摘要

当地时间10月4日上午，美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）在华盛顿智库“战略与国际问题研究中心（CSIS）”发表题为“中美贸易关系的新方法”（New Approach to the U.S.-China Trade Relationship）的演讲。自拜登上台以来，新政府进行了一场“自上而下”的对华贸易政策评估，本次演讲也被视为评估的结束和中美贸易关系新阶段的风向标，因而备受瞩目。从演讲内容来看，现在就将拜登政府的对华贸易策略定性为“强硬”或“示好”仍为时尚早，但结合拜登上台以来的各类行动来看，对华贸易政策已经不再是政府的最高优先级，必须服从于国内政局以及全球布局。

戴琪在战略与国际问题研究中心（CSIS）发表对华贸易战略演讲。（来源：南华早报）

拜登-戴琪时期的中美贸易叙事

随着美国社会逐步进入“大政治”时代（Mega-politics），党派之争取代了原有的阶级、种族和地域因素，成为了分裂社会的主要维度。因此，对于两党来说，对华贸易政策必须要迎合自身选民具有民粹色彩的偏好，对民主党来说便是“维护工人群体的利益”。

本次演讲和提问环节历时约一小时二十分，戴琪的讲话更多是明确立场，回顾中美贸易历史，并未透露太多具体的政策和措施，因而被媒体认为是一次方向性的演讲。

演讲伊始，戴琪阐述了新阶段美国政府的对华贸易举措：首先是与中方讨论双方在第一阶段协议中的表现；其次是启动有针对性的关税排除程序；第三则是“继续对第一阶段协议中没有解决的‘非市场贸易行为’表示严重关切，”并将开发新的“政策工具”以保护美国利益；第四是“继续与盟友合作，制定21世纪的公平贸易规则，促进市场经济和民主国家间的良性竞争。”

战略与国际问题研究中心（CSIS）是一家位于华盛顿的著名智库。（来源：NATO）

与特朗普时期的莱特希泽等人不同，戴琪此前更多在国际经贸谈判的幕后工作，很少在媒体面前曝光，更没有在公开场合发表强硬的对华言论（可参见《神秘的贸易代表：拜登提名凯瑟琳·戴的多重考量》）。此前《华盛顿邮报》曾援引一名与戴琪共事过的议员的话称，多年的劳工相关工作经历使她格外关注工人权益，而这也正是拜登在竞选和上台后极力拉拢的一个选民群体。

因此，戴琪本次演讲的出发点与落脚点均是“美国劳工的利益”，她将拜登的贸易策略定性为“以工人为中心的贸易政策愿景”。在这一定义下，解决对华贸易争端并非为了民族主义色彩的“美国利益”，而是成为了维护工人权益的手段，这也牢扣民主党意识形态，为之后的贸易措施谋求合法性。

美国贸易代表戴琪与总统拜登（来源：BBC）

戴琪在演讲中回顾了中国加入WTO以来，两国在经贸领域的互动与对话。她将这一期间的美国对华谈判归纳为两套机制：一是通过两国高层的直接对话，美国“敦促中国遵守和内化世贸组织规则和规范，并做出其他以市场为导向的变革。”二是通过世贸组织的争端解决机制，与盟友合作，对中国提起了27起诉讼，要求其遵守世贸组织的原则，“其中一些诉讼是我亲自经手的…我们在每一个决定的案件中都取得了胜利”。她在演讲中如是说。

在戴琪的叙事中，这两套对华交涉机制的最终目都是使中国政府“遵守市场经济的规则”，停止干涉市场行为，停止补贴关键行业。但这一努力收效甚微，相反美国最不愿意看到的场景出现了——“中国加强了以国家为中心的经济模式。”

 戴琪称，在政府的强力干涉与大量补贴下，中国经济实现了快速增长与繁荣，但这是“以牺牲美国和其他以市场为基础的民主经济体的工人为代价的”。她还举了钢铁与光伏发电产业的例子，强调中国政府对经济活动的大力干预导致世界经济格局凸显出“零和”的一面，损害了美国和世界各地工人的利益，这才是导致中美贸易争端的主要原因。

