“网络中立”与互联网平台监管:拜登政府的新动向

作者:白起 发布时间:2021-04-01 来源:复旦中美友好互信合作计划+收藏本文


35日,拜登任命“网络中立”原则的提出者、对大型科技公司权力最直言不讳的批评者之一——吴修铭(Tim Wu为国家经济委员会(NationalEconomicCouncil)成员,担任总统的技术和竞争政策特别助理同时,拜登政府领导下的司法部和联邦贸易委员会正在接手去年针对谷歌和Facebook的反垄断诉讼。分析人士预测,拜登政府将支持恢复联邦“网络中”规则,并对科技巨头采取包括反垄断执法在内的更强硬的打击措施。


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吴修铭(Tim Wu)图片来源:Global Competition Review

加强互联网监管成两党共识

 “网络中立”议题再起风云


全球范围内,互联网巨头对新媒体的垄断以及对公共产品的侵蚀并不是一个新出现的问题。特别是自2016年美国总统大选以来,人们日益注意到大型科技公司借助其强大的技术和经济力量,垄断了信息的收集和分发,对政治动员和民主选举造成了重大影响。一些互联网公司实际上已经成为美国的“信息专员”,决定了现代思想的形态。今年以来,以特朗普账号被社交平台永久性封禁为代表的一系列事件进一步彰显了科技巨头令人担忧的控制力,以及对美国民主的潜在威胁。遏制互联网巨头不断增长的经济与社会影响,已经成为美国两党为数不多的共识之一。

美国电子前沿基金会(Electronic Frontier Foundation,EFF)于去年11月中旬公开发布了针对拜登新政府的2020年过渡备忘录(Transition Memo 2020),提出了包括230条款(Section 230)、竞争(Competition)、监控(Surveillance)、加密(Encryption)在内的九大互联网问题,呼吁美国政府通过技术和法律手段予以妥善解决。在特朗普政府时期,美国司法部和联邦贸易委员会对四大互联网巨头亚马逊、苹果、谷歌和Facebook进行了为期一年半的反垄断调查,并在去年先后对谷歌和Facebook提起反垄断诉讼。而民主党主导的众议院反垄断委员会也在去年完成了他们对四大巨头的调查报告,明确指出科技巨头滥用优势地位阻碍市场竞争打压竞争对手,要求重新修订美国反垄断法律对此进行结构性调整。

分析人士预计,拜登政府不仅会继续推进已经提出的两起诉讼,还将扩大反垄断的调查和指控范围并加强合并执法,包括将拜登-桑德斯联合特别工作组所认为失控的企业合并,以重塑美国经济。本届国会已经安排了系列听证会,计划讨论修改美国的反垄断立法,遏制科技巨头继续扩张,刺激美国科技领域的市场竞争。
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图片来源:Yahoo

此次拜登任命的科技与市场竞争政策特别助理吴修铭将负责应对科技平台影响力不断增加带来的经济和社会挑战,推动市场竞争,处理垄断和市场权势问题。吴修铭曾在奥巴马总统任内担任美国联邦贸易委员会的高级顾问,以其在互联网监管方面的强硬态度为人熟知。作为坚定的反垄断倡导者,吴修铭与民主党内的激进派有诸多共识:科技巨头在保护用户隐私和数据、遏制平台虚假信息、公平对待小竞争对手等方面都令人失望,更在言论表达、信息获取和购物消费等领域控制着民众。他多次公开呼吁美国政府采取立法和监管措施分拆或限制科技巨头,并在去年公开呼吁强行分拆Facebook。

多年来,吴修铭在《纽约时报》等主流媒体撰写专栏文章,也发表过包括《庞然大物的诅咒:新镀金时代的反垄断》等在内的专著,表达了对互联网巨头不断膨胀的经济实力与信息影响力的担忧。本文所要重点探讨的网络中立原则正是来自于吴修铭在2003年发表的《网络中立性:宽带歧视性》(Network Neutrality:Broadband Discrimination)一文。

