美国债务与债务上限的走势，有时债务增长速度会快于债务上限，来源: U.S. Treasury Department, Congressional Research Service, Council on Foreign Relations

美国联邦债务持续增加，触发红线。2023年1月19日，美国达到31.4万亿美元的法定借款限额。其中，政府内部债务和公共债务占比分别为21.9%和78.1%。

美国债务的构成，其中超过四分之三是公共债务，来源: U.S. Treasury Department, The Balance

政府内部债务主要包括联邦老年和遗属保险和联邦残疾保险信托基金在内的社会保障信托基金、军事退休基金、人事管理退休办公室（Office of Personnel Management Retirement）、医疗保险（Medicare）（其中包括联邦补充医疗保险信托基金（Federal Supplement Medical Insurance Trust Fund））等。公共债务则主要由外国政府所持有，小部分由美国银行和投资者、美联储、州和地方政府、共同基金、养老金基金、保险公司和储蓄债券持有人持有。

美国公共债务的前十大持有国，其中日本和中国排名一二位，来源: U.S. Treasury Department, The Balance

在外国政府持有的美国国债中，截至2022年11月，日本凭借1.08万亿美元的持有量，成为国债的最大外国持有者，其次为中国、英国、比利时及卢森堡等国。

但值得注意的是，中日两国都连续减持美债。

2022年10月，日本持有的美国国债减少至1.078万亿美元，这是日本连续第四个月抛售美债，已达到三年多来的最低值。同月，美债前十大持有者中只有比利时和法国对其进行增持，而其他八个经济体都减持了美债。

从去年5月的中国对美债持仓降至9808亿美元——过去12年来首次跌破1万亿美元之后，在11月继续下探到8700亿美元，为2010年6月以来的最低水平。

同日，美国财政部长珍妮特·L·耶伦（Janet L.Yellen）致信国会表示，政府将开始采取特别措施，防止美国违反法定债务限额。这些特别措施包括暂停对公务员退休和残疾基金和邮政服务退休人员健康福利基金的新投资以节省现金等会计手段，将使美国政府至少在6月初之前继续向联邦工作人员、医疗保险提供者、持有美国债务的投资者和其他联邦资金接受者支付费用。

在信中，耶伦同时要求立法者提高或暂停上限，以便政府能够继续履行其财政义务，否则可能导致美国债务首次违约，并在全球范围内造成经济损失。耶伦表示，如果国会不通过提高31.4万亿美元债务上限的法案，这些非常措施也将面临“相当大的不确定性”。在塞内加尔接受美国有线电视新闻网（CNN）独家采访时，她再次发声，称“在措施用尽后，美国可能会经历最低限度的降级”。

这已不是美国债务首次达到限额，实际上，距离上一次提高债务上限仅过去一年，而历史上这一红线已修改104次，平均9个月就要修改一次。尽管美国政府暂未拖欠债务，但据政府问责局（government Accountability Office）称，从1997年到2022年，债务上限已提高了22倍。在短短二十年内，美国增加了25万亿美元的债务。预计未来十年平均每年增长约1.3万亿美元。

图4 民主党和共和党对美国债务的贡献

来源: National Archives, Federal Reserve Economic Data, BBC research

从一定程度上说，美国不断膨胀的债务是共和党和民主党做出选择的结果，两党共同创造了美国的“债务神话”。自2000年以来，两党的政治家都养成了借钱资助战争、减税、扩大联邦开支、照顾婴儿潮一代以及采取紧急措施帮助美国渡过两次衰退危机的习惯。负责任的联邦预算委员会（Committee for a Responsible Federal Budget）主席、华盛顿著名的赤字鹰派人士玛雅·麦克吉尼亚斯（Maya MacGuineas）表示，“两党减税和两党增加开支”推动了经济增长。

联邦政府对2008年金融危机和2020年新冠大流行引起的经济冲击——这两次严重经济衰退的反应，成为近二十年来美国债务增长的最大驱动力。奥巴马（Barack Obama）在2009年上任后不久即推动国会批准了近8000亿美元的减税和刺激支出方案。在2020年新冠病毒横扫全球之后，特朗普（Donald Trump）批准了更大规模的一揽子援助计划（总额超过3万亿美元）。拜登（Joe Biden）紧随其后，上任不久后签署了1.9万亿美元的刺激计划。当布什（George Bush）和特朗普作为共和党人担任总统时，美国债务增加了12.7万亿美元；在奥巴马和拜登的民主党政府时期，债务增长了13万亿美元。而且不容忽视的是，即使在总统卸任后，其政策决定仍有可能产生持续性影响。