戴琪认为中国政府对市场的干预激发了世界经济“零和“的一面。（来源：《纽约时报》）

因此，在戴琪看来，特朗普政府与中国政府达成的阶段性协议固然获得了一定成效，包括“知识产权和技术转让、购买美国产品以及改善农业和金融服务部门的市场准入义务”等，但仍未触及中美贸易纷争的根本，即中国政府对经济的广泛干涉。但戴琪的演讲同时表明，拜登政府已经不再寄希望于中国政府屈服于美方施压，进而减少对市场活动的干预。《华尔街日报》援引一名白宫高级官员的话称，“我们认识到，中国可能根本不会改变，我们必须制定一项应对中国现状的战略，而非一厢情愿地按美国的想法来。”

在“中国不会改变”的前提下，为了保护美国工人的利益，戴琪称：“本届政府将以强势地位参与进来，投资于我们的工人和基础设施。”在此基础上，将与中国就具体的产业政策展开对话，她特别强调这样的对话不是为了激化矛盾，而是为了解决矛盾、使双边和谐共存。

此外，美国还将与“盟友和志同道合的伙伴密切合作，以建立真正公平的国际贸易，促进良性竞争。”

中国是否履行了“第一阶段协议”的承诺？

早在戴琪发表演讲之前，外界便就此次演讲可能涉及的议题进行了广泛分析，其中最受关注的便是戴琪如何看待中国政府对“第一阶段协议”的落实。

据《华尔街日报》早前报道，2020年1月15日，中国国务院副总理刘鹤与时任美国总统特朗普于白宫签署了中美“第一阶段贸易协议”，截至2021年初，该协议在一些方面得到了较为积极的落实，例如改善美国企业的营商环境、面向美国金融公司开放市场准入等。美中贸易全国委员会会长克雷格·艾伦(Craig Allen)此前接受媒体采访时表示，“我确实认为，从结构性角度看，中方履行了所有承诺。但从数量角度看，中国做得还不够。”

2020年1月15日，刘鹤副总理与特朗普签订中美第一阶段协议。来源：《华尔街日报》

从数额来看，中美“第一阶段协议”的确没有得到严格落实。根据该协议，中国将在2020年1月 1日至2021年12月31日的两年期间，在2017年的基准水平之上，对美国某些商品和服务的采购总额增加2000亿美元。

但根据彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)发布的数据，2020年，中国从美国进口的产品总额为999亿美元，是承诺数额的58%（按中国进口统计）或59%（按美国出口统计）。而根据2021年前8个月的数据，中国从美国进口的产品总额仅达到原定目标的 69%（按中国进口统计）或 62%（按美国出口统计），其中农产品进口额达到了原定计划的92%（中国进口）或 89%（美国出口），能源制成品则仅达56%（中国进口）或 42%（美国出口）。

很明显，新冠疫情在全球范围的流行是造成这一结果的主要原因。在中美“第一阶段贸易协定”签署后不久，疫情便开始在全球蔓延，这导致中美贸易结构发生了迅速变化。据《纽约时报》报道，在疫情初期，随着美国对华进口额下降，美国对华逆差有所减少；但随着疫情蔓延，能源价格下跌，直接导致中国进口美国能源目标兑现程度不佳。同时，国际航空的锐减也导致波音飞机出口额大幅下跌，导致制造业进口额度难以达标。而在今年前三个月，随着全球经济的恢复，中国再次成为全球制造业的引擎，美国对华贸易逆差较上年同期又增长了近50%。

PIIE智库发布的中美“第一阶段协议“中方采购美国商品总额情况（2020年）。图中虚线为规定数额，实线为实际数额。来源：PIIE

因此，新冠疫情这个不可抗因素使中美“第一阶段协议”中的贸易额规定变得非常尴尬。一方面，这样的结果是情有可原的，如《纽约时报》援引中国国际贸易学会常务理事何伟文的话说，中国在兑现承诺上做出了真诚的努力，“中国没有违反第一阶段协议”。但一些美国媒体在报道中表示，新冠疫情只是中国政府用以开脱责任的借口。

在戴琪的演讲中，对于外界聚焦的“第一阶段协议执行情况”，她只是简单表示“中国做出了有利于某些美国产业的承诺，包括农业等。拜登总统将继续促进美国的经济利益，为美国工业重塑信心。”当被问及具体如何看待中国政府对“第一阶段协议”的执行情况时，戴琪表示将很快与刘鹤副总理进行对话，届时将就这一议题展开商议。在此之间，美国政府将不会就此问题展开行动。

