美国-非洲领导人峰会在即,美国非洲战略如何转向?

作者:姜静宜 发布时间:2022-12-10 来源:复旦发展研究院+收藏本文

2022年12月13日至15日,美国总统拜登将于华盛顿同来自非洲大陆的领导人见面举行峰会。本次峰会将讨论新的经济参与、和平促进、安全和善政、加强对民主、人权和公民社会的承诺、合作加强区域和全球卫生安全、食品安全、应对气候危机、扩大侨民关系、促进教育和青年领导力等话题。


此次峰会由拜登总统于 7 月正式宣布,紧随其后8月白宫发布《撒哈拉以南国家安全战略》和《美国国家安全战略》,旨在展示拜登政府对非洲大陆的承诺,并为美国与非洲国家之间的新联合倡议提供平台。预计出席的政府高级官员包括拜登总统、副总统卡马拉·哈里斯、美国国务卿安东尼·布林肯,以及其他国务院、商务部、贸易发展署、国际开发署的领导代表。来自美国商会、工业界、非政府组织和民间社会的高级官员也将参加此次峰会。据白宫高级官员透露,约有50位来自非洲国家的国家元首和政府高级官员将出席此次峰会


扭转特朗普政策:

拜登政府的非洲战略


此次是第二届美国-非洲领导人峰会。奥巴马政府在2014年开启第一届峰会,以“投资下一代”为主题,成为历届美国总统与非洲国家元首和政府首脑举行的规模最大的一次峰会。峰会重点讨论了如何推进非洲人认为的对非洲大陆未来至关重要领域的进步:扩大贸易与投资联系、吸引非洲青年领导人参与、促进包容性可持续发展、扩大和平与安全合作等。


历经奥巴马和特朗普后,拜登政府有意重振与现代化美国同非洲大陆的关系,提出“新战略”(new approach)。回望过去三十年美国对非政策,尽管在众多领域有所成效,但面对新挑战——种族问题、民主议程进展缓慢、恐怖主义等。《撒哈拉以南国家安全战略》表明撒哈拉以南的非洲大陆对美国发展全球优先事项至关重要——全球增长最快的人口、最大的自由贸易区、最多样的生态系统、联合国中最大的区域投票团体之一。


未来五年,美国在非洲的四个支柱目标是:构建开放社会、提供民主和安全红利、推进大流行复苏和经济机会、支持自然保护、气候适应和公正能源。“新战略”旨在建立“平等的伙伴关系”,通过听取非洲当地声音,扩大参与范围以推进其战略目标,使美非双方都受益。为了构建美非21世纪伙伴关系,美国将提升美非伙伴关系层次、与更多非洲国家接触、支持公民社会、超越地理边界、接触美国的非洲侨民、利用美国私营部门和国内领导力。


图片


外交实践上,特朗普对六个非洲国家的旅行禁令在拜登就职后数小时内就被撤销。与非洲外长以及南非、尼日利亚和肯尼亚国家元首的早期通话也表明拜登致力于恢复强有力的外交接触。政府对尼日利亚裔经济学家恩戈齐·奥孔乔-伊维拉 (Ngozi Okonjo-Iweala) 的支持为确认她成为世界贸易组织首位非洲总干事和首位女性总干事铺平了道路。


美国国务卿安东尼·布林肯则在过去一年中三次访问非洲大陆:去年11月访问肯尼亚、尼日利亚、塞内加尔;今年3月访问了南非、刚果民主共和国;今年8月访问卢旺达并推动卢旺达和刚果民主共和国同意通过谈判结束刚果东部紧张局势。美国对非高级别外交次数的上升证实了拜登政府对非洲战略的重视。


拜登的非洲战略变在哪儿?


