在东京庞大火车站的阴影下，藏匿着传统的狭窄横丁小巷（yokochō alleyways），里面挤满了小酒馆（izakaya）和迷你餐厅。这些空间见证了历史上最引人注目的城市转型之一：在一个世纪内，日本从一个几乎没有铺装道路的穷国，蜕变为全球科技最先进的国家之一，以繁荣的城市和现代化基础设施闻名于世。

这一成就尤为非凡，因为日本曾面临多重困境。20 世纪初，日本城市的设计普遍未考虑轮式交通工具，更不用说现代公共交通了。此外，战后土地改革将农村土地所有权分割成仅一公顷的小块，这在规划新社区时引发了巨大的协调难题。日本面临着全球最严峻的规划挑战，却实现了最佳的成果之一。

它是如何做到的？答案部分在于一种名为 “土地调整”（land readjustment）的制度。在许多英语国家，自战后大型项目失败和环保运动兴起以来，凌驾于当地房主或土地所有者之上的规划缺乏合法性。政府很少使用大规模征用（即使有补偿），而组建支持大型基础设施项目的政治联盟，往往需要支付高昂的环境和社会补偿费用。几乎所有西方国家都对郊区 densification （密度提升）设有限制。

土地调整通过与更广泛的社区共享利润，既为经济实惠的基础设施（无需向利益集团支付巨额费用）赢得持久的公众支持，也为城市密度提升提供了支持。它为推动颠覆性（甚至是激进的）城市变革赢得公众认可提供了重要工具。

城镇需要道路、铁路和公用设施等基础设施，但这通常面临两大挑战：首先，许多基础设施需要大面积且形状特殊的土地（例如修路所需的长条形土地）；其次，许多基础设施几乎不产生直接收益 —— 它们会提升周边土地的价值，自身却难以盈利。道路就是典型例子：没有道路的城市几乎毫无价值，但道路本身通常不产生直接收入。这些特性意味着，城市在基础设施建设中会面临一系列协调和搭便车问题，而在住房等其他领域往往不会遇到这类问题。

从历史上看，城市交付基础设施主要有两种方式：

1.交由私人开发商：当未开发土地（greenfield land）由大地主统一持有时，这种方式在一定程度上可行，如格鲁吉亚和维多利亚时代的英国。但依赖私人交付基础设施存在弊端。例如，伦敦的庄园常将街道对过境交通关闭，虽提升了居民的生活环境，却损害了伦敦整体的交通网络。庄园的私人利益与公共利益虽有部分重合，但并不完全一致。因此，即使土地所有权相对统一，通常仍需要地方政府的监管干预，以促使土地所有者规划出服务于整个城市的街道网络。

    · 那不勒斯郊区就是典型的无序开发案例：土地所有权碎片化且公共规划薄弱，导致城市形态功能失调。小农户要么沿主干道出售地块进行带状开发（ribbon development），要么修建狭窄通路以开发土地内部，最终形成大量断头路，配套的主干道基础设施不足，出行路线冗长迂回，需大量驾车绕行。

The suburbs of Naples, evincing classic symptoms of unplanned development. 

Image Source: Google Maps.

2.通过征用（expropriation）：即强制收购或征收（eminent      domain）。当局决定基础设施的位置，然后从现有所有者手中征用相关土地（无论是否补偿）。

    · 19 世纪，美国、德国、西班牙和意大利部分地区在规划城市扩展的街道网络时，默认采用征用方式。例如，曼哈顿网格规划（Commissioners’ Plan）、巴塞罗那扩展区规划（Cerdà       Plan）和柏林的霍布雷希特规划（Hobrecht Plan）。以 19 世纪纽约为例，市政府征用土地规划街道网络，随后几十年里，土地所有者在剩余土地上自行建设。但如今这种激进的强制收购几乎不可能实现。

    · 征用法在某些情况下效果显著。如曼哈顿规划中，新道路大幅提升了土地价值，因此通常无需向农民支付补偿，纽约当局甚至对土地所有者征税以支付道路建设费用，因为他们认为所有者剩余土地的增值收益足以覆盖成本 —— 事实证明这一判断基本正确。

When the municipal government decided to plan the expansion of nineteenth-century New York, it expropriated land for a street network and laid out the roads. Landowners were then left to build on their remaining land over the following decades. Such drastic compulsory purchase would be highly unlikely today. 

