COP27之后,美国气候与能源政策向何处去?

作者:姜静宜、Akira 发布时间:2023-01-03 来源:复旦中美友好互信合作计划+收藏本文

2022年临近尾声时,美国总统乔·拜登(Joe Biden)在第27届联合国气候变化大会(COP27)上宣布数项倡议,以提升美国应对气候危机的领导力,并激励全球行动和承诺。“美国正在通过行动支持其减少温室气体排放的承诺,最重要的是通过资金支持”,拜登如是告诉国际气候谈判代表。新的资助计划和合作伙伴关系包括 1 亿美元用于全球适应气候变化、1.5 亿美元用于整个非洲的灾难应急响应,以及 2.5 亿美元用于埃及的清洁能源投资支持。


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雄心勃勃,美气候与能源新举措

拜登在气候问题领导人峰会网络会议时就气温变化问题与合作表示,“这是道义所需,是经济所需,既是危险关头,又是一个具有非凡可能性的时刻。时间紧迫,但我相信我们能够做到”。美气候变化问题特使约翰·克里(John Kerry)在行前对媒体表示,限制快速行动能力的最大症结是无法筹集大量资金,并列出了美国对COP27四个具体的重点议题。


第一,在COP27上集体发声,坚守实现气候目标的雄心;第二,致力于将升温幅度限制在更接近1.5度,并让更多国家参与这一进程之中;第三,推动各项多边倡议加速减排,促进长期的过渡;第四,呈现由美国政府交付的成果。


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美气候变化问题特使约翰·克里


COP27期间,拜登宣布数项倡议,

具体措施包括:

加强全球气候复原力——包括将美国对“气候适应基金”的认捐翻一番,达到1亿美元,并宣布超过1.5亿美元的新支持,以加快“总统适应力与复原力紧急计划”(PREPARE)在非洲各地的工作。


加快全球气候行动——包括发起一项新倡议,支持埃及部署10吉瓦的新风能和太阳能,同时削减5吉瓦的低效天然气产能,加强石油和天然气部门拟议的国内甲烷法规,使美国的甲烷排放量比2005年的水平减少87%。采取新行动,通过利用联邦政府超过6300亿美元的年购买力使美国成为第一个要求主要供应商制定符合《巴黎协定》一致的减排目标的国家。


催化投资以应对气候危机——包括推出新的创新方法,战略性地利用公共财政释放数十亿美元的私人投资,例如支持发展中国家发行绿色债券的“气候融资+”倡议;启动可持续银行业联盟以深化发展中国家的可持续金融市场;以及进行战略投资,以帮助筹集数十亿美元的私人融资并促进美国清洁技术的出口。


让全社会参与应对气候危机——包括启动气候性别平等基金和原住民融资机构等项目,以增强全世界青年的能力,使其成为社区复原力和清洁能源的领导者,帮助社会全体成员有机会获得绿色经济发展所需的融资和资金。


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拜登在COP27期间讲话


重塑全球领导力战略支点:

拜登的气候与能源战略

拜登的气候战略雄心勃勃,试图将此作为恢复美国全球领导力的战略支点。上任之初拜登即作出重返《巴黎气候协定》的决定,之后通过国内行政和立法,推进了一系列关键的气候变化新政策和目标:例如到 2030 年比 2005 年的排放水平减少 50% 到 52%。2021 年《两党基础设施法案》拨款数亿美元用于清洁能源项目,其中 75 亿美元用于电动汽车充电器,390 亿美元用于公共交通,650 亿美元用于升级电网以更好地提供可再生能源并抵御野火等灾害。2022年夏天签署的《通胀削减法案》(IRA)被称为“美国历史上最大、最重要的气候投资法案”,该方案旨在通过“升税、降本、增补”的方式解决美国高通胀,引导美未来十年向能源安全和气候变化产业投资。其中包含 3690 亿美元用于支付电动汽车税收抵免、可再生能源和电池制造。预计到 2030 年,该法律将使美国的温室气体排放量比 2005 年的水平减少 40%。今年10月,拜登签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》基加利修正案,要求美国逐步停止使用常用作制冷剂的氢氟碳化物化学用品。


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世界资源研究所对截至2022年初拜登政府的气候行动梳理


然而, 即使拜登自上任以来提出了比以往任何时候都更有力的气候举措,美国的气候战略以及全球气候前景仍挑战重重。


美国通货膨胀、供应链中断、高能源价格以及经济衰退可能会进一步削弱其气候雄心。而国内政党政治则是另一大影响因素。中期选举大局已定,虽然共和党在众议院仅赢得微弱优势,但仍将对拜登的气候议程造成阻碍和拖延,尤其在向遭受极端天气影响的发展中国家提供气候援助方面。2009 年哥本哈根气候大会上,富裕国家承诺到 2020 年每年向一个基金捐款 1000 亿美元,以帮助较不富裕的国家过渡到清洁能源并适应气候变化。然而,这笔钱从未实现。2021年拜登承诺到2024年美国将会提供超过110亿美元的国际气候融资,但是中期选举后共和党多数的众议院将很有可能为此承诺关上大门。事实上,甚至当民主党人同时控制众议院、参议院以及白宫时,他们也只获取得了 10 亿美元的气候援助融资。


