2025年6月27日，美国联邦最高法院就特朗普诉CASA（移民权利组织）案（Trump v. CASA, Inc.） 一案作出引人注目的判决，针对特朗普政府试图终止落地出生公民权的第14160号行政令，裁定全国性禁制令（nationwide injunction）超出司法救济范围。这一裁决以6比3的多数推翻了下级法院此前对该行政令实施的全国范围临时禁制令，开创性地限制联邦法官发布“普遍禁制令”的权限。对此，首席大法官约翰·罗伯茨形容此举具有历史意义，因为它重新绘制了司法救济的边界，将长期悬而未决的“全国禁制令”合法性问题推上前台。今后单个原告在一地法院起诉将难以再让一项联邦政策在全美范围停摆，而必须通过更为迂回的程序（如集体诉讼）寻求普遍救济。这一重大转变为行政令执行与司法审查之间的权力平衡带来深远影响。

在美国联邦衡平救济的传统框架里，地方法院的禁制令原则上只对原告有效，这一“个别禁制令”模式符合宪法第三条关于“案件—争议”的限制，也与 1789 年《司法法》所确立的衡平法权相一致。如果原告意在让禁制令惠及所有同样受侵害者，法院在 1910 年起须启动三法官合议庭程序：两名地区法官加一名巡回法官共同审理，裁决可直接送交最高法院复核，这道程序门槛将个别禁制令与“普遍禁制令”清晰分隔，并在 1937 年扩展到联邦法规的违宪审查，确立了“普遍禁制令→全国性生效”必须经三法官把关与最高法院速裁的双重过滤机制。

1976 年 8 月，国会通过立法，一次性废除了对三法官法院的强制要求，只在选区划分等极少数领域保留该程序，同时修改法案，使绝大多数违宪审查案件回到“地区法院—巡回上诉法院—最高法院”的普通两级流程。

自此，单一联邦地区法官如果认定某项联邦法规或行政命令违法，已不再需要合议庭批准即可发出覆盖所有人的禁制令；三法官闸门被拆除，普遍禁制令的实质性授权自然下放到每一位基层法官手中。国会在废闸时并未同步新增“禁制令仅限当事人”之类的范围约束，于是地方法官凭借衡平法中“必要且适当的救济”概念，开始在实践中把禁制令外溢到非当事人乃至全国。

与此同步发生的，是程序复核链条的拉长。三法官制度废除后，直接上诉被切断，政府如果败诉，需要先在巡回法院翻案，再申请最高法院审理；在这段往往耗时数月乃至数年的周期里，地方法官的初步禁制令持续有效，悬置效力因而显著延长。

然而在1970-80年代，全国性禁制令的适用仍较为克制：例如里根、老布什政府8年中平均每年仅遭约1.5次全国禁制令。尽管如此，直到奥巴马政府时期，全国性禁制令才真正进入大众视野。司法部数据称奥巴马8年共有约12次全国禁制令，其中不少涉及政治高度敏感议题。

典型例子包括2015年德州联邦法官哈南发布全国禁制令阻止奥巴马的DAPA移民项目，以及2016年德州北区法官奥康纳发布全国禁制令暂停联邦关于跨性别学生厕所使用的指导方针。这些案例显示，当多个州联合起诉或涉及跨州权益时，下级法院更倾向于一步到位地阻止政策全国施行。伴随此类判例累积，普遍禁制令的正当性与潜在滥用开始引发学界和政界关注，为下一阶段埋下伏笔。

到了特朗普第一任期（2017–2021），全国性禁制令的使用出现爆发式增长，引发各界关于法官“全面叫停”总统政策是否越权的激烈争论。根据哈佛法律评论研究，特朗普第一任期任内前3年下级法院对其政策发出了多达55次全国禁制令，到任期结束累计达到64次。相比之下，小布什8年仅6次、奥巴马8年12次，增长之迅猛史无前例。

更引人注目的是，此现象带有明显政党倾向：在特朗普遇到的64次全国禁制令中，59次由民主党任命的法官签发，占92.2%。同样，拜登上任头三年已遭至少14次全国禁制令，且无一例外由共和党任命的法官签发。这表明无论左右，两党均在利用司法途径阻击对手政策，形成所谓“法令猎场”（lawfare）式的禁制令竞赛：民主党倾向的原告在加州北区、首都华盛顿特区等法院起诉特朗普政策；共和党支持者则偏好德州北区、德州南区法庭挑战拜登议程。

