中国稀土政策的背后动因，在美国政策研究界引发了激烈辩论。核心争议围绕三个相互关联的问题展开：此举是针对美国特定政策的被动反制，还是早已规划的主动出击？它在多大程度上是在模仿美国的经济国策（Economic Statecraft）工具？其最终的战略目标又是什么？

围绕中国本次稀土出口许可政策变化的因果，美国政策研究界大致形成三种相对稳定的解释路径。

其一是“近因”视角，强调中方对美方出口管制单边升级的针对性反制。焦点落在美国商务部工业与安全局（BIS）2025年9月发布的“50%关联方规则（Affiliates Rule）”——该规则规定，由实体清单（Entity List）或军用最终用户清单（MEU List）主体合计持股达到或超过50%的境外公司，将自动适用与母体相同的最严格出口限制。

前欧亚集团资深分析师、现奥尔布赖特石桥集团（ASG）全球技术政策主管保罗·特里奥罗（Paul Triolo）指出，中国的新规是对美国“50%规则”升级的直接反制，“这是北京对美国在马德里会谈中承诺不升级的新措施作出的明确回应”。特里奥罗披露，此前美国商务部内部鹰派绕过高层默契推出了出口管制扩展，美政府内部信息不畅，甚至没人提醒总统北京一定会强硬回应”。

彼得森国际经济研究所（PIIE）的马丁·乔泽姆帕（Martin Chorzempa）也认为，鉴于规则生效时点与域外适用范围的显著扩张，该举措很可能是促使北京强硬反制的直接导火索；但他认为北京此次反制在适用范围与管制强度上已超出“对等”边界，增加了对非敏感贸易及第三国企业的误伤风险。

胡同研究（Hutong Research）创始人封楚诚指出，除BIS新规外，北京很可能也将美国贸易代表办公室（USTR）拟于10月14日生效的对中资或中营运船舶入境港口收费视为应在会前“暂缓”的单边举措。华盛顿仍按原计划推进这一收费安排，在北京看来只会进一步坐实美方“未信守会谈默契”的印象，强化其对美方“失信”的判断。

其二是政治交易视角。这一观点流派认为，中方此举是主动在APEC峰会前试探美方获得谈判筹码，但误判了美方的回应决心和程度。

10月13日，美国商务部长贝森特接受媒体访问时宣称，“试图在与特朗普会晤前获得筹码是个坏主意，但我们现在正在沟通。我相信我们能够取得进展。”

图片来源：Fox News

美国贸易代表格里尔宣称，美方未被提前通知政策变动，中方此举“越界”。前白宫国家安全会议中国事务高级主任杜如松（Rush Doshi）与保卫民主基金会（FDD）的辛格尔顿（Craig Singleton）代表的观点强调，不宜把事态完全归因于美国工业与安全局的单一规则变化，政策变化是北京为抬升会前议价地位而进行的筹码经营。然而在华盛顿，此举被迅速解读为对既有停火安排的背离，从而触发政策层面的“背弃感”。

在这一框架下，双方互动从“关税休战”迁移至“相互确保干扰”（mutually assured disruption）的新常态：目标不是一次性“脱钩决战”，而是通过低烈度、可调节、可逆的经济工具——如许可与清单管理、关税节奏控制、口岸与港口费用、航权与维修保障（MRO）约束等——反复试探与施压。

辛格尔顿进一步宣称，北京的边缘策略“鲁莽而理性”：在国内叙事中可以自证防御性与对等性，但在对手视角则被迅速转译为背信，进而诱发对等乃至超对等反制，形成自我强化的升级回路。华盛顿史汀生中心中国项目主任孙韵（Yun Sun）则宣称，北京在对美策略上养成了一个“危险的新习惯”——低估美国反击的意愿与能力。

至于中方可能锁定的交易标的，美国创新基金会高级研究员迪恩·鲍尔（Dean Ball）认为，中方有意将外界注意力引向“放松Blackwell 等高端GPU 出口”的假目标，实则并不以此为主轴，而是借势在会场传递“国产芯片足以支撑”的信号；其基本押注是，美国对稀土链扰动更为敏感，而中国对增量式芯片出口管制的摩擦承受力更强，因此更可行的交换路径是以“稳定稀土外供”换取“关税的实质性下调”。

10月11日，特朗普宣称要采取高强度的报复政策，但其最新推文呈现出缓和语气。

图片来源：The New York Times

（1）精准打击与扩围并举的管制策略

特朗普政府本轮关键软件管制可能以电子设计自动化（EDA）软件为核心，逐步向云计算基础设施即服务（IaaS）、AI模型权重和工具链访问扩展。拜登政府时期的商务部助理部长西娅·罗兹曼·肯德勒（Thea Rozman Kendler）认为，特朗普的管制措施“经过校准且具有针对性”，采用了“手术刀方法”削弱中国军事能力，“但不会过度干涉不会损害我们国家安全和外交政策的商业贸易”。战略与国际研究中心分析认为，这种做法既延续了特朗普第一任期的技术封锁思路，又在拜登政府基础上进一步精细化，体现了两党在对华科技竞争上的政策连续性。

哈佛大学肯尼迪政府学院的学者克里斯·马奎尔（Chris McGuire）等专家将潜在管制方案划分为“宽口径”和“窄口径”两种情景。宽口径工具涵盖“任何与所有关键软件”，延伸至含美软件的产品和美国云服务白黑名单，杀伤力高；窄口径则以EDA、PDK、IP为主，通过许可化机制实施精准控制，但对等性和威慑力有限。从操作层面看，窄口径方案更具可行性，既能传达强硬报复的信号，又能减少对美国企业的负面冲击，还具有可逆性和延时性，有望作为“虚张声势”的谈判筹码，在中美元首会晤前后调整或撤销。