过去几十年,美国在非洲留下了不少负面资产。


除了“无可救药的碎片化的机构和项目”、“激增的不协调的发展援助项目”和“对暴行”的视而不见,更重要的是,非洲大陆已经厌倦了在不平等关系中充当美国的下属,非洲人越来越清楚自己的立场,认为他们因过度信任西方和西方机构而深受其害——疫苗获取不畅、被全球气候共识剥夺能源机构增长的机会、未能从国际货币基金组织获取重新分配的特别提款权等等。


在乌克兰战争问题上,美国对一些关键非洲国家不愿站出来加入美国支持的军事行动并谴责俄罗斯而感到惊讶,也对更多非洲国家被中国提供的不加附加条件的财政援助所吸引而感到警惕。


拜登的对非政策变化:一是强调政策基调转变在2020年就有战略与国际研究中心非洲项目主任、前驻非洲外交官贾德·德弗蒙特预测说“我认为拜登团队中有很多人正在考虑采取更谦逊的外交政策并恢复我们的领导规范”。虽然和特朗普一样,拜登也将非洲大陆作为中美竞争的赛场,但是通过在官方政策文件中展示调和的基调和对“平等的伙伴关系”的突出强调,美国希望以一种更平易近人、更关注非洲自身发展的外交态度进一步拉近美非关系。然而值得注意的是,拜登政府的言辞可能会比其实际的非洲政策发生更大的变化。事实上,自比尔·克林顿担任总统以来,民主党和共和党就美国非洲政策的基本原则达成了显著的共识。因此,美非关系是否能有实质性改善和提升也将取决于美国后续行动实践如何。


拜登的对非政策变化:二是对多边主义的回归。多边主义方面,与特朗普政府冷落非洲联盟的做法不同,拜登上任后在亚的斯亚贝巴主办的 2021 年非洲联盟峰会上发表首次外交政策演讲,承诺对联盟进行再投资,表达了与区域机构合作以解决公共卫生、气候变化和区域安全等问题的希望。


舆论评论,相较特朗普任期内未能访问非洲大陆一次,并挖苦非洲为“粪坑”国家的行为,拜登承诺“相互尊重的关系”并举办美非领导人峰会,致力于恢复友好关系值得赞扬。尼日利亚裔美国前非洲事务助理国务卿阿库纳库克 (Akunna Cook) 说:“这是有意与特朗普政府谈论非洲和与非洲接触的方式拉开距离。”特朗普执政四年后,政府再次承诺支持支持非洲和世界民主,该战略和峰会共同体现了拜登的愿景,即与被视为未来经济强国的年轻大陆发展商业关系。


也有声音质疑峰会是否能取得实质性成果,尤其在现在的全球挑战之下:严峻的全球经济、非洲粮食和军事安全威胁、气候变化、《非洲增长与机会法案》下的出口下降。开普敦大学纳尔逊·曼德拉公共治理学院客座教授、联合国非洲经济委员会前执行秘书卡洛斯·洛佩斯(Carlos Lopes)说:“这是一次地缘政治演习,是一次合影。我认为峰会将做出很多承诺,但它不会改变任何结构性的东西。”《政客》报进一步指出,到目前为止,拜登总统未安排与任何一位非洲领导人举行双边会议,这可能让不远万里前来的非洲领导人认为“美国并不像中国那样关心他们的国家,而且更愿意将它们视为一个集团而不是个别政府。


对于拜登应如何更好地重建美非关系,卡内基国际和平基金会评论称,关键在于美国需要向非洲国家表明,非洲大陆是一个优先事项,而不是大国竞争棋盘上的一块棋子。兰德公司非洲问题高级政治学家迈克尔·舒尔金(Michael Shurkin)说:“为了非洲而关注非洲,为了非洲人而关注非洲,这实际上是一种更有效的与中国竞争的方式”。