例如，2017年华盛顿州西区法官罗巴特率先冻结特朗普“旅行禁制令”；接着夏威夷联邦法官沃森扩大禁制令范围。又如2022年，德州阿马里洛法官卡兹马里克针对米非司酮堕胎药发布全国禁售令，而几日后华盛顿东区法官赖斯立即发布相反的全国禁制令确保药物供应，可谓“禁制令对撞”。

这种“一刀切”式司法令牌在行政政策博弈中炙手可热，却也导致法律适用的高度不稳定与碎片化。一方面，支持者认为面对显失公正或违宪的政策，全国性禁制令可即时保障全国范围权利；但另一方面，批评者指出其助长“择地起诉”（forum shopping）和司法越权，破坏了正常政策施行和上下级法院的判例积累。甚至自由派大法官卡根也在2022年感叹：“一名地区法官可以令全国政策戛然而止数年之久，这不可能是对的”。由此可见，普遍禁制令问题已超越党派界限成为司法体系的痛点。针对这一乱象，法学学者和法官们展开了激烈辩论：普遍禁制令究竟是恢复法治的必要利器，还是违背三权分立的僭越之举？

在学界，有人将普遍禁制令斥为“横空出世的怪胎”，主张宪法第三条和传统衡平法并未赋予下级法院如此广泛的救济权。例如学者萨缪尔·布雷（Samuel Bray）等考证认为，此类禁制令“1960年代才首次出现，近年才流行”，缺乏历史先例。该观点得到最高法院保守派的呼应：托马斯大法官在2018年“旅行禁令”案中撰写一致意见，质疑普遍禁制令的合宪性。特朗普政府时期，司法部长塞申斯和部分国会共和党人也多次抨击此类禁制令为司法僭越。

与此相对，另一派学者则致力于发掘“普遍禁制令的失落历史”。圣地亚哥大学法学院教授米拉·索霍尼（Mila Sohoni）在2020年发表论文，举证百年来联邦法院颁布涉及非当事人救济的先例，从而反驳“史无前例”之说。索霍尼指出，早在1913年最高法院就在 Journal of Commerce v. Burleson 一案中批准过涉及全国适用的禁制令；此后1925年的Pierce v. Society of Sisters（俄勒冈义务教育案）和1943年的 West Virginia v. Barnette（强制敬礼国旗案）等里程碑式判决，都由三法官法院发出广泛救济，保护了所有类似情形下的公民权利。

因此，她主张“禁止普遍禁制令才是对历史判例的背离”，联邦法院理应在适当情形下保有向非当事人提供救济的权力。这一研究引发反对者如布雷的针锋相对回应，双方围绕20世纪早期案例的解读各执一词。

可以说，学术界在历史合法性问题上莫衷一是，这种分歧也反映到不同法官对于全国性禁制令的态度上：保守派强调权力边界与传统，自由派强调救济实效与平等保护。上述争论埋下伏笔，一旦最高法院有机会正面审理此类问题，势必成为判决理由的关键考量。2018年以来，多位大法官已公开表达忧虑，除托马斯外，阿利托、戈萨奇等也在不同场合支持重新审视下级法院禁制令权。自由派中如苏托马约尔则警告不要因个案废弛法院保护弱势群体的武器。随着保守派在最高法院占据多数，这场拉锯终于在特朗普诉CASA（移民权利组织）案中决出了高下。

该案源起于特朗普签署的行政命令第14160号，标题为“维护美国公民身份的意义和价值”。此行政令试图重新解释宪法第十四修正案公民权条款，规定在命令生效30天后，某些在美出生的婴儿将不获承认为公民，具体针对父母具有特定移民身份者。

示威者在最高法院外举牌支持“出生公民权”来源：Los Angeles Times

特朗普政府意图通过行政手段终止“出生公民权”，这一举措立即引发法律挑战。包括移民权益组织CASA在内的个人和团体在三个联邦地区法院同时提起诉讼，主张该行政令明显违反宪法和法律。初审法院均支持原告诉求，认定14160号令违宪，并各自发出涵盖全国的初步禁制令，禁止联邦政府在全国任何地方执行该命令。

然而，特朗普政府不甘受挫，向联邦上诉法院申请紧急中止这些禁制令，但三个上诉巡回法院皆拒绝介入。最终，政府向最高法院提出特别申请，请求部分中止下级法院禁制令，将其适用范围限定于原告。

