国战略国际问题研究所为例，在其就东海问题所发布的战略报告中，以“钓鱼岛”为关键词的报告仅有19篇，且以中国学者，如朱锋等所发布的英文报告为主。而以“尖阁诸岛”为关键词的报告则有47篇，数量差距显著。

换言之，在拜登政府治下，美方已基本采纳日本所主张的命名方式，且特别强调钓鱼岛处于日本“实际控制”之下。美国在争端中支持日本的政策倾向性较之既往表现得更为直白。
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图：在白宫政策简报中，单独使用“尖阁诸岛”的说法，来源：www.whitehouse.gov/

在军事上，美国积极同日本开展“夺还离岛”联合军演及共同训练，着力支持日本发展岛屿防卫作战能力。

能力建设方面，美国陆军部长麦卡锡（Ryan D. McCarthy）在布鲁金斯学会发表演说时表示，美军计划于2021财年成立一支专门应对岛屿防卫问题的多领域特遣部队（Multi-Domain Task Force），并考虑将钓鱼岛作为可能的部署地之一。兰德公司研究员霍尔农（Jeffery W. Hornung）建议，为提高日本在东海潜在冲突中的防卫贡献，拜登政府应积极要求日本增加国防预算，对日出售高精尖武器，并协助日本发展情报收集与分析、多领域作战的防卫能力建设。

联合行动方面，1月28日至2月6日，美国海军陆战队同日本陆上自卫队于冲绳周边海域开展联合训练，旨在提高双方在两栖登岛作战方面的协同能力。2月18日，驻日美军同日本空中自卫队在东海海域及日本西南诸岛开展大规模联合演习。此外，据《读卖新闻》透露，美军曾计划于2月在钓鱼岛海域实施训练，强化自身向登岛部队、周边海域派遣船只的供应能力，但因恶劣天气而被迫取消。

据《产经新闻》报道，2021年5月，美日法三方还将在日本西南诸岛首次联合进行大规模登岛演习。三方明确表示，该军演的目的将在于“捍卫航行自由原则，以高压态势，向在东海和南海开展海洋活动的中国释放牵制信号”，具有明确的钓鱼岛问题指向性。

上述动态表明，美国直接军事介入钓鱼岛争端的意愿一定程度上有所提升，并已采取了更加积极主动的试探性行动。美国强化对华军事威慑、干预中方正常海上执法行动的目的充分展现，而这也助长了日本进一步发展军事能力、在钓鱼岛争端中采取强硬态度的野心。

02

美日接近的战略意图


美日均以地缘政治、权力均衡为标尺，制定本国就钓鱼岛问题的对外政策。目前而言，由于美日双方的战略利益相对重合、存在共性，均对强化同盟合作、联合制约中国抱有需求，两国在钓鱼岛问题上的政策偏好相对走近。
美国方面，拜登政府在钓鱼岛争端中表现出更强的对日倾向性、反复强调《美日安保条约》第五条适用于钓鱼岛的战略动因，大体可划分为以下三点：
首先，以钓鱼岛问题拉拢日本，使其成为巩固同盟体系的着力点。拜登政府将盟友视为宝贵资产，渴望在最短时间内通过实际行动重塑同盟及伙伴关系。利用日本在钓鱼岛问题上的安全顾虑，通过积极表态对其进行拉拢，无疑可成为消弭日本政治离心倾向、强化同盟安全架构的切实可行的一步。

美国国会研究服务处海军事务分析师欧鲁克（Ronald O'Rourke）认为，在东海问题上表现出对日本的支持态度、履行条约安全承诺，不仅“有助于提升美国在西太平洋安全承诺的可信度，巩固同盟体系”，而且有助于“维持有利于美国及其盟友的区域力量均衡，巩固美国主导的西太平洋安全架构。”中国社科院日本研究所研究员吕耀东亦指出，拜登在钓鱼岛问题上对日本“投其所好”，旨在“凸显美日同盟重要性，向国际社会展现重振美国同盟体系的现实性和必要性，展现以同盟机制合作对华的姿态。”