《纽约时报》评论称,“共和党人仍计划将气候变化问题作为对付拜登的政治武器,尤其是在进入2024年总统选举周期之际。当他们在明年一月份控制众议院时,预计他们将行使新的传票权,将环境保护局、能源部、内政部和其他机构的负责人带到国会委员会,就法律的执行情况进行讯问,寻找欺诈、浪费和滥用的例子”。


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国际层面,有关损失和损害(loss and damage)的责任和赔偿逐渐成为气候正义的中心话题。世界资源研究所的气候融资获取和部署主管盖亚·拉森 (Gaia Larsen)解释说,“这个概念本质上是在问谁将为丢失的东西买单。发展中国家——例如巴基斯坦,今年早些时候经历了毁灭性的洪水——排放量远低于发达国家,但遭受了巨大的气候影响。这些国家对他们面临的问题并不真正负责。因此,为帮助他们做出贡献至少是一种道义上的义务”。


然而,CarbonBrief最近的一项分析显示,与许多其他发达国家一样,美国正远远落后于研究人员确定的气候融资的“公平份额”,这是由其历史上产生的排放量决定的。美国每年应该为 1000 亿美元的目标支付 400 亿美元,但在 2020 年,它只贡献了 80 亿美元。此外,作为对富裕国家同意每年向发展中国家提供 1000 亿美元融资的补充,本届峰会达成的建立“损失和损害基金”这一成果中也没有美国的角色。去年在COP 26上,苏格兰成为第一个承诺为新的损失和损害基金提供资金者,今年欧盟委员会主席也认可了这一想法,随后爱尔兰、丹麦和比利时也认捐了资金。


但美国方面,比尔·克林顿(Bill Clinton)政府的气候顾问保罗布莱索(Paul Bledsoe)称,向遥远的国家支付气候赔偿的想法将是“绝对的政治国内灾难”。他还表示,这将“削弱”拜登 2024 年的连任机会。在COP27上,美国气候特使约翰·克里(John Kerry)反对设立这样的基金,并表示现有基金可以支付与气候相关的损失和损害。


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CarbonBrief的分析显示,美国每年应该为 1000 亿美元的目标支付 400 亿美元,但在 2020 年,它少贡献了323亿美元。


拜登政府推出的一系列新法律对风能、太阳能、电池存储和其他清洁能源的投资现在基本上已纳入美国税法,气候立法是其一大成就。但印度、中国、巴基斯坦、孟加拉国和津巴布韦等国家集团的气候谈判代表安德烈·斯莫格罗(Andres Mogro)表示,新的气候法及其对美国人的承诺与现在需要资金从过去的气候灾难中恢复过来,为未来的灾难做准备并使他们自己的国家远离化石燃料的发展中国家“老实说无关紧要”。非洲国家集团的首席谈判代表理查德·谢尔曼(Richard Sherman)说,“坦率地说,我们对拜登总统没有任何期望, 他们往往承诺很多,但兑现很少。”


不仅如此,《通胀削减法案》提出了产业链本土化比例(在美国本土或贸易协定国生产)的门槛要求,使得全球产业链链长缩短,价值链环节回流国内,被认为具有浓厚的保护主义色彩,会导致新能源产业的不公平竞争、市场封闭,加剧国际市场碎片化。


对话重启:中美气候合作回温

此次峰会上,中国气候特使解振华同美国气候特使约翰·克里也举行了会谈,标志着中美气候合作谈判的解冻。此前,两国气候变化对话一度因为美国众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)的访台行为而中止。沙姆沙伊赫的一位中国代表表示,此次峰会中美两国的重点是共同推动取得应对气候变化新进展,包括富裕国家如何向发展中国家支付因气候变化而蒙受的损失和伤害议题。解振华表示,他和克里之间的讨论将在此次大会闭幕后继续推进。


峰会期间,在世界的另一端,中美元首在巴厘岛举行的二十国集团领导人峰会(G20)期间进行了三个多小时的会谈,提及双方“统一共同推动COP27取得成功”。会后,白宫将气候、债务减免、健康安全和粮食安全等全球性问题列为两位领导人“同意授权主要高级官员保持沟通并深化建设性努力”的领域。


作为世界上最大的两个排放国,中美恢复气候问题正式磋商不仅是改善双边关系的一个准入点,更对国际社会的气候变化进程有着重要意义。


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学者和环保倡导者表示,在 COP27 之后,美国和中国可以在许多领域进行合作,包括商定计算水泥、钢铁和石化等能源密集型产品碳足迹的通用方法等。另一个潜在合作领域是打击甲烷排放。此前,美国公布了一项计划,要求石油和天然气公司监测生产设施的甲烷泄漏情况并进行修复。中国气候特使则在峰会期间表示中国的甲烷减排计划已经准备就绪,正在等待有关部门的批准。


结语

气候峰会已经落下帷幕,雄心和承诺已经做出,只留行动接受时间的考验。美国的气候领导力不仅在于自身国内治理能否成为榜样,更在于拜登政府能否将庞大的气候融资承诺付诸实践,做到口惠而实至。1.5摄氏度的界限迫在眉睫,气候正义刻不容缓,亟需国际社会携手并进。