同时戴琪还表示，自己和前任贸易代表Chad Bown从未公开美方统计的“中方承诺完成清单”，并委婉表示这并不是“美国贸易办公室的行事风格”。她再次强调将就第一阶段条款的执行情况与中国官员进行“真正坦诚的对话”，这被认为是较为友好的姿态，表明美方目前并未像特朗普政府一样咄咄逼人。

虽然本次演讲只是拜登新对华贸易战略的一个前奏，具体的措施仍要等到中美两国高级官员完成对话之后才能成型，戴琪也并未阐述她的“新工具”究竟何为，但外界仍能从少数几项明朗的措施中管窥拜登政府的立场。

贸易战导致美国大豆出口价格猛跌。来源：BBC

首先，戴琪排除了一些贸易强硬派所提倡的“广泛脱钩”，而是呼吁两大经济体“重新挂钩”，并思考如何使美国重新占领产业链的关键位置。《华盛顿邮报》认为，“重新挂钩”论实际是在呼吁两国高层重新回到谈判桌前，加快商讨进程。尽管今年9月两国元首已经实现了电话交流，但这样的进展显然是不够的。

其次，这样的“重新挂钩”并不意味着美国将拆除对华贸易壁垒，而是“基于美国工人的权益考量”，谨慎而务实地处理对华贸易关系。一个明显的标志是，戴琪并未提及取消特朗普时期的惩罚性对华关税，而最近也并无信号表明美国政府将在关税问题上让步。相反，据《纽约时报》报道，一些白宫官员表示，拜登政府将继续使用任何现有政策工具，必要时政府或将诉诸贸易协议中的执法机制，如果协商不成功，将允许美国征收进一步的关税。BBC则分析称，戴琪的演讲表明她并未排除根据301条款重启调查，“一切将取决于中国的行动。”《华尔街日报》则援引前白宫高级贸易顾问Kelly Ann Shaw的话称：“关税是一种不太好用的钝器，但似乎是我们拥有的唯一工具。”

加利福尼亚奥克兰港，中国货物进入美国的主要通道之一。来源：《纽约时报》

但戴琪也在演讲中表示，由于美国经济正在快速复苏，为了缓解美国企业和消费者的压力，将启动有针对性的关税豁免程序，批准将某些中国进口产品排除在美国惩罚性关税之外。美国商业界对此表示欢迎，美国商会常务副会长迈伦·布里连特（Myron Brilliant）对戴琪的举措表示赞赏，但他仍表示，“戴琪的讲话以及‘第一阶段’之后的美国贸易战略要如何适应更广泛的中国经济战略，仍然存在未解决的问题。”

第三，美方不再纠结于中方是否完全兑现了“第一阶段协议”中采购额度的承诺，也并未将关税的增减作为关键的贸易武器，反而寻求启动关税豁免程序以迎合国内需求，这表明美方的利益重心已经从贸易额的顺差逆差上转移，转而将中美分歧的核心定位于“中国政府对市场的操纵”。《金融时报》在报道中称，虽然美方认定中国政府不会因为外界压力而停止干预经济，但其下一步政策重心仍将从大豆和钢铁等商品转向知识产权、数据流和监管问题等关键问题。

最后，戴琪在问答环节中明确表示不会有“第二阶段协议”。她认为“第一阶段”和“第二阶段”是特朗普政府时期的规划，并不会延续到本届政府的对华策略中。现在就中方执行“第一阶段”承诺的情况进行探讨，只是将其作为新政策的一个出发点而已。

美国政局影响下的对华贸易政策降序

拜登政府上台后，部分延续了特朗普政府的对华关税，并以“涉及军工”“侵害人权”等理由先后扩大了针对中国企业和个人的制裁名单，在贸易领域似乎维持较强硬姿态，打消了外界对于拜登政府将“彻底扭转”中美贸易态势的猜测，这基本符合其竞选时的承诺。

但美国各界对拜登政府的对华贸易策略仍存在广泛质疑。首先是速度。在戴琪发表了此次广受期待的演讲后，拜登政府的对华贸易政策何时才能完整呈现仍是未知数。《纽约时报》指出，拜登政府用了数月的时间才提出对华贸易政策，这对那些拥有巨大中国市场的美国企业来说太慢了。战略与国际问题研究中心的中国问题分析师Scott Kennedy对此辩称：“戴琪或许想要把节奏放慢，她相信美国手中的牌在未来会变得越发强势。”