换言之，在区域热点问题上表现出对日本的支持态度，不仅有助于日美双边互信，以实际行动表明美国重振同盟体系的决心；而且有助于对外扩散，从全局层面配合本国整体外交战略的实行。
其次，展开“离岸平衡”，刻意制造区域矛盾，避免中日过于走近。拜登将中国视为“最严峻的竞争对手”。但与特朗普政府“单打独斗”的策略相异，拜登政府更倾向于在中国与周边邻国之间嵌入“楔子”，利用区域分歧分散中国战略精力的传统“离岸平衡”策略。故而，避免中国与周边邻国交往过密，使区域内保持适度的紧张关系，于拜登政府而言便尤为重要。

在特朗普政府时期，中日两国关系步入恢复与发展的快车道：两国在政治上恢复中断依旧的首脑国事互访，在经济上一道推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）顺利签署，在社会关系上通过早期抗击新冠疫情合作建构起良好而友善的民间氛围。美国对此颇为警惕，钓鱼岛问题则成为拜登政府故技重施，“拱火”中日关系、为中日关系制造困难的有力工具，成为美国“挑动中日矛盾、破坏政治互信氛围、阻滞两国合作进程”的切实抓手。

恰如黄凤志与孙国强所分析，通过钓鱼岛问题使中日关系保持适度紧张，有助于“阻滞东北亚区域合作进程、确保美国在日本的军事存在、便于美国插手东亚事务、维护美国在亚太地区领导地位。”可以说，从历史经验来看，中日钓鱼岛争端一次次尖锐化的背后，往往都不乏美国旁摇阴煽、居中作祟的影子。
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图：十五国以视频会议方式签署RCEP协定，中日经贸合作水平有望进一步提高。来源：日本共同社。

最后，安抚国内对华强硬势力的不满，分摊国内政治压力。美国对华鹰派对拜登政府的对华政策颇为不满，认为其在战略上过于“软弱”。在他们看来，拜登政府既未作出强硬而明确的对华政策表态，又缺乏付诸实践的政策工具，反而先行叫停了特朗普政府时期加征关税、制裁中国企业等“行之有效”的实际行动。而大打“钓鱼岛牌”，以有限的政治代价安抚国内的对华强硬势力，展现自身同中国对抗的意志与决心，则成为拜登政府的可行回应。

在美国大西洋理事会所发布的《更长的电报》报告中，美国对华鹰派便建议拜登政府将“当日本在东海海域防卫包括‘尖阁诸岛’在内的主权领土和专属经济区范围时，任何中国的武力攻击行为”划定为美国对华政策“红线”之一，明确承诺一旦中国“逾越”这道“红线”，美国便将采取包含动用武力在内的一切措施直接介入到区域局势之中。

虽然拜登政府如其所建议一般做出“划红线”行为的可能性较小，但在此问题上有限的政治行动，无疑也有利于削弱美国国内的政治杂音。复旦大学美国研究中心副主任信强教授便撰文指出，“拜登政府一再重申其在争议水域的立场……是要展示自身对中国的强硬立场，以取悦国内的反华势力。”
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图：前政府高官匿名发表对华政策报告，于其中将“钓鱼岛争端”作为划定对华政策“红线”的方向之一。来源：美国大西洋理事会。
日本方面，菅义伟政府积极寻求美国就钓鱼岛问题更明确表态、采取实际政策行动支持日本的战略目标，主要在于三点：
其一，随着中国海上执法能力与海洋军事实力的日益增强，日本在钓鱼岛海域“防卫”上渐趋力不从心。故此，日本渴望引入域外势力均衡中国实力优势，继续维持日本所谓“有效控制”的现状。除美国外，英国计划最快于2021年派遣“伊丽莎白女王号”航母战斗群前往东海巡航；2021年5月日本将同法国一道在东海海域举行联合军演；澳大利亚在冲绳嘉手纳基地部署P-8A反潜巡逻机，并于3月2日首次进入东海空域活动。这都是菅义伟政府争取域外势力介入钓鱼岛争端的政策成果。
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图：澳大利亚2月25日将P-8A反潜巡逻机部署于冲绳嘉手纳基地，3月2日，该机进入东海空域活动，来源：中国青年网。
其二，借机转移国内政治压力，稳固自身政治支持度。作为接任突然辞职的安倍晋三的“临时首相”，菅义伟面临着选举连任的政治压力。但是，因新冠疫情抗击不力、奥运会举办面临诸多不确定性、身陷长子“饭局门”丑闻，菅义伟内阁的政治支持率持续下跌。在日本民众因钓鱼岛问题对中国好感度降至低点的情况下，若能争取到美国更加明确的政治支持、展现出自身“捍卫日本主权和领土完整的坚定决心”，无疑可作为加分项提振国内的政治信任。
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图：日本对华负面观感比例走高，而其重要影响因素之一便是两国钓鱼岛领土争端。来源：言论NPO。