尽管目前的美国债务数字还在不断增长，但这并不代表一场迫在眉睫的危机。债务与国内生产总值（GDP）之比通常是衡量一个国家管理债务能力的更具启发性的指标，美国的这一比重目前为128%，这一数字低于包括日本、希腊和意大利在内的十几个国家。因此，仅有少部分经济学家认为债务水平目前是一场经济危机。

然而，部分人士仍然对该事态的发展表示担忧。如果政府未能在6月前提高债务限额，耶伦警告说，这一结果将造成“无法弥补的伤害”。穆迪分析公司（Moody's Analytics）首席经济学家马克·赞迪（Mark Zandi）表示“后果严重”，“这将在金融市场造成混乱，并彻底破坏经济，经济将陷入严重衰退”。部分经济学家表示，负面冲击波的范围是未知的，因为它以前从未发生过。

美国民主党与共和党正就债务问题进行谈判，争取在6月之前提高债务上限，但当前分歧仍然存在。共和党议员表示希望将削减开支作为提高借款限额协议的一部分，如削减医疗保险和社会保障等关键政府项目的开支。例如众议院议长麦卡锡在福克斯新闻频道（Fox News Channel）上呼吁削减开支，以避免医疗保险和社会保障等项目破产。削减开支是共和党的政治承诺之一，这一态度也有助于麦卡锡获得强硬保守派的支持。南卡罗来纳州众议员拉尔夫·诺曼（Ralph Norman）和德克萨斯州众议员奇普·罗伊（Chip Roy）等众议院共和党人也要求在增加债务限额之前削减开支。共和党领袖、肯塔基州参议员米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）发表了更为温和的论调，称“美国决不能拖欠债务，从来没有，也永远不会”，“我们最终将与政府就提高债务上限的情况或条件进行某种谈判”。

拜登政府方面则表示不会就提高债务限额的条件进行谈判，白宫认为国会应提升债务上限，而不附加任何条件，以涵盖前几届国会授权的支出。大多数民主党人已经坚定了他们的立场，即债务限额谈判只会通过鼓励共和党人将其作为杠杆来增加经济灾难的风险。据白宫高级官员表示，拜登政府将优先考虑在4月中旬的税收截止日期之后就一项新法案进行谈判，以提高债务限额。

尽管众议员共和党人普遍将提升债务上限与削减政府开支相绑定，但对于削减多少以及削减哪些项目等细节尚不明朗，而两党能在多大限度上达成一致将是此次美债问题破局的关键。当前，共和党人，尤其是党内较为保守的成员，正在为一场关于上限的斗争做好准备。一些人甚至认为，共和党人可以推动一项支付优先计划，要求拜登政府只支付关键的联邦款项，如社会保障和医疗保险。《华盛顿邮报》报道称，麦卡锡在为议长头衔斗争之时，曾私下与保守派共和党人达成了协议。该计划的细节尚未确定，但明确表明共和党人正在努力削减开支。

达到31.4万亿美元债务上限是共和党和民主党几十年减税和增加政府支出的结果，但在党派分歧加剧、政府分裂的当下，也许预示两党根深蒂固的斗争可能最终造成经济冲击的后果，而这一后果在全球联系紧密的今天无疑将超越美国国界，带来全球冲击波。

一旦美国政府用尽其非常措施并耗尽现金，它将无法发行新的债务并支付账单。如果政府无法向债券持有人支付所需的款项，最终可能导致债务违约，进而在经济上造成破坏，并可能使全球陷入金融危机。尽管美国政府的后续举措尚未敲定，但存在一些可能的选择。财政部可以尝试对债券持有人进行优先支付；若美国确实出现债务违约，在扰乱市场的情况下，美联储在理论上可以介入购买部分国债。

即使美国两党最终妥协以提高债务上限，长期的争论仍可能造成长期的财务损失。在2011年一场特别激烈的债务上限之战中，信用评级机构标准普尔（Standard &Poor）有史以来首次下调了美国政府的信用评级，使美国政府此后的借贷成本更高。

由于世界上超过一半的外汇储备是以美元持有的，无论是违约还是其周围的不确定性，都可能导致投资者抛售美国国债，从而削弱美元的地位。截至2022年11月，全球央行等官方机构已连续第十个月净抛售美债，其中就包括中日两国。美元贬值进而可能会使以其他货币计价的债务相对更昂贵，导致一些新兴经济体陷入债务危机。尽管许多美国出口商可以从美元贬值中受益，但这些公司也会因利率上升而承担更高的借贷成本。

总而言之，无论是对美国自身，还是对于持有美国债券的新兴经济体而言，美国两党积极承担责任，增强美国债务的可持续性而非一味将债务作为政治谈判的筹码或许才是更具长久性的选择。