其次是内容。《华尔街日报》在报道中称，“不管特朗普总统的对华贸易战略有什么缺陷，至少他有一个战略。从戴琪的演讲来看，拜登总统的战略含混不清。” NPR News、《华盛顿邮报》、《华尔街日报》等媒体不约而同地表示，拜登政府目前的对华贸易战略基本是特朗普政府的延续，不仅维持了强硬姿态，还扩大了关税与制裁名单。但最令人失望的是，对于美国是否打算重启经济谈判和解决关税等未决问题，政府几乎没有表态。“有时，官员们甚至会提出一些自相矛盾的观点。”《纽约时报》在报道中称。

对于拜登政府的“优柔寡断”，美国商界积压了大量不满情绪。据《纽约时报》报道，8月初，一批有影响力的美国商业团体致信戴琪，敦促政府重启对华贸易谈判，并降低中国商品的关税。“企业目前面临的主要困境就是不确定性”，组织发出这封信的美中贸易全国委员会(U.S.-China Business Council)主席克雷格·艾伦(Craig Allen)说。“关税会持续存在吗？它们是否永远存在？申请关税豁免的程序是什么？没人知道。”英特尔首席执行官帕特里克·格尔辛格(Patrick Gelsinger)甚至在报道中直言，“对我来说，只是讲‘我们要对中国强硬’不是政策，而是竞选口号。现在是时候开始切实制定与中国的贸易关系政策，并围绕商业出口和技术与中国接触了。”

但拜登政府的对华贸易策略并非没有新的动向。正如戴琪在演讲中强调的，为了维护美国和所有“民主经济体”的安全和利益，美国将重新团结全球盟友，一改前任政府单边主义的行为，巩固世界市场的秩序和规则。《金融时报》报道称，美国和欧盟于6月同意结束长达17年的飞机补贴争端，解除了数十亿美元的惩罚性关税威胁。双方上周还在匹兹堡成立了一个贸易和技术委员会，以协调解决全球重大问题。

在拜登政府内，对华贸易策略的优先级已被下调。来源：美联社

上述变化其实揭示了对华贸易策略本身属性的变化：在拜登政府的政策排序中，对华贸易策略的优先级已被明显下调，而“重返多边舞台”、巩固全球盟友、通过气候等议题重新领导世界，才占据了本届政府的最高优先级。

此外，拜登政府还需要巩固自身在国内政局中的地位，并为不久之后的中期选举秣马厉兵。因此，拜登政府的对华贸易策略必须服从于国内政治的大局。但从国内政治的角度来看，现有的对华贸易策略也远远谈不上高明。美国商会负责亚洲事务的高级副会长查尔斯·弗里曼(Charles Freeman)表示， 商界一直对拜登政府缺乏具体的中国经济政策感到失望。《金融时报》报道称，民主党担心在明年的中期选举中失去对众议院和参议院的控制权，因此其小心翼翼地规避任何可能被描述为“伤害美国工人的贸易措施”，故而取消对华关税是不可能的。但白宫至少可以尝试重新调整谈判议程，而不是满足于政策惯性。

而美国企业研究所的中国分析师史剑道(Derek Scissors)也称，虽然本届政府大部分延续了特朗普政府的对华策略，但针对中国未能落实“第一阶段协议”等情况，拜登政府拒绝采取必要措施，“对华强硬”仅仅停留在嘴上，共和党人可能会更猛烈地指责政府在对华问题上软弱无力。“如果到了中期选举的时候，拜登政府仍按兵不动，那等于是摇骰子碰运气，寄希望于中国在政治上不再重要。”

总而言之，戴琪的演讲本身更像是拜登新对华贸易战略的序曲，并未透露出太多具体的措施和态度，但其已经证明拜登时期的对华贸易政策已经不再拥有最高优先级。为了服从于国内政治大局，拜登的新政策必须同时讨好民粹主义倾向的普通选民、呼唤自由贸易的美国商界，以及试着重新信任美国的全球盟友。目前看来，拜登政府仍步履维艰。

参考文献：