网络中”是指在法律允许范围内,所有互联网用户都可以按自己的选择访问网络内容、运行应用程序、接入设备、选择服务提供商。根据该原则,网络接入服务商必须平等对待所有互联网内容和访问,防止运营商从商业利益出发控制传输数据的优先级,保证网络数据传输的“中立性”——不能收取额外费用,不得创建快速通道。网络中立性概念承载了美国“互联网自由”的价值理念,与技术创新、市场开放和言论自由议题息息相关:如果宽带提供商选择最受欢迎的在线服务,新的公司和技术可能永远不会有机会增长;如果少数几家大型电信公司主导了宽带市场,特定的线上观点将被限制在那些支付最高费用的人手中。

总体来看,网络中立原则实质上要求宽带运营商提供中间服务,与顶层应用和内容脱钩,不可避免地带有理想化色彩。有关网络中立的立法一直是国会争论的热点问题,各网络服务提供者和权利人都力争在新法中更多地体现自己的利益。
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图片来源于网络

牵扯多方利益,

网络中立性立法一波三折


互联网在商业化之初作为一项公共基础服务出现,但随着互联网产业的发展,科技巨头们开始对权力展现了更大的兴趣。吴修铭认为,为了规制垄断行为,互联网服务提供商(ISP)应当被视为公用设施,不同类型的网络服务与内容不应被区别对待。他同时在《网络中立性》中具有前瞻性地提议政府通过立法解决这一问题。

言论自由权的发展从另一方面助推了网络中立的立法。作为大众传媒的重要载体,网络日渐成为公民表达意见与传播信息的聚集地。美国公众对平等介入互联网的呼声越来越高,要求“自由”而非仅仅“有权”访问网络,反对运营商对网站的屏蔽或歧视性收费行为。

美国是最早尝试根据网络中立原则立法的国家。由于每一任美国总统都有权任命包括主席在内的三名联邦通信委员会(Federal Communications Commission,以下简称FCC),对政策的表决起了决定性作用。从小布什到拜登,网络中立的立法过程随两党交替执政而曲折反复,也体现了宽带运营商与网络内容服务提供者、联邦与各州间的势力较量。

在布什政府和奥巴马政府的领导下,FCC花了数年时间,试图加强对网络中立性的保护。小布什时期确立了网络中立的规制原则,但并未严格实施。奥巴马政府背后的民主党代表硅谷新兴行业的利益,表达了对“网络中立”的明确支持,并在2009年颁布《美国复兴与再投资法》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009),承诺设立“无差别对待”的互联网政策,一度使网络中立原则成为管制互联网的新趋势。FCC于2015年通过对网络中立的强度规制,使移动运营商和宽带服务商成为和电话服务一样的公用事业,接受联邦通信法监管。
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阿基特·帕伊(Ajit Pai),前任FCC主席;图片来源:YouTube。
2017年初,特朗普就任美国总统之初就宣布任命一贯主张放宽网络中立管制政策的阿基特·帕伊(Ajit Pai)为FCC主席,后者曾担任美国电信运营商巨头威瑞森的高管,代表的是电信等传统行业的利益。2017年12月,由共和党控制的FCC投票放弃了全面的网络中立性命令,允许宽带提供商按照自己认为合适的方式屏蔽或限制内容,除非国会或法院阻止该机构的决定。该决定在当时遭到了互联网巨头和美国民众的普遍反对。