中美的非洲角色与竞争


中美战略竞争仍然是美国的重中之重,无论拜登如何在言辞上淡化非洲作为地缘政治竞争战场的说法,美国对非关系仍逃不过大国角逐的阴影


在贸易领域,自2009年以来,中国一直是非洲大陆最大的贸易伙伴, 2021年双边贸易额更是创下2540亿美元的历史新高。


美国是撒哈拉以南非洲地区的第四大贸易伙伴,但双向货物贸易自第一次美非领导人峰会以来一直在持续下降,从 2014 年的 727 亿美元下降到2021年的 643 亿美元。北京本月取消对来自非洲 10 个最不发达经济体的 98% 的进口商品征收关税,这将扩大这种差距。由此看来,美非贸易的基石——2001年出台的《非洲增长与机会法案》(AGOA)似乎有效程度有限,不仅出口已降至接近2000年的水平,而且多元化也滞后了,石油和天然气主导了 AGOA 的出口,一些快速增长的数字和金融服务产业也没有囊括其中。


图片


在投资领域,作为非洲最大的基础设施贷款方,“一带一路”倡议使北京在许多非洲国家享有很高的地位。据统计,2007 年至 2020 年间,中国两大海外开发银行在非洲大陆的基础设施项目上投资了 230 亿美元,这比包括世界银行、非洲开发银行以及美国和欧洲开发银行在内的其他前八名贷款机构贡献的资金总和还多 80 亿美元。


图片


新冠疫情期间,中国也对非洲大力进行医疗援助。2020年以来,中国政府向53个非洲国家和非盟提供了120批次核酸检测试剂、防护装备、口罩、护目镜、呼吸机等应急抗疫物资。中国积极与非洲国家分享抗疫经验,向17个非洲国家派出抗疫医疗专家组或短期医疗队,与当地人民一起抗击疫情。中方还推动非洲疾病预防控制中心(Africa CDC)总部的援建。


然而,中国对非洲的投资和交易也存在一些关于债务的争论。


图片


美国自2013年以来外国直接投资被中国超越,目前正在加紧努力缩小差距。基于全球基础设施和投资伙伴关系(PGII)——G7成员承诺投入 6000亿美元用于发展筹资,提出了一系列新倡议,主要有“繁荣非洲”、“电力非洲”、“喂养未来”、数字转型项目等。自 2019 年 6 月以来,美国政府已帮助45 个国家完成了800 笔交易,出口和投资估计价值500 亿美元。


图片


疫情以来,根据美国国际开发署 (USAID) 数据,在整个非洲,美国向各国提供了超过 20 亿美元的资金,用于提供新冠援助。


在外交领域,自 2000 年以来,北京通过中非合作论坛加强了参与,这是一个多边发展和投资平台,每三年举行一次国家元首峰会。据中国官方媒体和其他新闻媒体报道,在这些峰会上,中非首脑举行了多次双边会谈。


虽然美非外交历史已久,但主要集中在人道主义援助和安全维和领域,并且直到奥巴马在2014年才开启了第一届美国-非洲峰会作为双边交往的正式平台。即使当时奥巴马宣布峰会将是一个经常性活动,时隔8年拜登才又重启峰会。


结语


非洲人如何看待中国与其国家的政治和经济接触?Afrobarometer 在 2019/2021 年对 34 个非洲国家进行的全国调查显示,63%的非洲人对中国的援助和对非洲大陆的影响持积极看法,略高于美国的60%。同时,70%的非洲人认同“民主优于任何其他政府”的说法。


图片


以上看出,中美在非洲都扮演着重要的角色。拜登政府此次打出对非“新战略”,某种程度上证明过往美国对非战略收效差强人意。非洲人憎恶和厌倦了美国及西方“自上而下”的说教与援助,因此拜登政府开始强调“平等的伙伴关系”,试图进一步加深美国在非洲的影响力。中美双方仍可在应对气候变化、打击跨国恐怖主义和海盗行为、管理公共卫生危机等方面同非洲大陆展开合作,也可利用各自独特的互补优势帮助非洲大陆发展,承担起协同推动全球治理的大国责任。


参考文献


Statement by president Biden on the u.s.-africa leaders summit (2022) The White House. The United States Government. Available at: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/07/20/statement-by-president-biden-on-the-u-s-africa-leaders-summit/ 

Preparing for the u.s.-african leaders summit in December (no date). Available at: https://www.bhfs.com/insights/alerts-articles/2022/preparing-for-the-u-s--african-leaders-summit-in-december.