3月6日，美国商务部长雷蒙多(Gina Raimondo)开启了为期四天的印度之行，期间参与美-印商业对话和CEO论坛，旨在“解锁华盛顿与新德里之间的贸易和投资机遇”，印太经济框架成为重要背景。尽管目前实质成果甚微，但拜登政府高调宣传的印太经济框架构想仍被认为是美国在印太地区战略的重要动向。由于拜登政府意图延续奥巴马时期印太战略，但并未重新“入群”恢复跨太平洋伙伴关系协定（TPP）或加入CP跨太平洋伙伴关系协定（TPP），而是选择另建印太经济框架，由此折射出的美国对地区经济构想和伙伴关系的关系的战略构想引发广泛关注。

雷蒙多与印度总理莫迪(Narendra Modi)在印度首都新德里会面。图源：美国商务部

首先值得分析的是美印在半导体供应链方面合作的动向。

雷蒙多强调了美印在半导体领域的合作计划，称两国政府将在这一领域开展正式协商。她表示，美国和世界“过分依赖”台湾的半导体供应，美国渴望与包括印度在内的盟友在这一领域密切合作，美国与印度在半导体设计和技术方面具有协同增效作用。

根据多家印度新闻媒体报道，印度将在美国以友岸外包为基础的半导体领域全球供应链中扮演更重要的作用。3月10日，雷蒙多与印度商业和工业部长皮尤什·戈亚尔(Piyush Goyal)共同宣布了美印谅解备忘录，这将建立一个半导体供应链和创新的伙伴关系。在美印商业对话共同声明中，印太经济框架占据了相当的篇幅。雷蒙多不吝赞许印度在印太经济框架中的地位，包括致力于创建更加有韧性、安全的供应链，加速绿色转型以及在创造更好的营商环境方面展现的努力；她与戈亚尔都表示印太经济框架将带来切实收益，并表示成员国之间深化经济关系对于印太地区包容性发展、和平以及繁荣极为关键。

雷蒙多在新德里的美印共同会议(India-US joint conference)上称，美国并不寻求与中国脱钩或技术脱钩，但将会对北京的“技术野心”保持关注，并称美国需要保护自己及其盟友免受其威胁。彭博新闻社(Bloomberg News)指出，雷蒙多访问印度之际，华盛顿正加倍努力打压中国。美国去年对芯片制造技术实施出口管制，并鼓励其公司通过所谓友岸外包投资于印度等值得信赖的贸易伙伴。

印太经济框架在“重塑供应链”方面的设计安排被认为是印太经济框架目前最具实质意义的部分。美国与其盟友试图将地区供应链和产业链从中国转移出去，使中国在全球经济体系中被孤立和边缘化，以实现牵制和遏制。特别是在半导体芯片、数字经济等新兴核心技术领域，近年来美国已经针对中国科技公司提高了出口限制，并通过产业政策推进本国的半导体生产。从半导体价值链来看，美国占据着芯片设计等尖端技术领域的领先地位，而75%的半导体生产环节则在东北亚进行。《南华早报》分析认为，对于印度来说，美国为国家竞争力和安全而寻求将半导体供应链从台湾和东亚进行转移的需求以及此次雷蒙多出访达成的合作协议，为其缩小与中国的技术差距提供了契机。同时，印度32亿美元的经济体量以及近年来快速提升的经济地位为吸引外资投资芯片制造产业提供了优势。

雷蒙多与印度商业和工业部长皮尤什·戈亚尔(Piyush Goyal)共同签署半导体供应链和创新伙伴关系美印谅解备忘录。图源：美国商务部

此外，贸易与投资领域也成为了美印两国此次讨论的重点。印度在去年九月洛杉矶部长级会议上选择暂不加入印太经济框架中贸易支柱的谈判，一些分析对此感到失望。这一派认为考虑到自身相对较小的国内市场，印度应该寻求开拓更大的海外市场以发挥其经济规模的效益，同时印太经济框架的贸易支柱被认为有望填补2019年印度退出区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)后造成的空白。

但印度目前对印太经济框架贸易部分的疑虑并非全无道理。左翼经济学家和对于印度这一选择的支持者表示，这将保护印度制定自己的数字贸易、劳工与环境事务的自由。他们认为美国推动跨境数据流动旨在保护其本国科技公司维护全球霸权，而这与印度推动数据本地化的努力产生冲突；将贸易与劳工和环境标准相连也为美国和其他成员国建立针对印度的出口新壁垒提供了理由。

