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硝烟四起？拜登科技政策的底色、原则与路径

作者：林沐宸 发布时间：2021-03-17 来源：复旦中美友好互信合作计划+收藏本文


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1. 拜登政府的科技政策延续特朗普的强硬立场，但在策略上，拜登政府重视建立国际规则以改变“非对称”竞争现状，同时也强调避免中美之间发生极端的对抗和冲突情况。

2. 从竞争路径上，拜登政府可能计划建立民主国家科技同盟，这与拜登一贯的外交政策主张一致。

3. 短期来看，美欧之间的科技同盟难以建立，且跨大西洋伙伴关系面临诸多分歧，科技领域亦是如此。


特朗普执政的四年见证了中美之间科技竞争的白热化，从中兴、华为到字节跳动、小米，一众中企被列入美国实体清单或“与中国军方相关”的黑名单中。总的来看，拜登政府与其前任特朗普相似，其政策底色延续了特朗普的强硬立场，但在策略上，拜登政府更加强调竞争与国际规则，避免中美之间发生对抗。
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图片来源：彭博社

底色：“强硬”技术政策的延续


强硬的对华科技政策是当前拜登政府高级官员的共识，从本质上来看，拜登政府和前任特朗普政府在对华科技政策上的内核相同，均将科技问题安全化，强调对华竞争，并试图维护美国的科技优势。因此，美国政府虽然已经换届，但美国政府对华主张并无“换届”，反而是一种跨越党派的共识。
“强硬”的特点首先体现在将科技问题视为安全问题，将中国科技企业与对美国国家安全产生威胁勾连。一个最为直接的例证是拜登政府不顾美国企业反对，将继续执行特朗普任期最后几天发布的《暂行最终规则》（Interim Final Rule，该暂行规则实施了特朗普2019年5月签署的《确保信息通信技术与服务供应链》行政令）。根据《暂行最终规则》，美国商务部可对美国人与“外国对手拥有、控制或受管辖或受管辖的人”之间的交易进行审查，包括信息通信技术的收购、进口、转让、安装、交易或使用。其中，被列为外国对手的分别是中国（包括香港）、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉的马杜罗政权。
事实上，美国商会和一些行业代表曾在1月致信商务部表达对这一规则的反对，称这项规定毫无限制地赋予了商务部介入美国公司和外国同行之间涉及技术、透明度、与政府项目合作的任何交易的权力，包括亚马逊、花旗、沃尔玛等美国大企业CEO组成的商业圆桌会议（Business Roundtable）也明确表示，这项规则在损害美国经济的同时也无法维护美国国家安全。然而2月26日，美商务部明确表示，该规定“旨在防止外国对手利用信息和通信技术服务供应链中的漏洞”，“值得信赖的信息和通信技术与服务对于我们的国家和经济安全至关重要，并且仍然是拜登·哈里斯政府的头等大事。”虽然在3月22日生效前，商务部依然接受公众对该规则的评论，并在未来发布实施该措施的最终规则。
其次，拜登政府强调美国必须确保技术上的领先地位，并以各种形式弥补政策上的不足。3月3日，在布林肯的首场外交政策演讲中，将“确保美国在技术上的领先地位”作为八大优先事项之一。布林肯提到，一场全球技术革命已经展开。全世界的主要强国正在竞相开发并部署新技术，例如人工智能和量子计算，这些新技术能打造我们的生活的方方面面，从我们在哪里获得能源，直到我们如何从事我们的工作，乃至如何打一场战争。
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布林肯发表外交政策演讲；图片来源：Getty Images
事实上，自去年以来，美国国会议员就如何提升美国的科技创新竞争力提出多项议案，这些议案的共识是美国需要制定全国性的战略，不断增强美国自身的核心竞争力。例如，2020年5月，美国国会议员提出的《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act）建议改造将国家科学基金会（NSF）更名为国家科学技术基金会（NTSF），通过国会投入1000亿美元用于支持人工智能、量子计算、先进通信、机器人等十大核心技术领域，并额外拨款100亿元在全美建立区域性技术中心；同年6月，两党推出《芯片法案》（CHIPS Act），通过立法形式明确美国将向半导体行业投资数百亿美元，并在未来5-10年内制定激励措施和研究计划，以加强和维持美国在芯片技术方面的领导地位。
这两项法案目前已经获得了民主、共和两党的一致支持。自拜登就任美国总统后，也加强了对美国尖端技术现状的审查，尤其是暴露的供应链问题。2021年2月24日拜登签署行政令，要求对半导体芯片、电动汽车大容量电池、稀土矿产和药品这四类产品的供应链产品展开为期100天的审查，以强化美国供应链的韧性，减少关键部件受制于人的危险。不过此项行政令目前无法立刻缓解美国一些关键部件的短缺。此外，参议院多数党领袖舒默也呼吁于今年春天起草并通过一项解决供应链漏洞的法案。他说：“目前，半导体制造业是我们经济和国家安全中的一个危险弱点。我们的汽车行业正面临严重的芯片短缺。这是一项美国创造的技术，我们应该在这方面引领世界。建设下一代电信网络5G也是如此。这两个问题符合两党利益。”
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图片来源：CNN
因此，拜登政府未来的科技竞争战略将不仅仅包括半导体芯片、电信网络等特朗普时期频繁提及的领域，还包括其他一些尖端技术，不过芯片、5G等议题仍是美国政府所考虑的重点议题。

