护照上H-1B签证印章的细节。图源：叶夫根尼娅·帕拉贾尼安/盖蒂图片社

新政最初发布的突然性与模糊性，迅速在企业和高技能移民群体中引发了一场轩然大波。9月21日之后提交的所有新H-1B申请需缴纳10万美元的巨额费用，这一公告在发布后的第一个周末即导致了广泛的混乱与恐慌。彼时，市场对于该费用是否追溯既有签证、是否影响续签申请等关键问题一无所知，社交媒体上充斥着各种未经证实的消息，甚至有员工因此取消了出行计划，整个劳动力市场因此陷入了高度不确定性。这种“突然袭击”的模式，本身就对市场信心构成了严重的心理冲击，反映出政策制定在透明度与过渡期上的缺失，极易放大政策调整带来的负面效应。

2025年8月28日，佛罗里达州日出市，一名求职者在招聘会上等待与招聘人员交谈。图源：玛尔塔·拉万迪尔/美联社

随后的官方澄清逐渐为这项新政勾勒出更清晰的轮廓，但其影响的深远性依然令人警醒。特朗普政府明确表示，10万美元的费用仅适用于9月21日之后提交的“新申请”，而非追溯性地覆盖现有签证持有者或续签申请，并且这笔费用是“一次性”的，而非商务部长此前暗示的“年费”。此外，现有H-1B签证持有者的身份和出入境自由未受影响，雇主则需证明其具备支付这笔费用的能力。这些澄清虽在一定程度上缓解了即时恐慌，但并未消除深层次的担忧。对于资金雄厚的跨国科技巨头而言，10万美元或许可以被视为一项“固定成本”，能够被其庞大的营收体量所消化；但对于依赖外籍高技能人才的中小企业和非营利科研机构而言，这笔费用无疑是沉重的负担，甚至可能成为一道无法逾越的门槛，从而在客观上造成强者恒强、弱者愈弱的局面。

从政策目标来看，特朗普政府将此举框定在其“美国工人优先”的长期叙事之下，旨在通过价格机制“淘汰不合格候选人”，并遏制公司“向系统发送垃圾邮件并压低工资”的行为。白宫发言人泰勒·罗杰斯（Taylor Rogers）明确指出，此举是为了为美国本土工人保留更多机会。但从现实来看，美国劳工部(后文简称DOL)和美国公民及移民服务局(后文简称USCIS)公布的官方统计显示，H-1B工人的工资中位数在2021年高达108,000美元，远超美国总体工人45,760美元的水平，且其工资增长速度快于全国平均水平。这表明H-1B工人并非普遍意义上的“廉价劳动力”，他们更多地集中在计算机、工程、医学等高薪和高需求领域，填补的是美国劳动力市场的结构性短缺，而非与本土工人进行直接的工资竞争。因此，新政的核心效果恐怕不是提升本土工人的工资水平，而是通过设定高昂的准入门槛，直接压缩H-1B签证的整体申请基数。

这项高额收费与H-1B制度自身的改革进程形成了复杂的互动，能否实现其宣称的“质量提升”目标仍有待观察。从2025财年起，USCIS推出“以受益人为中心”的H-1B签证年度抽签注册（H-1B Electronic Registration Process）制度，遏制了同一申请人多头注册的漏洞。符合资格的唯一受益人数在2026财年降至约33.9万人，较2025财年的44.2万大幅减少，人均注册数也压缩到1.01。同时，注册费已从10美元上调至215美元。在这一背景下，10万美元的新费很可能成为“第二重闸门”，对小型雇主的边际打击远大于对大型企业的约束。这种叠加效应将进一步强化“总量收缩”的趋势，但由于其筛选机制主要是基于支付能力而非人才质量，因此，新费在优化H-1B签证持有者整体质量方面的有效性值得怀疑，反而可能加剧人才获取向少数巨头集中的马太效应。