    · 19 世纪法国政府在巴黎城市肌理中开辟宽阔道路，大量使用征用法。尽管从城市规划角度被视为成功，但争议极大，并在第三共和国（1870-1940）时期逐渐废止。例如，奥斯曼 1876 年修建歌剧院大道（Avenue de L’Opera）时就动用了强制收购。

Haussman’s 1876 creation of Avenue de L’Opera required the use of compulsory purchase.

Image Source: Technical University of Munich

    · 但征用的结果可能极不均衡：一些地块所有者失去全部土地（若居住于此则需搬迁），另一些人虽保留土地，却要忍受多年施工干扰，或不得不毗邻嘈杂的铁路或大道；同时，另一些人因新火车站靠近家园而受益，土地价值大幅上涨。确定不同所有者的补偿金额及对象并非易事，也缺乏机制识别每个人的真实损失，这导致直接补偿常出现过度或不足，引发巨大争议。即使补偿慷慨，仍有许多失败者，且输赢方的利益差距悬殊。甚至赢家也可能抵制特定规划，因为他们认为其他方案可能让自己获利更多 ——19 世纪英国就曾出现土地所有者在议会中竞争，试图让铁路经过自己的土地。

从历史上看，西方国家的城市道路和铁路建设往往充满争议。随着时间推移，争议与房屋所有权上升、保护运动兴起等因素共同削弱了征用法在现有城区重新规划中的应用。尽管法律上仍可行，但如今西方通过征用重新规划社区的情况已极为罕见。

核心原则是：当土地所有权统一且受影响所有者均为净受益者时，征用法在政治上相对容易推行。但在后封建社会，土地所有权愈发碎片化，征用法的政治难度逐渐增加 —— 现代社会正从类似柏林（所有权较统一）的模式，逐渐转向类似巴黎（所有权高度碎片化）的模式。这也是许多国家如今觉得基础设施极难建设的原因之一。

而日本的案例之所以重要，是因为它曾面临历史上最极端的土地碎片化问题：城乡土地所有权结构均与现代城市生活的成功需求相悖。但日本找到了一种政治上可持续的方式，彻底改变了城乡地区，从而孕育了现代世界最伟大的城市之一。两个关键要素是：广泛分享利润（不仅补偿因基础设施建设而被征用房产的人），以及通过受影响者投票展现压倒性的本地支持。

按前工业化标准，前现代日本的城市化程度极高。1700 年，约 500 万日本人居住在城镇，占总人口的 16%。大阪人口超过 40 万，东京近 100 万，按某些标准堪称当时世界最大城市。日本贵族被要求将家人留在东京作为人质，这意味着大量贵族庄园与平民密集区交错分布。

Carriages were rare in premodern Japan, and palanquins were a more common alternative to walking for the wealthy.

Image Source: Wikimedia Commons.

前现代日本很少使用马车，富人更常用轿子（palanquin）代替步行。这些城市在当时功能运转良好，早期欧洲旅行者常为之赞叹，但它们完全不适应现代需求。德川时代的日本几乎不使用任何轮式交通工具：货运主要依靠船只、搬运工或驮畜，人们步行出行，富人则骑马或乘轿。这导致日本城市的街道极其狭窄曲折，而划分平民区的复杂围墙和大门系统进一步阻碍了通行 —— 这些设计本是为了当局监控和控制人口流动，同理，当局还常刻意阻止建桥。

1848 年的东京就是典型：传统日本城市用于道路的土地过少，且现有道路的结构不符合现代日本的需求。而在日本现代化早期，许多废弃的贵族社区被杂乱无章地拆分和重建，进一步加剧了这些问题。

Tokyo in 1848. 