其三，获取美国对本国军事能力增强的支持，借机推动国内保守化政治议程。以中日钓鱼岛争端再度尖锐化为借口，日本开始着手推进本国《国家安全保障战略》的修改工作，拟借机讨论是否发展“对敌基地攻击能力”（即先发制人打击可能对日本进行的武力攻击事态）、是否进一步提升国防军费开支、如何构建西南诸岛方向的导弹防御能力等重大军事议题。炒作钓鱼岛问题、渲染内外紧张情绪，不仅有利于推动美国在军事能力建设方面对日本进一步“松绑”，也有助于在国内降低保守化议程通过的政治难度。

03

矛盾犹存、貌合神离


北京大学国际关系学院副院长归泳涛在其论文中指出，尽管美国政府在钓鱼岛争端中看似采取了更加支持日本的立场，但美日之间的矛盾事实上仍旧尖锐。美日就钓鱼岛问题的战略认识存在严重分歧：“日本要保卫‘主权’，美国要确保霸权。美国最关心的是如何避免战争，而日本最关心的是如何捍卫‘领土’。日本希望美国协助其守卫，美国则要求日本负责防卫其势力范围。美国的决策主要基于战略考虑，而日本的决策主要基于法律考虑。”
这种分歧实质上是美日战略利益优先级不同的情况下，同盟面临困境的直观表现，也是双方在钓鱼岛政策合作上始终未能达成实质性进展的根本症结。美国始终存在“被卷入的恐惧”，不愿意为了一个“千里之外的无人岛”而承受与中国展开全面对抗乃至军事冲突的代价；日本则始终对美国保卫钓鱼岛“主权”的承诺可信度心存顾虑，担忧自身将在与中国的领土争端中最终被美国所“抛弃”。
目前来看，即便拜登政府的立场更加趋于明确、表态更加趋于强硬，其实际政策行动事实上仍相对小心谨慎，更多仍只是在口头层面上予以日本更深程度的支持。甚至于，美国国防部发言人“不慎”作出失格表态、逾越主权立场后，在日本倍感欢欣鼓舞之际，拜登政府便及时纠正了这一“错误”，给日本当头泼下了冷水。也正因此，日本当下的政策重心更多转向争取其他域外力量的介入、着重获取美国对自身岛屿防卫能力建设的理解与支持上。

但是，即便在实际政策方面行动不多，拜登政府更加明确、更具倾向性的外交表态仍值得中方警惕。诉诸武力或寻求域外国家介入，不仅无助于争端最终解决，也会使问题更趋于复杂、使局势更趋于紧张，破坏中日两国来之不易的关系改善成果。也正因此，在本轮钓鱼岛争端中，较之此前的“国有化危机”，面对美日的联合施压，中国政府采取了更加冷静、更加沉稳的应对策略。面向未来，中方应继续坚持中日双边对话管控分歧、推动海上务实合作、谈判解决领土争端、有效维护东海和平与稳定的政治立场。推动迟迟难产的中日海空联络机制直通电话尽快落地生效，或许可作为有效管控冲突、避免争端进一步激化的可行之举。



参考资料

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[2] 吕耀东.拜登政府与美日同盟的发展趋向[J].当代世界，2021(02):25-30.


[3] 黄凤志，孙国强.试析美国与中日钓鱼岛争端[J].太平洋学报，2013,21(08):47-56.


[4] 「【独自】日米仏で初の離島上陸訓練　来年５月、対中包囲網を強化・拡大」、『產經新聞』、2020年12月5日、

https://www.sankei.com/politics/news/201205/plt2012050016-n1.html。


[5] 「【独自】米軍が尖閣沖で先月訓練計画…有事想定、悪天候で見送り」、『讀売新聞』、2021年3月5日、https://www.yomiuri.co.jp/politics/20210304-OYT1T50286/。


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[17] Xin Qiang,“Japan seeks gain over Diaoyu from China-US rivalry,”Global Times, Feb 25, 2021, https://www.globaltimes.cn/page/202102/1216507.shtml.