2017年，H-1B签证申请正在运往加利福尼亚州拉古纳尼格尔的政府处理中心。图源：埃罗斯·霍格兰/纽约时报

经济层面的潜在后果同样不容忽视。历史经验表明，H-1B签证政策的收紧往往导致美国跨国公司通过“岗位外移”来规避限制。在2018至2020年间，H-1B签证政策进入了一个明显的“收紧期”，其最直观的体现就是拒签率的攀升。根据USCIS官方数据，首次就业申请的拒签率在2015财年仅为6%，到2018财年迅速上升至24%的历史高点，随后在2019财年仍维持在21%的高位，直到2020财年才回落至13%。与此同时，继续就业申请的拒签率也同步走高，从以往的低水平上升到2018和2019财年的12%，在2020财年才下降到7%。在2018年至2020年拒签率上升期间，不少企业扩大了其在印度、中国、加拿大的分支规模。

从政策目标层面审视，特朗普政府对H-1B新政的官方论述，清晰地根植于其“美国工人优先”的核心叙事，并试图通过高额费用实现其宣称的多重目标。白宫发言人泰勒（Taylor）此前强调，这一“常识性举措”旨在“阻止公司向系统发送垃圾邮件并压低工资”，最终为本土工人保留更多就业机会，并淘汰“不合格候选人”。这种论调将H-1B签证项目描绘成一个被滥用、压低美国工人薪资的漏洞，从而为大幅提高申请成本提供了政治正当性。商务部长卢特尼克(Lutnick)甚至在政策签署前表示，此举意在让大型科技公司“不再培训外国工人”，而是转向培训“我们国家一流大学的应届毕业生”。因此，新政策的实质效果可能并非提升美国工人的工资或质量，而是通过显著增加企业招聘成本，直接实现整体H-1B申请数量的“粗犷式”压缩，从而在总量上减少外国高技能人才流入，以此呼应其“美国工人优先”的政治承诺。

微软、亚马逊和摩根大通的员工周五收到通知，建议那些在美国境外持有H-1B签证的员工在新规定生效前返回。图源：大卫·莱德/盖蒂图片社

值得注意的是，在严格收紧政策的同时，特朗普团队也预留了策略性的“国家利益豁免”空间，尤其暗示了在人工智能等关键技术领域可能存在的例外情况，尽管具体细节尚未公布。这种“收紧中留口”的做法，体现了政策制定者在平衡政治承诺与国家战略需求之间的复杂考量。一方面，高额费用迎合了保护主义的政治基础；另一方面，“国家利益豁免”则旨在确保美国在具有全球竞争力的前沿科技领域，如人工智能，仍能吸引和留住顶尖国际人才，避免因一刀切的限制而损害美国的创新领导力。这种双轨逻辑使得H-1B新政在整体上呈现出一种矛盾而微妙的姿态：它既是总量收缩的“闸门”，又可能是国家战略引导下，特定领域人才“绿色通道”的潜在开启者。这种不确定性也为美国企业的人力资源规划带来了新的挑战，因为豁免标准和适用范围的模糊性，将使得企业难以预测其在未来是否能被认定为“国家利益”领域，从而无法提前布局其全球人才战略。

Alphabet首席执行官SundarPichai和Tesla首席执行官ElonMusk均曾持有美国H-1B工作签证。图源：SaulLoeb/GettyImages

部分观点认为，将高技能移民片面视为“就业竞争者”，可能未能充分认识到他们在补充美国劳动力市场、驱动经济增长方面的独特价值。美国国家经济研究局（NBER）的一项摘要文章《Winnersand Losers from the H-1B Visa Program》甚至指出，在IT部门背景下，H-1B引入对美国经济具有正面影响，并估计如果没有外国计算机科学家的流入，美国计算机科学家的薪资会比实际水平高出2.6%至5.1%。北佛罗里达大学经济学教授玛德琳·扎沃德尼（Madeleine Zavodny）强调，目前美国劳动力市场“不可能”完全取代高技能的外国劳动力，因为建立这样的人才输送管道需要数年时间。风险投资人比拉尔·祖贝里(Bilal Zuberi)警告称，他所投资的众多初创企业将受到严重影响，部分公司已开始考虑通过O-1签证或在海外设立研发中心来规避限制。布鲁金斯学会技术创新中心高级研究员达雷尔·韦斯特(Darrell West)表示，科技公司利用签证计划聘请计算机科学家和工程师，因为美国没有培养出足够多的具备所需技能的工人。