Image Source: Wikimedia Commons.

二战后，日本在未开发土地（greenfield sites）上也面临类似问题。1946 年，美国占领当局启动大规模土地改革，旨在打破日本地主阶级的权力（他们被认为是日本军国主义的根源）。政府设定了土地持有上限（通常仅一公顷稻田），所有超出部分均分配给耕种的佃农。短短几年内，日本形成了全球最分散的土地所有权结构之一，80% 的农业用地被分割成小块自有耕地。这意味着日本农村土地所有权结构与巴黎城区的碎片化格局极为相似。

这种极端碎片化导致私人开发的结果极不理想：土地所有者在提供公共产品时面临严重的集体行动问题 —— 更像那不勒斯郊区，而非乔治亚风格的巴斯（Bath）。

因此，日本面临双重挑战：如何重新规划现有城区，以及如何重组农村土地所有权，以实现有序的城市扩张。一种选择是使用征用法，这在日本宪法下法律上可行，但其大规模应用面临一系列问题。在城区，它面临与巴黎类似的难题，且规模更大：日本当局不仅想在市中心开辟几十条林荫大道，还想重新规划大部分城市街道网络。

Superimposing a Manhattan-street grid on fragmented rural land creates very uneven uplift.

Image Source: Google Maps; Works in Progress

若将曼哈顿式的街道网格强行应用于碎片化的农村土地，会导致土地增值极不均衡：一些幸运地块位于街区中央，无需失去土地即可获利；另一些则位于街道中央，会被全部征用。此外，农业地块原本就不适合建设，叠加街道网格后形状更不规则，地块无法整齐排列在街道之间，而是以奇怪的角度分布，到处都是怪异的四边形、孤立的地块和飞地，这将大幅增加建设成本。

综上，征用法并非 20 世纪日本城市现代化和扩张的理想工具。正是在这一背景下，土地调整（land readjustment）变得至关重要。

土地调整（日语：土地区画整理 tochi kukaku seiri）在日本被称为 “城市规划之母”，尽管其核心概念有诸多历史渊源，但作为规划工具相对现代。它的功能是将相邻地块整合为一个更大的集体地块，重新绘制边界以预留公共基础设施空间，并以公平的方式将剩余土地重新分配给原土地所有者。每位所有者会收回一块更小但形状更规整的地块（或建筑份额），剩余土地则用于道路、公园和其他公共设施，其中一部分作为 “储备用地” 出售，以资助项目成本。

首个土地调整制度于 1902 年在德国法兰克福实施，由《阿迪克斯法》（Lex Adickes）授权（弗朗茨・阿迪克斯是法兰克福市长，也被认为是分区规划的发明者）。尽管法兰克福周边的古老继承法导致土地所有权高度碎片化，该制度仍帮助城市快速扩张。1918 年，土地调整在全德国推行，并在魏玛共和国时期频繁用于规划城市扩展和花园城市。

An early scheme for land readjustment in Frankfurt, and the resulting neighbourhood today. Image Source: Institut für Stadtgeschichte; Apple Maps

德国城市规划在 20 世纪初被视为世界领先，日本规划者常从中汲取灵感。因此，土地调整被纳入日本 1919 年开创性的《城市规划法》。

其大规模应用比预期早得多。1923 年，关东大地震摧毁了东京大部分地区，日本政府决定借此机会用现代街道网络重新规划整个城市 —— 这意味着彻底重组德川时代遗留的密集小块地块，当局动用了新的土地调整权力。规划者引入了复杂的街道等级体系，为人类历史上最大的电车网络之一（40 条线路，超过 200 公里轨道）创造了优质路线。此次重新规划被视为巨大成功，日本当局对此深感自豪，整整一代日本规划者在参与该项目的过程中走向专业成熟。如今，东京仍受益于他们的努力，拥有高效运转的现代街道网络。

Land readjustment in interwar Tokyo endowed the city with a hierarchical and interconnected street network that continues to operate successfully today. 