2018年施行的《恢复互联网自由法案》将宽带供应商归类为第一类服务(Title I services),并正式废除了奥巴马时代的网络中立规则,使得电信运营商可以为用户提供差异化服务而无须担责。该法案在国会遭到民主党的反对,在地方上则遭到包括加州在内的一些州的抗议,这些州随后推出自己版本的开放互联网规则。例如,加州于2018年8月通过了《加利福尼亚州互联网消费者保护和2018年网络中立法(SB-822)》,制定了美国最强有力的个人法律保护措施,防止流量限制,不允许各州的ISP减慢或加快对特定网站和服务的访问速度。然而,该法由于遭到特朗普的司法部和电信行业的诉讼阻挠未能成功施行。
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特朗普任内的FCC成员;图片来源:Fierce Telecom
网络中立立法的困难源于互联网技术与制度文化的悖异,同时涉及运营商和互联网公司双方利益,并与两党的政治博弈紧密相关。因此,网络中立性这一议题在美国过去两届政府执政下成为一场拉锯战,并进一步演化为各州各自为政的分裂情形。目前在拜登政府的领导下,民主党在FCC以3:2的多数优势领先,有可能扭转特朗普时代备受争议的有关网络中立性、第230条等事项的规定。今年2月23日,加州地方法院法官约翰·门德斯驳回了电信行业提出的初步禁令动议,上文提到的加州网络中立性法律最终得以执行。

网络中立的原则在科技与人权的发展基础上产生,是制度对新兴事物的适应与规范,涉及“我们需要一个怎样的互联网”这一网络治理的核心问题。对此,美国学界的看法仍存在模糊性与争议性。同时,5G时代的到来也对网络中立原则的影响力和适用性造成了新的挑战。

布鲁金斯学会于去年底发表《对拜登FCC的第230条款、网络中立原则和5G的期待》一文,认为拜登政府应尝试通过立法,永久性地将宽带供应商归类为第二类服务商,或是广泛地更新1934年通过的《通讯法案》。不过,作者表示,国会可能因政党利益而陷入分裂,最终导致任何立法活动放缓。

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 拜登定下监管新基调

网络中立原则有望恢复


网络中立的规定虽经特朗普政府的废除,但其理念在美国仍有深厚土壤。随着特朗普任命的阿基特·帕伊离职,FCC的政策和执法重点将可能发生转变,这些转变将涉及网络中立、“生命线计划”(Lifeline program)以及5G建设等诸多问题。

拜登政府在宣布吴修铭将加入国家经济委员会的同时,对哥伦比亚大学法学教授莉娜·可韩(Lina Khan)的联邦贸易委员会(FTC)提名的审查也已进入最后阶段。可韩曾担任众议院司法机构反垄断小组委员会的助手,负责对谷歌等主要科技平台的反垄断调查。她曾批评美国政府和国会目前的反垄断思维对识别互联网巨头反竞争行为的失能。她也曾担任过联邦贸易委员会的研究员,并主张该机构应该用规则更明确清楚地阐明公司在哪些情况下会违反竞争法。

如果可韩能通过参议院的确认,她将成为FTC五名委员中的第三位民主党人。选择两名批评大型科技公司的主要人士担任政府的关键职位,释放出拜登将对科技巨头采取严厉措施的信号。美国白宫新闻发言人普萨基(Jen Psaki)对此发表评论称,拜登的立场一直很明确,他反对包括科技巨头在内滥用市场力量的行为。参议院反垄断司法小组委员会主席克罗布查(Amy Klobuchar)表示,拜登任命激进派人士的做法为反垄断执法定下了新的基调:“这是竞争政策所需要的一剂强心针。法律没有改变,所以执行和新的想法是关键。”

目前拜登仍在填补司法部反垄断部门负责人和联邦贸易委员会主席这两个重要的反垄断职位,以及确认新一任FCC主席。一旦这些动作完成,极有可能在FCC内部以3:2的投票结果重新恢复网络中立规则。
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莉娜·可韩(Lina Khan);图片来源:Twitter

综上,“网络中立”这个由学界提出来的理念,在美国特定的政治语境中被制度化,但一直以来无从通过立法形成稳定有效的规制。拜登政府目前的数项的反垄断举措向进步派和大科技公司发出的强烈信号,即政府不会在强硬的执法立场上退缩,标志着民主党和科技巨头之间的联盟局面正在发生转变。然而,由于根植于网络中立原则中的利益多元化困境,其立法在未来数年将仍然是一个棘手的问题。




参考资料

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