一些观点认为，特朗普政府H-1B签证新政所界定的“高价值岗位”与美国劳动力市场的真实需求之间存在显著错配。乔治城大学安全与新兴技术中心（CSET）研究员卢克·科斯洛斯基（Luke Koslosky）指出，H-1B签证是连接美国顶尖大学与产业的重要桥梁，而高额费用或门槛将削弱这一通道，导致人才流失并最终收缩美国经济。彼得森国际经济研究所（PIIE）发布简评指出：新费等同于对“高技能移民”的惩罚性税收，远高于其他签证类别（例如低技能类签证），其政策逻辑背后是“能力惩罚”，而非合理筛选。曼哈顿研究所的期刊《城市杂志》（City Journal）在“Trump’s H-1B Changes Won’t Work”中指出，美国现行的H-1B抽签制度和标准薪资制度（Wage Levels）本身在行业内部存在“扭曲”与不灵活之处。新政若在此基础上再加高费或优先排序标准，很可能导致一些真正有用但薪资或规模尚未达到“高价值”门槛的企业或岗位被冷落，从而与实际需求脱节。

摩根大通和高盛的领导层警告称，美国更严格的签证规定可能会削弱全球金融的竞争力。图源：APPhoto

对于大型科技公司而言，如微软、亚马逊等，尽管它们普遍对新政持反对态度，并表达了担忧，但其雄厚的财力使其具备消化这笔高昂费用的能力。高盛和微软在内部备忘录中表示将持续评估新政，并建议员工减少跨境流动，这表明它们将采取适应性策略来应对。苹果公司虽未正面回应，但其首席执行官蒂姆·库克（Tim Cook）此前也指出，该公司有“数千名”H-1B签证员工，这揭示了大型企业对该签证的深层依赖。这些巨头可能会将额外的成本内部化，或通过其他策略来确保关键人才的获取，从而固化其在人才竞争中的优势。对于资本相对紧张的初创企业和中小型科技公司而言，这笔10万美元的费用无异于“毁灭性”打击。风险投资家艾伦·帕特里科夫（Alan Patricof）直言：“过去10年里，我投资的公司没有一家能够承担得起这笔费用。”全球知名创业加速器Y Combinator（简称YC）首席执行官加里·谭（Garry Tan）更是直言不讳地指出，高额收费将迫使早期企业将人才招募和研发环节转移至海外，严重削弱美国科技生态系统的创新活力。

该政策的出台，在美国国内被部分观点解读为特朗普政府“美国优先”民粹主义政治理念的体现，旨在通过限制移民来回应部分选民对就业和经济安全的担忧。卡托研究所（CatoInstitute）的博客文章“Trump Shouldn’t Impose a $100,000 Fee on H-1B Visas”较为直接提出：这一费用实际上相当于对高技能移民征收隐性“税收”，其目的是将其挤出市场，这种逻辑与典型的民粹经济保护主义思维相似。特朗普政府的官方说明被一些评论者视为典型的民粹主义叙事，倾向于将外部劳动力简化为“就业竞争者”，而可能忽视其对美国经济的实际贡献。英国媒体《UnHerd》发表的评论文章“Trump’s $100,000 fee marks rise of noblesse oblige populism”认为这一新H-1B政策体现了一种精英式的民粹主义（noblesse oblige populism），即行政权力自居为“终极裁定者”，通过选择性豁免或惩罚，行使对经济与人才流动的控制。

美国总统唐纳德·特朗普在访问位于美国威斯康星州基诺沙的工具制造商Snap-OnInc的全球总部期间，签署了一项行政命令，指示联邦机构建议修改一项临时签证计划，该计划用于将外国工人带到美国填补高技能工作岗位。图源：路透社

