美国防涉台预算法案通过,或成台海关系紧张加剧新导火索?

作者:秦亦林 发布时间:2023-01-09 来源:复旦中美友好互信合作计划+收藏本文

摘要:据美联社报道,美国总统拜登于12月30日签署了2023财年的美国政府预算法案,其中包含8580亿美元国防开支。2023年的国防预算法案列编超百亿对台“军援”并提议邀台参与联合军演的条款引发争议,加剧台海紧张局势。


预算法案列编百亿对台

“军援”,国会加码对台“战略清晰”

2022年12月30日,拜登签署了2023财年预算授权法案,其中《2023国防授权法案》授权了超过8580亿美元的国防开支,比总统拜登提出的预算多了450亿,同时较上一财年上涨800亿美元,创下历史新高。


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美众院通过《国防授权法案》现场投票票数统计,图源:RFI


根据路透社的报道,在拜登签署预算法案之前,其中的国防授权法案(NDAA)在参众两院分别以83-11和350-80的高票通过。美国之音报道称,依据这份法案中的《强化台湾韧性法》(Taiwan Enhanced Resilience Act),国会授权美国政府可于2023-2027五年的时间中每年为台湾提供至多20亿美元,五年共计百亿美元的“无偿军援”,同时要求美国国务院和国防部优先处理对台军售。与此同时,法案还包含了关于向台湾提供分军事贷款以加速其武器采购以及加强其军队训练的能力。


在此基础上,据《联合早报》报道,法案授权美国总统为台湾打造“区域应变军备库”,帮助台湾获取弹药和防卫设备,并在“国会意见”部分提议邀请台湾参加2024年的环太平洋军演。


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2022年环太平洋军演号称“史上最大规模联合军演”,图源:亚洲周刊


除此之外,这一法案还试图推进美台的“官方联系”。据《日本经济新闻》报道,被收入国防预算法案的项目中还包括了一项新的《台湾奖学金计划》(Taiwan Fellowship Program),这一计划将以两年为周期将美国政府雇员派往台湾。接受资助的雇员将在第一年学习中文,在第二年进入政府或立法部门工作。在此之前,美国官方派往台湾的政府工作人员的停留时间一般不超过半年。


与美国政府一直强调美国政府对台的“战略模糊”不同,美国的立法部门在对台议题上有着一致的“战略清晰”态度:共和党议员、众议院外交事务委员会亚太小组主席夏伯特在接受美国之音采访时明确表示,《国防授权法》将向北京释放信号,如果大陆对台采取行动,“美国将会在那里”,并且表示其一致认为美国的政策应该是“战略清晰”而不是“战略模糊”。而民主党议员、参议院外交关系委员会主席梅嫩德斯在一份声明中也称这份法案将通过支持台湾对中国进行“真正的威慑”。


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美国参议院外交委员会主席鲍勃·梅嫩德斯,图源:法新社


《南华早报》援引台湾军事专家的评论称,美国的这一法案可以让台湾从美国那里获得其急需的军舰,在2022年8月的解放军军演之中,台湾方面的海军的“疲惫不堪”已经成为其最大的弱点。而同样是在今年八月,美军海军称称希望将9艘自由级舰艇退役,其很可能作为这份法案计划的一部分被台湾当局购买。


中国大陆方面对美国2023年的国防授权法案中的上述对台条款进行了严正抗议和强烈反对。在外交部例行的记者会上, 中方对该法案渲染“中国威胁”进行了批评,要求美国立即停止“以台制华”,将两国元首的巴厘岛会晤共识落到实处。而台湾方面对这一法案的态度也同样矛盾,一方面,台湾当局对美国的行为“表示欢迎”,而另一方面,很多人担心美国的军售会激化台海矛盾。《联合早报》援引台湾专家赵春山的言论称,美将台“乌克兰化”的做法多是机遇倾销武器的利益考量,如果台湾当局照单全收只会让北京逐渐放弃和平选项。


美国府会体制下多重博弈,

法案实际影响或不及预期

虽然高额的对台军援预算引发争议与各方担忧,但在美国政治体制之下,其最终能否落实、其落实的实际影响并非定数。


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拜登签署法案现场,图源:华尔街日报


首先是《强化台湾韧性法》在出台的过程中对受争议条款的删改就已经预示了,即使是追求“战略清晰”的美国国会也寻求尽可能地减少过多的挑衅条款。据《南华早报》报道,修改过的法案删去了将“台湾经济文化代表处”改名为“台湾代表处”的条款;同时删去了授权对中国潜在的制裁措施;最后,这份法案也没有将台湾指定为转移武器的“非北约主要盟友”(Major non-Nato ally),拥有后者地位的美国盟友包括韩国、日本和以色列。