然而，印度只对贸易支柱进行了保留而已经加入其他三个支柱，考虑到印太经济框架四个议题的紧密相连，它在贸易方面对保护本国做出的努力意义不大。雷蒙多出访期间接受媒体提问时，表示她希望印度最终加入贸易支柱，但这一话题此次并未进入讨论。她还表示，印太经济框架将比自由贸易协定(FTA)更具经济影响力，与印度制定贸易协定的议题“不在谈判桌上”。

2021年10月，拜登在东亚峰会（EAS）期间宣布了关于美国及其伙伴探索构建所谓印太经济框架（IPEF）的构想，旨在围绕贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链韧性、碳排放、清洁能源、基础设施、劳工标准等“通常不会包含在传统贸易协定中的领域”，与友好国家（地区）加强合作。在2022年5月就任后的首次亚洲之行中，拜登在东京正式启动印太经济框架。在白宫公布的仅有704个词的《有关印太经济繁荣框架的声明》中，“经济韧性”“公平发展”等关键词突出了这一框架的定位。

2022年5月23日，拜登总统在日本东京宣布正式启动印太经济框架(IPEF)。图源：India Briefing

目前的14个成员国包括美国、日本、韩国、澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国、越南以及26日宣布加入的斐济，覆盖25亿人口，占全球GDP的40%左右。台湾当局并未入列其中。

从内容来看，这一构想不同于传统的多边经济合作框架，包含贸易，供应链，清洁能源、去碳化和基础设施，税收和反腐四大支柱，其议题内容超越了单一的经贸协定，还涵盖政策协商及执行等行政机制，但值得注意的是，拜登政府为迎合其国内持保护主义立场的支持者，并未包括削减关税和开放市场准入等传统的自由贸易协定内容。

根据拜登政府最初的规划，印太经济框架在成员国之间的内部协商和审议环节将在未来的12-18个月的时间内完成，而2023年11月将由美国主办的APEC领导人峰会被认为是最终达成印太经济框架协议的一个非正式截止期限。

2022年9月8日至9日在美国洛杉矶召开了印太经济框架十四个成员国贸易部长的第一次线下正式会议，标志着这一框架的具体协商进程正式开始。从结果来看，除了印度之外（未加入贸易支柱）所有成员都加入了全部四个支柱。战略与国际研究中心(CSIS)在对洛杉矶部长级会议的分析中认为，成员国展现出的与美国接触的显著需求信号超出了此前的一些预测。然而此次部长级会议再次确认，印太经济框架并不会将关税自由化协商的协商纳入议程，会议本身也缺乏实质性产出。此后，各个支柱的协商开始推进，并于2022年12月10日至15日在澳大利亚布里斯班，以及2023年3月13日至19日在印度尼西亚巴厘岛分别举行了印太经济框架的前两轮协商回合，并于2023年2月8日至11日在印度新德里举行了IPEF特别协商会议，就除贸易之外的其他三个支柱的协商。从目前进度来看，原定的2023年11月完成协商的目标很有挑战性，拜登政府表示早期收获（early harvest）可能性不大，特别是在贸易领域。

2023年3月，美国贸易代表办公室发布的2022年年度报告称，美国政府将在2023年把实现印太经济框架（IPEF）作为优先项。报告将印太经济框架称为拜登政府印太地区经济战略的核心，也是这一区域美国国家安全目标的补充。根据美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)在向国会提交的报告，美国将与日本及其他盟国共同应对在经济安全领域来自中国的威胁。根据美国贸易代表办公室一位高级官员的消息，该框架将于今年取得实质性进展。

2022年9月在美国洛杉矶召开了印太经济框架十四个成员国贸易部长的第一次线下正式会议，各国贸易部长同意进入正式协商环节。图源：The Japan Times

印太经济框架的议题内容超越了单一的经贸协定，还涵盖政策协商及执行等行政机制。无论是在具体议题领域的内容还是在规则建设方面，印太经济框架自从提出以来都面临着相当的争议和批评，主要包括以下方面：

一是贸易领域的关税削减和市场开放。这也被认为是印太经济框架最大的缺陷，也与拜登政府在贸易和经济方面向来受争议的政策一致。

拜登执政后为迎合其国内持保护主义立场的支持者，延续了特朗普时代的关税，对于谈判新的贸易协定和多边贸易体系改革持消极态度。印太经济框架并未包括削减关税和开放市场准入等传统的自由贸易协定内容，这也使得这一框架的吸引力受到质疑。