Image Source: Tokyo Capital of Japan: Reconstruction Work 1930.

事实证明，1923 年地震只是日本城市在二战中遭受破坏的序幕。战后，日本当局再次决心重建比过去更美好的城市。两次世界大战期间东京的重新规划，成为全日本城市重新规划的范本，为城市赋予了等级化的道路网络，并增加了公园、游乐场和绿地（尽管比例仍相对适中）。

土地调整在一座又一座城市中被广泛使用，允许大规模的城市重新规划。全国范围内，102 个城市的 2.8 万公顷棕地（brownfield）通过调整计划完成改造。最著名的案例是名古屋，几乎整个城市都经过调整，覆盖 3450 公顷，耗时 40 多年。正如时间跨度所示，当局通常允许土地所有者先按原地块模式重建被摧毁的房产，随后再进行土地调整 —— 这体现了土地调整的政治可持续性。尽管战争破坏确实促进了调整的广泛应用，但它并非必要条件，即使在城市重建后，土地调整仍持续用于重新规划城区。

在随后的几十年里，土地调整也广泛应用于未开发土地（greenfield sites）。这使得盟军占领时期土地再分配形成的小块耕地，得以重组为良好的城市街道网络，并为新社区配备宽敞的火车站和公园。

战后日本的城市增长速度极快，常超出当局管理土地调整计划的能力，这意味着现代日本确实存在规划不良的城市扩张区域。尽管如此，日本可能成为全球最成功的土地调整实践者：各类土地调整占日本城市用地的 30%，贡献了 1.25 万公里城市道路、150 平方公里城市公园（占全国社区、邻里和区级公园总面积的一半）和 1000 个车站广场。

土地调整包含两个核心机制，均通过为重大变革创造公共合法性发挥作用：一是平均分享再开发收益，二是要求绝大多数受影响居民支持变革。

单个项目始于发起人（通常是开发商或土地所有者团体，也可能是市政府或铁路公司）认为某一区域的利用价值可进一步提升。核心思路是：若某块土地拥有更多或更好的基础设施（无论是下水道和供水系统，更常见的是新火车站或更宽阔、分布更均匀的街道），其价值会更高。在许多情况下，这还意味着提升土地用途分区（upzoning），允许更密集的开发。

该组织或团体接触土地所有者（通常是房主或农民），与他们讨论方案。若对方有意向，发起人便开始工作：成立委员会，为受影响区域制定新的土地计划。计划明确用于基础设施的土地、作为 “储备用地” 出售以资助项目的土地，以及剩余土地如何重新分配给所有者 —— 最后一步至关重要。土地调整旨在均衡每个人的价值份额，使所有人从方案中获得相同比例的价值提升。通常还会同步修改城市规划（常见为提升分区），通常与土地调整方案通过同日生效。

该过程通常持续数年，通过咨询和公开会议确定最终方案，以争取同意。在农业土地调整中，土地总面积大致保持不变，地块被合并和重组，以尝试生成更高效、价值更均等的整合地块。从农业用地转为城市用地更为复杂，因为约三分之一的土地会用于公园和基础设施，因此地块通常大幅缩小，但价值大幅提升，从而抵消这一影响。

最复杂的情况是城区内部的改善。此时，房主通常会失去全部土地，但会获得更大建筑的份额（通常是某一楼层的一部分）。1950 年日本建设省制定了标准化流程，所有者很少选择现金而非土地 —— 主要因为现金仅按项目前价值支付，而项目常带来巨大增值，套现意味着放弃所有利润份额。

若三分之二的受影响土地所有者同意方案，便会提交给都道府县知事审批。当绝大多数土地和房主支持方案时，知事几乎总会批准。

在公共和私人项目中，地方政府均提供税收减免。这一点至关重要，因为日本的财产税按全球标准极高：总计对评估财产价值征收 1.7% 的税，各类交易税加起来购房时达 15%，资本利得税最高 39%，还有租金收入额外征税。