除开法案本身经历过措辞修改之外, 美国国会的运转体制也可能使这一“授权”最终无法落实:这一法案只是授权了拨款的额度,但最终拨款的数额、拨款的方式由国会的拨款委员会决定。根据《防务新闻》的报道,国会的拨款委员会尚未就如何处理这些拨款达成一致,在制定《国防授权法》的时候,拨款委员会的主席和其他高层担心过高的资金投入会侵占国务院其他优先事项的预算(包括人道主义援助等),因此,每年20亿美元的“无偿援助”将会以贷款的形式而非赠款的形式进行。这意味着即使接受这些援助,台湾也需要在12年内偿还贷款,这与台当局本身对援助以赠款的方式进行的期待相去甚远。


从这一点不难看出,即使在美国立法机构已经形成了“以台制华”的共识,但国会内部就具体的政策、尤其是涉及到资金的政策方面仍有很大的分歧。即使台湾问题在美国两党之间存在共识,其优先级也一定不会过高,在很多时候都会让位于其他议程。


最后,在美国三权分立的体制下,外交权力更多仍归于行政部门。《国防授权法》中涉台内容可以被视作立法部门对外交的干涉,但行政部门在执行时仍然有较大的回旋空间,或者说,行政部门仍对这一问题具有主导权。


与立法部门不同,美国行政部门在对台问题上保持了数十年的“战略模糊”立场,这一立场未曾随着政府更迭而改变。虽然美国总统拜登本人曾在多个场合“失言”称美军会出兵台湾,但每一次白宫官方都在事后进行了澄清并表示美国官方立场没有改变。《国防授权法》中的涉台条款在短时间内不会对美国行政当局的对台政策产生较大影响,拜登本人以及白宫其他高层至今为止仍为对该法案做任何评论便是证明之一。在中美元首刚刚在巴厘岛会晤达成一定战略共识的前提下,美国行政当局本身尤其会在对台政策上保持理性。


因此,对中国而言,目前而言通过外交手段和渠道和拜登政府谈判,缩小这一法案的影响、缩小双方在台湾问题上的分歧,同时将两国的战略谅解放在首位,仍然是现阶段有效的应对之策。


台海不断升温,台兵役制度

变化是否进一步改变局势?

无论美国的国防预算法案本身最后的影响几何,美国当局,尤其是美国立法当局的一系列行为让台海局势不断升温是不争的事实:自2022年佩洛西窜访台湾之后,台海的紧张局势一直在加剧。根据《海峡时报》援引台当局的数据,大陆2022年共派出1727架次战斗机和轰炸机进入台防空识别区,是2021年的2倍。而在佩洛西窜访台湾之后,中国大陆开始向台湾防空区发送无人机。


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解放军军机近看台岛中央山脉,图源:新华社


而就在美国国防授权法案通过前数天,台湾当局也宣布兵役政策改革。据BBC报道,蔡英文于12月27日宣布,义务役从现行的四个月延长至一年,预计2024年元旦生效,适用于2005年起出生的役男。值得注意的是,将义务兵役延长至一年正是美国前防长Mark Esper在2022年7月率团到台湾时提出的四条建议之一。不过,在接受媒体采访时,蔡英文明确否认称,这一决定从2020年起就开始内部讨论,并非是受美国压力做出的决定。但《联合早报》评论称,延长兵役期的主张“很大程度上来自华府”,因为此前台湾“兵不愿学,官不愿管”的现象普遍,美方对台湾的军事后备力量评价较差。


延长兵役的决定在台湾社会反响不一。德国之声援引台湾的一份民调,称超过七成的台湾民众支持延长兵役,但与此同时,在20-24岁的年轻群体中,仅有35%的人表示支持延长。据BBC报道,由于该决定的生效时间为2024年,考虑到之前的“九合一选举”中国民党打出“票投民进党,青年上战场”的选举口号取得了不错的结果,2024年台湾选举的时候兵役延长很可能对绿营的选情造成负面影响。


但2024年的选举并不是台湾延长兵役时常带来的主要影响。根据《联合早报》报道,为配合兵役延长,台湾将引入美国标准的军事训练体系。更重要的是,根据美国的《国防预算法案》的授权范围,美军很有可能派遣相关教官,进入台湾参与对台湾军队的训练,再加上美国在法案授权下加大对台军售,2024年之后的台湾很可能进一步向美国、向美式军队靠拢,从而将两岸局势带向更加危险的境地。届时,即使这一措施影响选情,两岸关系因此产生的恶化恐难以逆转。