从政策表述上看，特朗普政府及其支持者，如Netflix董事长里德·哈斯廷斯（Reed Hastings）和传统基金会，将高额费用包装成“遏制滥用、保护美国工人”的必要手段。他们主张，提高签证费用能够确保H-1B签证仅服务于“真正高价值的岗位”，从而杜绝“压低工资”的现象，确保美国本土劳工的利益不受侵犯。这种论调在政治上具有强大的民粹主义号召力，特别是在那些认为移民夺走了美国人工作机会的群体中，能够赢得广泛支持。但一些观点认为，本轮H-1B新政在实践中却可能适得其反，最终可能损害美国整体经济利益并动摇其作为全球人才中心的地位。正如加州大学圣地亚哥分校经济学教授高拉夫·卡纳（Gaurav Khanna）所指出的，限制高技能移民的政策并不会真正改善美国劳动力市场的公平性，反而会削弱美国在技术密集型产业中的竞争力。代表1300多家公司的美国消费者技术协会（CTA）监管事务负责人表示，这项额外费用将削弱特朗普总统的创新议程；CTA的迈克尔·佩特里科内（Michael Petricone）在X上发帖称，“对创新征税”将迫使人才流向海外，损害初创企业，并损害美国工人的利益。HFS Research创始人兼首席执行官菲尔·费什特（Phil Fersht）指出，全球科技公司可能会考虑在海外开设更多中心，让员工远程工作，而不必搬到美国，从而降低美国对人才的吸引力。美国移民委员会项目和战略总经理豪尔赫·洛雷(Jorge Loweree)表示，H-1B项目是他们在美国工作和生活直至获得永久居留权的唯一途径，这些签证“支撑着我们整个以就业为基础的移民体系”。他补充道，如果没有这些签证，其他国家对那些需要技能和专业知识的工人来说就会更有吸引力。美国经济学家詹妮弗·亨特（Jennifer Hunt）指出，如果公司认为涨价导致外国程序员薪酬过高，美国计算机程序员的需求可能会增加。但她也预测，美国经济将因人才流失而受损。

新政实施加剧了当前本就激烈的全球人才竞争，也使得各国更加重视对有关人才的主动吸引、长期留用、合理运用。分析认为，美国有可能丧失对全球顶尖人才的吸引力。来自弗吉尼亚州的民主党参议员马克·沃纳（Mark Warner）警告称，虽然许多公司可能会支付费用以确保员工的签证，但这一决定将进一步限制美国吸引外国高技能学生和工人的能力。美国需要吸引世界级人才，但由于特朗普许多政策都带有浓厚反移民色彩，导致美国对高水平人才，尤其是大学生与科研人员等的吸引力持续下降。他认为从长远来看，新政将损害美国经济并造成大量人才流失。总的来看，美国国内对新政推行可能进一步加剧来美全球人才流失的担忧与日俱增。科技公司紧急采取挽救措施试图最大限度挽留相关人才以期将政策负面影响稀释到可承受的水平；民主党人与部分共和党人则普遍担忧新政不仅可能在实际收益上难以达到预期反而加剧人才流失，更对政策绕过国会制定表达了担忧。美国在全球人才心中传统的“灯塔”形象未来恐将伴随特朗普愈发激进的政策而日益消退。