土地调整揭示了政治经济学的一个普遍规律：若变革的收益被共享，且最受影响者被视为自愿选择变革，那么为大规模变革（包括拆除许多人的家园和彻底改变地区特征）建立合法性是可能的。这一核心机制已在全球范围内应用，不仅限于日本这类具有群体决策和共识传统的社会。

土地调整起源于德国，最初用于城市规划，也用于农业 ——20 世纪 50 至 60 年代，德国通过土地调整将 300 万公顷低效的条形耕地转化为高效农田，通常获得农民所有者的支持，小麦产量增长了两倍。二战后荷兰也用土地调整提升农业用地效率：20 世纪 40 至 50 年代，每年调整超过 2 万公顷，60 年代超过 5 万公顷。有趣的是，在允许租赁者对方案是否通过拥有发言权后，荷兰的调整计划加速推进，可能因为方案更具合法性。荷兰自 2018 年起正缓慢将该方案应用于城市土地。

许多成功的农业土地改革（整合土地以提升效率）都采用了相同的基本结构。例如，一战前俄罗斯的斯托雷平土地改革（Piotyr Stolypin’s reforms）终结了集体农奴制的最后残余，使俄罗斯成为世界最大谷物出口国，其模式与此相同：小农户必须以超级多数批准一项计划，将土地权利重组为更高效的形状。

1600 年后英国几乎所有的议会圈地（parliamentary enclosures）都遵循标准流程：五分之四的权利持有者签署提交给议会的请·愿书，由委员会重新规划区域以使地块更高效。通常，圈地涉及 “限额公地”（stinted commons），即特定个人拥有复杂且不可交易的使用权（称为 “限额” stints）的土地。限额公地通常被分割成许多小块 —— 农业效率极低 —— 分配给不同的当地农民，而农民通常不得出售其限额，因此即使整合土地能提升价值，也难以实现所有权整合。没有限额的人对土地没有权利，因此这类土地并非通常意义上的 “公共” 土地。

A typical division of an English ‘open’ field before enclosure. Each of the coloured rectangles is a separate tiny slender stinted plot.

Image Source: Royal Berkshire Archives

上述例子均与农业相关，但核心的政治经济问题和潜在激励在农业重新规划、农业用地转为城市用地，以及现有城区的密度提升或重新规划中是相同的。那些将土地整合系统应用于城市和郊区的国家，往往也成功地用其重新规划或提升城区密度。

日本帝国将土地调整扩展到其占领的国家：台湾和韩国。两国战后也进行了土地改革，导致地块低效狭小，随后均广泛使用土地调整来争取对整合土地的支持。在韩国，63 万公顷稻田和台湾 38 万公顷土地完成调整。

但它也成为台湾和韩国城市扩张的主要方式：首尔 1.4 万公顷（40%）的土地通过土地调整从未开发用地重新规划为住宅，包括整个江南区（所有者因基础设施和重新分区获得 130 万 % 的价值提升），台湾城市 1.7 万公顷土地以此方式开发。

韩国最终实施了专为现有城区（通常是低质量棚户区）设计的土地调整版本，称为 “联合重建项目”（Joint Redevelopment Projects）。与其他方案不同，家庭无法选择是否参与，被指定参与该项目曾被称为 “韩国梦”，因为受影响房主可预期获得财务收益。尽管仅完成约 100 个项目，但提供了约 29 万套住房。

The same site in Israel before and after a Tama 38 scheme. 

Image Source: Architecture by Bar Orian Architects. Photos taken by Amit Geron.