2025年5月15日，最高法院就该请求举行了口头辩论，并在6月27日发布了长达百页的意见书。值得注意的是，此案程序上是对“紧急中止令”的审查，但最高法院实际上借此实质裁定了禁制令权问题，其效果等同于一次正式判决。 

2025年6月27日，白宫官网发布新闻通稿，宣称最高法院的裁决是一次“重大胜利”来源：White House

由巴雷特大法官执笔的多数意见（代表6位保守派法官）避开了出生公民权这一实质宪法问题，而将焦点锁定在程序救济上。法院明确表示，其审查的核心是1789年《司法法》所赋予联邦法院的衡平法权力范围，即下级法院是否有权发布超出提供原告“完全救济”（complete relief）所必要范围的禁制令。

多数意见首先重新定义了“完全救济”概念，强调这只是指使原告本人恢复权利所需的救济，而非确保所有潜在受影响者的全面保障。判决引用1911年金尼海岸石油公司诉基弗案（Kinney-Coastal Oil Co. v. Kieffer） 案，强调衡平法传统上允许法院在当事人之间实现完全救济，但并不赋予普遍约束力。

多数意见首先对“完全救济”（complete relief）与“普遍救济”（universal relief）作出界分：在衡平传统中，完全救济的目标仅在于“在当事人之间恢复权利的原状”，并不要求法院去管理政府与所有潜在利害关系人之间的关系，因此它天然带有当事人边界。为了阐明这一点，意见书举了怀孕原告的示例：只要一纸禁制令确保该名女性的孩子出生后不会被拒绝国籍，法院就已经穷尽了对她个人的完全救济；即便法官进一步宣布行政令在全国对所有同类情形一律无效，这种外溢惠及第三人的“额外好处”并不能让原告本人获得“更完全”的权利保护，反而超出了衡平救济所需的最低限。

换言之，在个人或协会原告起诉的情形下，普遍禁制令并非实现完全救济不可或缺的工具，而是一种“过度矫正”的做法；它将法院从解决具体争议的角色推向全国政策仲裁者，从而偏离了对联邦司法“处理案件与争议”而非“监管一切”的职权定位。这种分析为多数派得出结论奠定逻辑基础：在衡平法框架下，对非当事人扩张禁制令并不能增加原告的救济价值，因此应视为不必要、亦不适当的越界裁量；真正符合完全救济原则的是针对诉讼当事人量身定制、且在范围上“正好够用”的禁制令。

2025 年 6 月 27 日，特朗普与司法部长帕姆·邦迪和司法部副部长托德·布兰奇在新闻发布会上发表讲话 来源：ABC News

相比之下，对于作为原告的州政府（如华盛顿州、新泽西州参与了诉讼），问题更复杂一些。马萨诸塞联邦法院曾认同州政府的主张，即如果仅局部禁止行政令在本州适用，仍不足以免除本州所受财政和行政负担，因为人口具有跨州流动性，局部禁制令将形成政策碎片，难以操作。

然而，最高法院并未在本判决中彻底解决州原告的这一论点，而是指示下级法院重新评估，对于州政府提出的损害，是否有更窄的禁制令即可充分补偿。换言之，最高法院保留了一个可能的例外情形——当州作为起诉方，其“完全救济”或许需要更广泛的适用范围，但这个问题留待进一步审理决定。

法院引用了墨西哥发展集团诉安联债券基金公司案等先例，重申联邦法院的衡平权应限于传统范围，不应擅自行使缺乏历史凭据的新型救济。最后，在判定政府申请中止令的标准时，法院认定政府若不能中止这些越权的普遍禁制令，将遭受“不可弥补的伤害”，因为此类禁制令“不当干涉”了行政部门的职能。反之，原告并无实质损害，因为即使禁制令缩小范围，他们作为当事人仍可获得必要保护。

基于这些理由，最高法院作出裁定：下级法院的初步禁制令仅在必要范围内维持，对超出为每位具备诉讼资格原告提供完全救济所需的部分一律中止执行。同时，允许政府机关开始着手制定实施行政令的指导方案，以便为政策施行做准备，但重申行政令第2条在判决发布30天后方可生效。这实际给予了一段“缓冲期”，使得新政策暂缓一个月实施。

多数意见的基调是：法院纠偏，而非越权。正如意见末尾总结：“当法院认定行政部门违法时，答案不能是法院也逾越权限”。可以说，巴雷特大法官等通过此判决为全国性禁制令划下红线：除非为实现对当事人的完全救济所不可或缺，否则下级法院不得祭出“一刀切”式的普遍禁制令。这一原则回归了司法克制和“按部就班”的理念，赢得保守阵营赞誉，被特朗普称为“宪法与三权分立的重大胜利”。但同时，它也引发自由派法官和民权团体对权利保障的深切忧虑。