对全球人才竞争格局中另一重要主体中国来说，此次新政落地可谓是影响与机遇并存。其一是中国人才传统留美路径持续收窄。美国签证政策调整同样给中国人才留美就业移民带来显著阻力。在H-1B签证竞争中，中国籍申请者的中签率长期处于劣势，2024年“签证指南”（VisaVerge）数据显示仅占11.7%，远低于印度的71%。这种差距不仅源于申请基数差异，更与美国政策导向密切相关，美国对华赴美人才系统性审查加强。根据美媒统计数据，特朗普政府第一任期内推出的“中国行动计划”虽于2022年叫停，但在此之后的几年间依然有比例高达72%的华裔科学家曾遭遇额外审查、38%的实验室暂停中美合作。审查机制所带来的寒蝉效应持续发酵，签证审核中的技术敏感标签泛化，使得人工智能、量子计算等战略领域的中国留学生和研究者面临更高拒签风险，传统留美发展路径的不确定性显著上升。此次H-1B签证改革也被视作美国加强对华赴美人才流动路径的最新“封锁”措施，是对美国传统审查机制工具库的有力补充。与美政策实施相应的，是中国人才回流迎来历史机遇期：政策倒逼与国内发展引力形成共振，推动中国迎来海外人才大规模归国潮。根据“新华焦点”统计数据，2024年3月至2025年3月，至少20位国际知名科学家放弃海外优渥条件回国，涵盖核聚变、量子计算等关键领域。而2024全年共有3878名华人科学家回流，其中35岁以下青年学者占比47%，形成老中青协同创新回流格局。此外，中国的人才回流规模效应业已逐步显现。2020-2024年间，中国顶尖科学家数量从18805人增至32511人，全球占比从16.9%跃升至27.9%，首次超越美国。CNBC分析预测，此次美国H-1B签证改革阻碍全球人才赴美与中国最新推出的K签证政策吸引推动全球人才赴华将使得中国跻身科技超级大国行列，中国将因此继续收获不可多得的全球顶尖人才以服务其自身现代化进程。

伴随新政落地，世界其他国家或地区将可能成为高技能人才的全新选择与目的地。外媒报道纷纷指出各个主要人才竞争参与国正加紧推出相关人才吸引政策，推动全球人才市场向多极化演变。韩联社指出：美国收紧H-1B签证规定为韩国人才回流和引进提供良机。美国此举可能对正在推进防止高端人才流失、积极吸引人才回流的韩国有利。报道称，当前欧洲、中国、日本等国家和地区正加快人才引进计划，在此背景下，韩国政府也计划出台相应政策，通过国家项目引进博士后研究员、新进研究人员、学者等，以期加强自身国家建设发展水平。Global News报道认为，在高技能工人引进方向上，加拿大为工作许可提供了多种选择，其中包括全球人才通道作为当前临时外国工人计划的一部分。加拿大GowlingWLG律师事务所的合伙人麦格雷戈（McGregor）表示：“与美国的H-1B签证制度不同，该系统没有配额限制。因此，流程相对快捷，这对需要努力解决技能短缺问题的雇主来说是个好消息。”世界其他主要人才竞争参与国也充分结合各自国家特色，发挥比较优势，推出特定化针对性系统性的人才引进机制，以期吸收H-1B新政所带来的全球人才流动潮。分析认为，美国此举将有助于减缓各国高端人才外流至美国，为各国企业争取人才营造更有利的环境。当前全球各国正加速布局“人智”以夺取人才竞争制高点，新政推出将极有可能引发巨大转变——从前全球各国高端人才单一流入美国的路径依赖变为未来全球高端人才留守本土或辐射发散全球网络的蛛网结构链路，削弱美国全球科技人才储备基础的同时强化他国的高端人才互联互通。

新政落地后所引发的震动波及主体广泛，产生的影响呈现复杂多元性。对于科技巨头来说，新政带来的系统性冲击是短期内无法避免的。来自爱荷华州的共和党参议院司法委员会主席查克·格拉斯利（Chuck Grassley）和来自伊利诺伊州的民主党参议员迪克·德宾（Dick Durbin）于就近期裁员背景下科技公司对H-1B签证项目的依赖向多家大型科技公司施压。他们向亚马逊、苹果、谷歌、微软等公司的高管发送了信件。在信中他们指出：在所有本土美国人才都被搁置一旁的情况下，很难相信亚马逊找不到合格的美国科技工人来填补这些职位。其他公司收到的信件内容大致相似，质疑它们为何在裁员的同时还要雇佣外国工人，以及它们在转向H-1B签证项目之前是否为美国工人填补职位做出了“真诚的努力”。不过，二人的观点似乎与科技巨头们的发展目标相悖，科技巨头们传统上认为H-1B签证项目是其吸纳外国人才的关键渠道。这从侧面表明新政“保证美国人才优先”的核心目标与科技巨头们“全球多元人才应用”实践方式间的错位。科技巨头们在新政推出后立刻发出邮件要求海外H-1B签证持有员工即刻返美返岗的举动无疑是对新政最直接最真实的反应。至少短期内科技巨头们很难考虑没有成熟技术、工作经验匮乏的美国工人，政策与企业实际需求的不适配将在一段时间内对企业的用工、生产、商业竞争、未来布局产生结构性震荡。

特朗普在白宫椭圆形办公室展示签署后的H-1B签证申请费行政令。图片来源：Bloomberg.