同样的核心原则在更远的地方也奏效。以色列的 “Pinui Binui” 和 “Tama 38” 计划允许公寓业主投票重建其建筑或区域，新增房产的销售收益用于为现有居民提供更新、更好的单元，如今这些计划提供了该国三分之一的新住房。伦敦的住宅区重建计划允许公共住房租户对重建方案投票，新增私人单元的销售收益用于以更高质量替换他们的住房，数十个项目成功推进，通常在同一地块新增数千套住房，且多数以绝对多数通过。

Portobello Square regeneration. Left: the southern part of the estate has already been regenerated, but the northern part has not yet been demolished. Right: the plans for the denser regeneration of the northern part of the estate.

Image Source: Google Maps; Conran and Partners.

还有更多定制案例。例如，温哥华的 Squamish 民族在赢得法律诉讼将土地收回后，近期投票决定提升其祖传土地的用途分区，建设 55 层高楼。

近年来，更多存在低效地块的国家开始采用土地调整来解决财产权纠纷，正如英国在 17 至 18 世纪所做的。安哥拉城市万博（Huambo）在 2006 年的案例中展现了发展中国家财产权纠纷的低效程度：62 名土地所有者横跨 60 公顷土地，扣除 35% 的公共设施用地和 30% 的储备用地后，现有土地所有者的持股量减少 65%，但重新规划后的土地价值增长 13.3 倍，意味着所有者成为巨大的净受益者。印度、不丹、尼泊尔、蒙古和许多其他发展中国家正致力于调整该政策以适应本国情况。

尽管土地调整推动了全球发展，但日本仍是典范。近年来，其应用有所减少：日本城市已基本完成重新规划和现代化，基础基础设施令世界许多地区艳羡。与许多面临住房短缺的英语国家不同，日本的住房成本相对可负担，即使在人口密集的东京，人均居住面积自 20 世纪 60 年代以来也在持续增加。此外，随着日本人口下降，该国不再需要 20 世纪那样的快速建设。

日本的土地调整经验表明，城市规划可以同时兼具有效性和民主性。它通过促进合作而非强加控制，实现了自上而下、基于征用的规划系统未能做到的事：以均衡分配发展收益的方式重组财产权，从而维持公众对城市变革的支持。

西方国家面临的问题与日本战后经历不同：许多西方国家的农业地块已被整合，或从未碎片化；而在仍存在碎片化的地区（如意大利南部），土地调整可能极为有用。

西方国家的城市常失败于未能更高效地利用现有城区。历史上，西方社会允许郊区随时间逐渐 densify（提升密度），但这一进程在 20 世纪基本停止：1914 年的绝大多数低密度郊区如今仍是低密度郊区。然而在许多地方（如硅谷、纽约、都柏林、巴黎、慕尼黑和伦敦的郊区），提升土地密度将为房主带来巨额财务收益。土地调整和基于类似原则的其他政策，提供了一种通过平均分享收益和要求本地批准，为重大变革建立合法性的方式。

英语国家还面临额外问题：大型公共交通和能源项目。日本的筑波快线（Tsukuba Express）在沿线车站周边实施了 18 个土地调整项目，当地对这些项目（通常包括提升车站周边密度、扩展商业零售和增加公园等设施）的压倒性支持，可能为避免英语国家项目常见的高额让利创造了合法性，车站周边的开发也帮助资助了线路建设。

20 世纪的日本受制于与其面临的挑战和机遇极不匹配的土地所有权制度，但它并未简单废除这些权利，任意剥夺日本农民通过改革获得的宝贵小耕地，而是以尽可能尊重和协商的方式重组土地权利，使农民和城市小业主成为日本所需变革的推动者和受益者。这有助于在日本民众眼中维护这些关键改革的合法性。

21 世纪的西方国家也在类似低效的土地权利模式中挣扎。房屋所有权的逐步民主化是巨大的社会成就，正如日本农民珍视封建庄园改革一样，受益于它的人也视其为珍宝。但该系统的僵化和碎片化常使西方社会无法收获城市变革可能带来的巨大利益。西方政府应向现代日本的伟大改革者学习，让受发展影响的人成为最大受益者，并赋予他们推动发展的权力。