《外交学者》(The Diplomat)分析认为，对于那些谋求减少对中国的经济依赖或改变区域政治经济秩序的国家来说，印太经济框架所提供的实际内容十分单薄。资金不足以及未能为成员国开放美国市场的机制加强了这样的观感，即虽然言辞有所改变，但美国并没有放弃特朗普政府的单边主义和鼓励美国优先的扭曲贸易的做法。

相比于中国近年来加入区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)，以及通过一带一路为地区发展项目投入了数十亿美元的行动，孤立主义、美国优先的民粹主义和民主党的历史政治基础使得美国在地区贸易和投资关系上落后了。显然印太经济框架有意扭转这一局面，然而美国在这一规划中要求成员在规则和市场方面做出重大变动，如更严格的劳工和环境标准、以及数字经济方面的管理，自己几乎没有做出任何让步。

《纽约时报》(New York Times)指出，如果美国不提供更多的市场准入，美国就没有利益诱饵来鼓励成员国推行上述改变。对于新兴市场国家来说，开放美国市场是它们加入经济合作框架的重要现实利益；而在数字贸易、清洁能源等议题上，IPEF的高标准对于新兴经济体而言并不现实，框架内成员国之间的发展水平差距使得在相关议题上协议的达成具有相当的挑战。

二是缺乏具体内容。从目前的进展来看，目前印太经济框架仍停留在较为模糊的创建阶段，所有具体实践都还有待进一步讨论磋商。

《经济学人》(The Economist)援引某亚洲国家前任高级官员称，它目前像是一个“没有牛肉的汉堡”。美国能否将模糊的原则转化为具体规则和义务以提供充足切实的利益来获取其他国家的承诺，仍面临挑战。同时，由于美国选择采取“菜单式”方式，即分别讨论和推进不同方面的目标，不同国家可以参与不同模块的方式，可能陷入“没有风险，没有收获”的陷阱之中，同时也将加剧“意大利面条碗效应”问题。

另一方面，也有不同观点对这一设置的合理性进行了分析。新加坡总理李显龙称印太经济框架作为一个新的开始，自有其特殊意义。即使最后没有达成贸易协定的实际成果，参与地区贸易框架和新标准的探讨也有价值。

来自澳大利亚智库洛伊研究所(Lowy Institute)的苏珊娜·巴顿(Susannah Patton)认为，参与印太经济框架是一个和美国保持定期对话的机会，特别对于那些缺乏这种机会的小国领导人来说；此外，他们也需要向美国传递他们对协商感兴趣的信号。总之这对于他们来说没有什么损失，但有许多潜在的收益。

《经济学人》(The Economist)也指出这种模糊性也带来了吸引力，以展现其包容性，吸引更多国家参与其中，甚至是在那些他们原本不太可能接受的议题领域。

三是规则建设缺陷。为应对美国国内势力在国会批准环节进行阻挠的风险，拜登政府选择了以行政协定的形式推出印太经济框架，依靠总统行政命令以保障其灵活性。但这也意味着其自身的效力和稳定性将大打折扣。戴琪曾称跨太平洋伙伴关系协定（TPP）最大问题是在国内没有获得支持以在国会通过，导致它相当脆弱，美国无法兑现其承诺。这是深刻的教训。然而目前来看，印太经济框架很可能“重蹈覆辙”。

根据《纽约时报》消息，对于新框架下出现的协议提交国会批准的可能性较低。但拜登政府可能会如需要批准那样征求国会的意见，希望能在跨太平洋伙伴关系协定（TPP）之后重建信任，并且为任何最终形成的协议建立长久的两党支持。考虑到拜登在下一任期能否连任尚属未知，印太经济框架的发展前景并不明朗。

战略与国际研究中心(CSIS)分析认为，要在拓展美国的经济和战略利益的同时被盟友和合作伙伴认定为美国对该地区的持久承诺，印太经济框架需要进一步的精心设计和管理，以发展有约束力的规则、硬性承诺以及广泛的原则。从这一方面，为保证其有效实施，提交国会批准是必要的。

印太经济框架的四个支柱及主要内容。图源：The Research Institute of Economy, Trade and Industry (RIETI)