原则：建立国际规则，改善“非对称竞争”


由谷歌前任CEO埃里克·施密特（Eric Schmidt）领导的美国智库“中国战略小组”（China Strategy Group）在2020年末发表了名为《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》（Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology）的报告，建议拜登政府必须意识到中美之间在科技竞争中的不对称性，并制定相应的竞争策略。
该报告认为，美国在这场“非对称性”的科技竞争中处于劣势地位，因为庞大的人口基数、雄厚的国有资本、国有经济与私有经济界限不明等都有利于中国科技水平的快速发展。因此，拜登应该通过与民主伙伴和科技公司的紧密协调提升美国竞争力，并着力于在当前落后的领域中化解风险，减小差距。
该报告认为，中美两国在“科技战场”中应进一步区分卡脖子技术（Choke point technologies）、竞争护城河（Significant competitive moats）、战争安全风险（Combating security risk）和加速器技术（Tech that accelerates other technology）。其中卡脖子技术指对某一领域起决定性影响的技术，例如高通之于华为、中兴，中国的稀土之于世界。竞争护城河则指通过掌握此项技术可以给竞争对手制造高壁垒，从而给自身带来极大竞争优势。战争安全风险指那些特定的对国家安全可能产生直接威胁的技术。加速器技术指那些可以为整体科技创新带来提升的技术，半导体技术就是一种加速器技术，它对5G、量子计算和人工智能领域都能起到推动作用。这一区分阐明了在各个关键技术之间存在的微妙差异，并能够区分究竟哪些技术更加关键和紧迫，辨明哪些技术领域内的竞争只能是一种零和博弈。

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图片来源：彭博社
另外，尽管上述任何类别的技术都可以被视作关键技术，但同时满足上述几种类型的技术无疑是应被优先考虑并投资的重点，例如基因编辑技术可以被同时列入竞争护城河和加速器技术，芯片技术则同时属于卡脖子技术、战争安全风险以及加速器技术，应当是科技战略中应重点考虑的关键。
该报告虽然“指责了”中国的不当竞争，但也强调了中美科技竞争的底线是在不引发对抗、报复或意外冲突升级的情况下战胜中国。“中国战略小组”认为，中美之间的不谨慎对抗反而会破坏美国的创新能力，对人才的流入、供应链的稳定等产生负面影响。事实证明，特朗普政府采取的对华强硬政策不仅没有巩固美国的技术优势地位，相反促进了中国在科技创新上的大量投资，推动本土的科创产业建设与生产发展。
吸取特朗普前车之鉴的拜登政府在涉华议题上所采取的立场始终是兼具竞争与合作，以国际规则作为手段，以不引发冲突为底线。目前“中国战略小组”建议美国从科技领域的多边主义合作开始布局，因为全球范围内缺乏“技术先进民主国家及其私营部门，使其能够相互协调”的合作机制，美国可以率先在全球范围内部署一系列有关透明度、数据隐私等方面的国际规范，与中国的数字丝绸之路相竞争。对此，拜登在慕尼黑安全会议上也表达了类似主张，称民主国家必须制定针对网络空间、人工智能、生物技术等领域中的规则以规范这些新技术的发展，使新技术提升人而不是压制人。
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图片来源：CaixaBank