对于初创企业来说，新政落地的影响更可能是机遇与挑战并存。一方面，初创企业相比科技巨头，规模小、发展空间巨大、短期目标不同等因素使得它们可以有空间发掘培养美国本土人才，新政可能利好初创企业的本土化发展。另一方面，这也缩小了初创企业全球化布局与跨国业务发展的空间，招徕全球高端人才的可能性降低也可能会削弱初创企业的发展活力与潜力。于美国工人群体，新政确实会在一定程度上利好他们的个人发展。未来全球人才流入美国的难度加大将为他们缓解一定的就业压力并拓宽成长空间。不过，长期以来缺乏核心竞争力的美国本土工人如果自身依然不寻求突破现状，那么新政带来的“红利”也无法让他们坐享其成或意图不劳而获。新政实施后，传统全球人才流动模式与竞争格局的解构与重塑恐将出现不可逆转的趋势。主要国家将会借助新政落地所释放的人才涌流动能，及时推出各具特点的人才吸引政策以服务于自身国家能力建设。在愈发激烈的全球人才竞争格局下，新政的推出间接为各国提供了一个人才获得窗口，未来人才流动路径极可能从传统单一的以美国为中心转向多元化分散化。

新政的多元复合影响作用于“个体人才-不同企业-人才竞争-对外关系”链条之中，链条中的每个节点都可能在短期内出现“摆动效应”进而引发一定程度的混乱与失序，长期节点变动则取决于新政后续的执行力度、政策实际操作结果、可能的政策调试等因素综合作用。总之，短期影响与作用将清晰可见，长期影响则取决于未来特朗普政府的具体实践方式。

由于特朗普本人的不确定性风格与特立独行的执政方式，H-1B签证申请政策本身便不是固定单一的。依然从短期与长期两个时间维度度量，短期来看，政策实施可能会带来美国本土高技能人才的发掘热。虽然各科技巨头采取了多种紧急手段减少已有全球人才受冲击的负面影响，但政策实施带来未来全球人才的流失问题无法避免，将选才视野转向国内亦是无奈之举；初创企业则更加需要本土人才对企业构建的关键支撑。美国国内对于本土人才的发掘需求与培养意愿短期内将呈现上升趋势。长期来看，假使政策保持一定的稳定与黏性，依然会带来对美国自身创新要素流失、企业“离岸外包”进程加速等隐忧。《洛杉矶时报》商业记者迈克尔·希尔茨克（Michael Hirsh）撰文指出，尽管特朗普政府坚持认为H-1B签证滥用“通过阻碍美国人追求科学和技术职业，构成国家安全威胁，危及美国在这些领域的领导地位。”但是不应忽视的现实是，全球各国中考虑科学和技术领域职业的人才正因特朗普对科研资金的冻结而受到严重打击，而此次H-1B签证费更改更是加剧了本就存在的结构性矛盾。所以问题的关键是，像往常特朗普所力主推出的政策举动一样，H-1B政策本身虽然出发点是寻求“美国本土人才优先”落地，但长期来看缺乏竞争性的美国本土人才市场可能依旧发展动能不足，甚至继续向下滑坡。

展望未来，H-1B签证改革并不是一成不变的，而是需要不断动态调试与修正。特朗普政府在行政令中关于“国家利益豁免”的极具解释空间的政策话语未来会如何细化并转化为具体运用，以硅谷为代表的美国科技界如何应变接下来的政策实际冲击，特朗普政府又如何平衡“美国优先”核心政策主张与新政加速全球人才竞争格局重塑间的张力等问题都值得有关方面持续关注与应对。