代表自由派少数的苏托马约尔大法官则撰写了一份措辞激烈的异议意见，对多数裁决提出尖锐批评。她直言，本案行政令“根据既定法律显然是违宪的”，最高法院在没有解决根本合宪性问题的情况下却解除禁制令，实质上是为政府“规避宪法”打开方便之门。苏托马约尔谴责特朗普政府在本案中的法律策略充满“投机游戏”（gamesmanship），先在不同法院同时诉讼、再要求最高法院狭义介入，却不正面争论行政令本身的合宪性。在苏托马约尔看来，法院多数此举等于告诉政府：只要绕开实质审查，就能暂时性地实施哪怕明显违宪的政策。

她警告这一裁决将带来混乱和不公——在最高法院最终裁决这些儿童国籍地位之前，可能出现一些在美国出生的孩子法律地位悬而未决、甚至无国籍的局面。尤其担心那些父母本身合法居留但孩子却陷入公民身份不确定的困境，将面临被驱逐风险。更广泛地，苏托马约尔认为今天的裁决为政府拆分全国宪法权利提供了范本：今后一个地区法院无法全国阻止的政策，可能导致同一基本权利在不同地区有不同命运。

移民权益保护组织CASA在最高法院外 来源：Law Dork

苏托马约尔以此反击多数所谓“程序洁癖”导致的实质不公。而杰克逊大法官在另外撰写的简短异议中也强调，下级法院理应有权“命令所有人（包括行政部门）遵守法律——毫不妥协”。她认为如果法院无权普遍要求政府守法，那么守法就沦为行政部门的“特权选择”而非义务。

这段话表明自由派法官对限制禁制令在原则层面的强烈异议：法院存在的意义就在于制约违法政府行为，若不能全面纠正违法，那么司法审查的角色将被削弱。总之，少数派观点可以概括为：程序正义不应凌驾实质正义。他们认为多数的路径虽然形式上遵守了诉讼范围，但实质上背离了法院维护宪法的使命，让明显违宪的行政令得以部分实施，进而危及公众权利和法治基础。这一来自法院内部的呼声，凸显了判决所引发的宪制价值冲突。

本次裁决中支持和反对废止全国性禁制令的大法官一览 来源：ABC News

随着单个原告难以再获得普遍适用的禁制令，诉讼方正转向联邦民事诉讼规则23条所提供的集体诉讼（class action lawsuit）机制，力图通过扩大原告范围来达到类似效果。在本案中，CASA等组织迅速请求法院认证一个覆盖所有受行政令影响新生儿的全国性原告集体。如果该集体成功认证，并最终赢得诉讼，那么法院仍可发出适用于该班级所有成员的禁制令，实质影响范围接近全国。

当然，集体诉讼并非万能良方，其门槛和限制远高于一般禁制令：原告需证明人数众多且诉求共性、代表人适格且无利益冲突，才能获准集体诉讼。最高法院多数意见也有意以此指引未来，暗示“正规的集体诉讼是寻求全国性救济的适当途径”。然而，集体诉讼程序耗时长、证据要求高，在紧急制止一项政策上不如初步禁制令来得快捷有力。

此外，艾莉娜·卡根等自由派大法官曾担忧，如果全国性禁制令被禁止，法院可能被迫用集体诉讼“变通”出类似效果，但这会显著增加司法系统负担。值得注意的是，阿利托大法官在协同意见中特别提及集体诉讼，认为它可能削弱本次裁决的实效，因为原告可藉由诉讼代表来间接实现普遍救济。他提醒下级法院严格审核班级认证，防止滥用。

此外，本案裁决也对第三方当事人资格提出疑问：例如州政府能否代其居民主张权利？阿利托质疑各州是否具备第三方当事人资格（third-party standing）来为新生儿主张公民权，因为一般规则下诉讼必须主张本身权利。未来若法院更严格限制政府或组织作为第三方提起集体诉讼的资格，那么原告们将面临额外障碍。

因此，新形势下集体诉讼将成为权益争夺的主要法庭策略，但各方围绕其认证条件、代表范围的法律攻防也将升级。这预示着联邦法院特别是巡回法院将涌现更多关于集体诉讼应用的争议判例，集体诉讼正从传统的消费者、证券领域延伸到宪法权利和公共政策领域，成为新的常态化斗争工具。