路径：建立民主国家科技同盟的初步设想


根据《华尔街日报》报道，相关幕僚表示拜登有计划联合民主国家阵营组建技术联盟，这一“民主国家科技同盟”将进行电信技术开发、阻止向中国出售由美国、日本、荷兰企业主导的先进半导体技术等，并且美国还希望通过制定技术和工业相关标准，以在一些领域中持续占据主导地位。
建立这一同盟和拜登政府一贯强调的外交主张是一致的，而且拜登本人及其政府高级官员也在过去的表态中对建立科技同盟表示认可。可以预见的是，在未来中美科技竞争中，拜登政府有非常大的可能性会以领导的姿态，试图组织起美国的盟友共同在科技领域与中国展开竞争甚至是对抗。
实际上，和盟友加强联系、修复特朗普时期受损的盟友关系是拜登上任后外交政策的重点方向之一。拜登政府上任后，其本人和国务卿布林肯、国家安全顾问沙利文频繁与盟国领导人通话、会谈，而在当地时间2月19日召开的慕尼黑安全会议上，拜登更是高呼“美国已经回归，跨大西洋联盟已经回归”，表示“我们必须共同为与中国的长期战略竞争做准备”，并说：“美国、欧洲和亚洲如何一道努力，确保和平，捍卫我们的共同价值观，并且促进太平洋各地的繁荣，将是我们进行的最有重大影响力的努力之一。”
不仅拜登政府的外交理念与建立民主国家科技同盟之间是契合的，而且拜登本人及其政府高级官员也以往的表态中透露出建立这一同盟的意愿。
除拜登本人外，拜登团队中对美国对华科技政策制定有较大影响力的官员们也多支持建立这样一个联盟，从而更好地与中国竞争。拜登任命的“印太事务协调员”库尔特·坎贝尔就曾在2019年在《外交事务》（Foreign Affairs）上发文指出，在华为问题上美国政府应当与盟友合作，寻求多边支持，并采取一些创造性的政策办法，例如可以建立一个多边的贷款倡议补贴购买华为设备的替代品。2021年他再度发文，支持英国提出的D-10（包括G7、澳大利亚、印度、韩国）联盟，并认为这一联盟对于解决贸易、技术、供应链、标准制定等问题而言非常重要。五角大楼中国事务高级顾问拉特纳也认为，美国在5G及其他科技领域的政策上，应寻求与日本、欧洲、澳大利亚、韩国等盟国的协调合作，确保供应链的安全可靠，并制定相关规则，对投资进行审查，从而对中国的科技领域产生影响。
另外，众议院的23位共和党人也在近期致信拜登，希望拜登能够就5G和人工智能等新兴技术与盟友进行接触，最大限度地结盟，以应对中国并保护美国的经济利益和国家安全。
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图片来源：Getty Images

困境：美欧分歧下科技同盟前景未明


拜登在慕尼黑安全会议上直截了当地号召各国为与“中国的长期战略竞争做准备”，也谈及了民主国家需要在技术领域进行合作。不过，在默克尔的讲话中并没有提及联盟抗中的内容，这表现出德国对中国问题的谨慎态度，而马克龙在讲话中重申了他对欧洲“战略自治”的呼吁以及与俄罗斯继续对话这一立场，体现了美国与法国之间的分歧。在欧洲大国中，只有英国首相约翰逊着重提出了与中俄对抗。正如法国智库蒙田学院（Institute Montaigne）报告中所说，慕尼黑会议体现出跨大西洋关系中的分歧。而这也从侧面反映出欧洲国家在科技问题上与美国结盟的意愿并不强烈。
美欧之间建立民主国家科技同盟的难点主要在于以下三个方面：
第一，在短期内欧洲难以回应美国的主张，其根本原因在于，经历了特朗普政府的四年后，欧洲对美国产生了不信任情绪，也因此不愿意在中国与美国中间选边站。
欧洲对外关系委员会（European Council on Foreign Relations）在2021年1月进行的一项调研显示，大多数欧洲人对拜登的胜选感到欣喜，但他们同时也认为拜登并不能帮助美国以全球领导者的姿态卷土重来。欧洲主要国家超过一半的受访者认为，美国的政治体制遭到了破坏，欧洲不能过分依赖美国。且欧洲多数人认为中国将在十年内成为世界的领导力量，他们希望自己的国家在中美两国之间保持中立态度。正如自由策略中心（Centre for Liberal Strategies）主席、欧洲对外关系委员会成员克里斯特夫（Ivan Krastev）表示：“很明显的是，动荡的特朗普政府时期给欧洲对美国的态度和认知留下了无法磨灭的印记。现在，大多数的欧洲人对美国影响世界、改变世界的能力产生了质疑，因此他们希望欧盟能够在世界舞台上扮演一个更加独立的角色。”
除了欧洲的民意外，欧洲主要国家领导人们在公开场合发表的讲话中也提到了在中美两国之间保持中立的看法。在今年初的达沃斯世界经济论坛上，默克尔表示：“我非常希望避免建立小集团。我认为如果我们把中美之间对立来看，这对很多社会来说并不公平。”随后她还赞同了习近平主席对于“多边主义”的观点，她表示：“我们需要多边主义。”显然，这里的“多边主义”是包含中国的多边主义。马克龙在2021年2月4日接受大西洋理事会（Atlantic Council）采访时也警告称：联合起来对抗中国这一局面将引发可能的最高程度的冲突。
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默克尔在达沃斯论坛上讲话；图片来源：路透社
欧洲试图在中美之间保持中立的一大原因是因为欧洲与中国有非常密切的贸易往来。中国是德国最大的汽车市场，也是德国机械、电子设备和化学品的重要出口目的地，且中国也已经连续四年成为德国最大的贸易伙伴。在2020年，中国与欧盟27国的货物贸易在疫情中逆势增长，中国首次取代美国成为欧盟最大的贸易伙伴。尽管拜登政府频频向欧洲抛出橄榄枝，但美国政府政治主张的不连续性仍然存在。如果2021年选择与美国同频共振，放弃部分与中国的往来，那在2024年，特朗普——或一个和特朗普很相似的人——会不会再度上台并损害拜登政府四年内已缓和的跨大西洋关系？这是欧洲反复在问自己的问题。因此总的来看，不管是欧洲的民意还是欧洲的政界，都对结盟对抗中国持非常谨慎的态度。而倘若民主国家科技同盟真的建立，那将意味着与中国竞争冲突的升级，这是欧洲在当前并不愿意看到的。
第二，欧洲与美国的跨大西洋关系面临诸多分歧，当前尚未解决，这对双方关系短期内也难以重修旧好。而在科技领域内，双方在隐私、数据监管和向美国科技巨头征税方面也面临分歧。
近年来美欧之间的分歧频现，在贸易问题、北溪-2天然气管道建设、军费开支、新冠疫苗分配等问题上双方都较难协调，可以说留下了较深的跨大西洋关系裂痕。在短期内这些问题都难以解决。巴黎政治学院的国际关系专家贝特朗·巴迪（Bertrand Badie）认为：拜登可能无法完全转变其前任奉行的贸易保护政策，包括针对欧洲盟友的贸易保护措施。与此同时，拜登可能继续要求欧洲盟友更多承担军费开支，这在当前形势下不会受到欧洲国家欢迎。
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北溪-2天然气管道铺设现场；图片来源：美联社
除了美欧跨大西洋关系本身的裂痕外，在科技领域双方也有较多的分歧。若要结盟抗中国，那必然双方先要解决彼此间的分歧。欧盟委员在2020年12月发布了一份名为《欧盟-美国为全球变革制定的新议程》的声明。值得注意的是，虽然欧盟在全球技术领域的存在感较弱，但欧盟在技术规则制定上一直走在世界前列。在这份声明中欧盟希望与美国在网络安全和电子商务方面有更多的合作，推动线上民主价值观的传播，并协调欧盟和美国在大型科技巨头及数字税方面的立场。然而，欧洲大国法国在数字税上和美国针锋相对，法国与欧洲其他一些国家认为，科技公司应该在用户和客户所在的国家缴纳更多税款，而此举遭到美国政府和科技公司的明确反对。知情人士表示，在国会中几乎找不到议员支持这个想法。
另外在数据流通方面，2020年七月欧盟法院以美国的监控计划不利于数据保护并威胁隐私为由，判定美欧之间的《隐私盾协议》无效，欧盟要求转移到欧盟外的信息加强隐私保护，为满足欧盟的相关要求，一些企业可能将不得不大规模改变其数据保护的方式才能继续与欧洲公司合作。这些科技领域的分歧体现出欧洲与美国在相关深层规则的对接上存在一定的龃龉，为双方未来的合作增添了阻碍。
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图片来源：Financial Times
第三，拜登政府的优先处理事项仍为美国国内问题，而在对外合作方面优先关注气候变化和全球卫生合作。目前来看，拜登的工作重心主要在国内事务，包括抗击新冠疫情、提振美国经济、基础设施建设计划、移民政策、气候变化等。根据美媒统计，拜登首月的工作重心明显落在抗击新冠疫情方面，根据美国白宫官网数据，截至2月17日拜登就职以来共签署了32项行政令，其中与疫情相关的行政令占比高达三分之一。而在拜登与盟国领导人的通话中也可以发现，几乎每通电话中都提及全球卫生合作以及气候变化领域的合作。因此总的来看，目前拜登政府的重心仍然放在国内事务以及与国内重点议题相关的外交事务上，并没有将关注点置于对华科技竞争问题上。

 尾  声


虽说短期内跨大西洋关系的紧张难以缓解，分歧较难调和，民主国家科技同盟建立的可能性不大，但部分国家对华强硬已成定局，中国政府及企业仍需防范相关风险，加大创新、突破关键性技术仍是最根本的解决之道。

  



参考资料

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17. Wendy Wu, “US must forget ‘America first’ to counter China challenges, Biden campaign adviser says”, Aug 19, 2020,https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3097858/us-must-forget-america-first-counter-china-challenges-biden


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