裁决的另一个直接后果是可能导致联邦政策在地理上不一致的执行。既然下级法院不得发布全国性禁制令，那么在全国性政策遭遇法律挑战时，不同法院很可能做出范围局限的不同裁定。典型情景是：某项行政法规在甲州的联邦法院被判定违法，法院仅禁止其在该案原告所属范围（如该州或该组织成员）内执行；但在乙州并无禁制令下，该政策依然实施。结果，联邦法律出现区域性悬殊。

这种法律碎片化的不良影响在移民和环保等全国统一施行的政策上尤为凸显。例如，本案所涉出生公民权，如仅部分州阻止执行，可能出现孩子跨州出生以获取公民身份的现象，引发行政管理混乱。又如环境法规，如果一州法院裁定某排放标准无效而邻州未裁定，则企业可能迁至无禁制令地区生产，削弱环保政策效果。再如涉及全国贸易、卫生、防疫的措施，更需要统一，否则政策效力将大打折扣。可以说，没有全国性禁制令这个“急刹车”，行政令将带着争议在部分地区运行，留下法制“不连贯性”的问题。

这一点在最高法院判决后不久即有所体现：2023年德州北区法院曾禁止拜登政府的学生贷款减免计划，但在无禁制令州学生期待政策落地，两地民众境遇迥异，引发广泛困惑。今后在没有全国禁制令快速统一的情况下，许多争议政策可能需要通过最高法院加速审理来避免长期碎片状态。

然而，最高法院每年可审案件有限，不可能凡事即刻介入。因此，我们可能看到一个过渡阶段：政策随地域而异成为现实，直到最高法院或立法行动终局解决。这无疑对美国联邦体制提出新的挑战：如何在维护司法克制的同时，保障联邦法律在全国的一致性和可预期性？在此背景下，有些学者建议恢复某种形式的多法官合议机制，例如要求由三名法官联合审理全国性政策禁制令申请，以在克制与效率间寻找平衡。无论方案如何，行政命令的区域化执行正在成为法律版图的新特征，其带来的不确定性将倒逼体制改革或新应对机制的出现。

判决在司法层面定下基调，但最终走向可能取决于国会的立法回应。最高法院的立论基于对1789年《司法法》的解释，意味着国会有权通过立法澄清或修改联邦法院的禁制令权限。实际上，在判决前后，围绕全国性禁制令问题国会内部已呈现截然相反的声音。

早在2019年，参议员汤姆·科顿和众议员马克·梅多斯就联手提出《全国禁制令滥用防止法》，要求禁止地方法院发布超出本案当事人或本辖区范围的救济；虽然该案彼时未能通过，随着再次成为执政党，共和党议员迅速重启攻势，今年3月，科顿与霍利牵头递交“2025版”《全国禁制令滥用防止法》，文本直接修订《联邦法典》第28编，限定下级法院禁制令“不得适用于非当事人”并授权司法部长可动议缩减既存禁制令的地理覆盖范围；同案附带说明书援引了本院判决作为“立法必要性”的第一依据，强调若不立法巩固，未来自由派法院仍可利用集体诉讼或“友好法庭”重燃普遍禁制令战。

另一方面，民主党和民权团体则强烈主张国会出面纠正最高法院的“错误”。民权律师委员会发表声明称：“国会可以修复最高法院造成的荒谬结果——明确联邦法院在联邦政府侵犯宪法权利时有权授予全国禁制令”。可以预料，民主党议员可能起草法案赋予三法官法院或特定情况下全国禁制令的权限，或者干脆授权快速集体认证程序来替代普遍禁制令。

国会的立法窗口或许就在接下来的一个两个会期。如果共和党继续掌控立法机构，他们可能按兵不动甚至进一步削减联邦法院管辖（如限制特定政策诉讼只能在首都等中立法庭提出，以阻断择地诉讼）。反之，若民主党在中期选举中胜出，不排除会尝试立法恢复全国禁制令工具，至少针对民权和环境领域提供例外。

历史上，国会曾多次调整联邦法院权限（如撤销三法官制度就是范例），因此这一回合博弈并非纸上谈兵。目前来看，短期内国会两党难有共识，但判决无疑将这一议题推上日程，成为立法谈判的新筹码。其背后映射的是更大的问题：由谁来画定司法制衡行政的界限？是最高法院的最终解释权，还是民意机关的制度设计？国会的每一步动作都将深刻影响这一问题的答案。