（2）立法与执法的双重加码

2025年8月，民主党众议员拉贾·克里什纳穆尔蒂（Raja Krishnamoorthi）等人提出《2025年对华先进芯片出口管制法案》（H.R. 5022），标志着美国对华芯片遏制战略进入新阶段。法案拟建立“双重批准”机制，要求任何面向中国的先进人工智能芯片出口不仅须经行政部门审查，还需获得国会立法批准。若该机制落实，国会将实际拥有一票否决权，显著提高企业对华出口的合规门槛与违规风险。

美国商务部负责产业与安全的副部长杰弗里·凯斯勒（Jeffrey I. Kessler）在今年国会听证中请求扩大预算与驻外执法力量，强调“防止先进技术流向战略对手”是长期国家任务。据悉，工业与安全局正系统性扩充人员与经费，以强化日常执法与盟友协作能力。这种制度化动员将通过法规、许可体系、关务审查与调查机制，构筑对企业出口行为的持续约束。

当前，美方正在增强对企业关键软件出口管制的监管力度。一方面，将英伟达、AMD、ASML等头部企业纳入国家战略协作框架，要求其在产品设计与出口布局上与国家目标保持一致；另一方面，通过层级调查与惩戒机制打击规避行为。政策模式也正从施压与豁免的临时管制，转向制度化的合规管理，企业被要求通过细分产品线、技术降级、限制远程软件功能等手段，在维持市场渠道的同时确保合规运营。

为强化对中国企业规避制裁的监管，特朗普政府正加强对供应链第三国、代工渠道与服务环节的监测。外媒披露，白宫官员今年年内已与日本和荷兰谈判，限制东京电子和阿斯麦尔的人员在中国工厂为其产品进行维护。杰弗里·凯斯勒（Jeffrey Kessler）今年6月在国会作证时声称，“我们不能让其他国家通过钻空子来破坏美国的出口管制措施”，如果继续“钻空子”，美国将不惜动用外国直接产品规则（FDPR）来惩罚盟友和伙伴。同时，美国向东南亚小国施压以提升域外联合执法有效性，如近期涉及Megaspeed、ALX Solutions等技术走私的案件中，美方执法机构正要求新加坡等相关国家采用更严格法律条款处理相关嫌疑人。

关键软件管制存在明显代价和争议。美媒报道称，有白宫官员承认对华技术管制可能带来短期市场波动风险，但这些手段是换取长期安全的“可控投资”。亦有高级官员表示，相关管制措施相当灵活，这种公开强硬、私下劝阻的策略为未来谈判保留了足够空间。

在中美日内瓦和伦敦会谈中达成框架协议后，美国商务部已通知主要的EDA软件供应商取消限制。7月14日，英伟达（Nvidia）表示美国政府将很快授予其恢复向中国出口H20芯片的许可证。

图片来源：美联社

政策研究界态度较为分化。新美国安全中心（CNAS）的大卫·费斯（David Feith）主张美国仍掌握压制中国的潜在筹码，强调不能被中国稀土管制等威胁性反制措施吓退。但美国信息技术与创新基金会（ITIF）评论员丹尼尔·卡斯特罗（Daniel Castro）和斯蒂芬·埃泽尔（Stephen Ezell）批评过度严格的出口管制削弱了美国在人工智能领域的领导地位，认为这可能将美国企业孤立于全球市场之外，为中国竞争对手创造机会。

产业界抵触情绪明显。多数发达国家不愿配合美国限制对华半导体出口。三星电子等韩国企业就曾多次向美国政府请求豁免，依赖海外市场的日本半导体企业也担忧因此失去中国市场，荷兰半导体设备制造商阿斯麦（ASML）高管更是多次警告美国此举只会适得其反。

（1）对外船舶规则与航空管制升级

这种做法的战略意图在于对中方航空运行韧性形成持续掣肘。航空业具有高度的技术依赖性和标准化特征，美国在航空发动机、航电设备、维修服务等关键环节握有主导权。借此，美方可以在不直接切断航空联系的情况下，持续增加中方运营成本和安全风险。

特朗普考虑将出口管制扩展至飞机零件领域。今年10月，特朗普再度威胁可能通过飞机零件出口管制报复中国。现代民航客机的零部件和维修服务高度依赖原制造商体系，切断飞机零部件供应可能使中国商用飞机C919面临安全认证、保险承保、国际航行等多重障碍。

（2）USTR两阶段计划与盟友协调

（4）可逆性与施压强度定位

航空航材制裁措施可通过谈判逆转，官员暗示贸易对话可以撤销相关措施。10月14日生效的时间安排为后续谈判留下空间。产业界对此相对乐观，将其视为临时性谈判杠杆，认为作为施压变量更为可行。与金融制裁的“核选项”属性不同，航空航材限制的压力阀更易于调节，既能产生实质影响，又不会造成不可逆转的后果。

官员在统一行动原则下仍存在策略分歧。一些人主张扩展到全航线禁令等更严厉措施，其他人担心可能引发WTO争端。产业界同样分化，航空巨头呼吁豁免以避免破产风险，国防专家则支持强化措施以确保材料供应安全。

特朗普政府在关键软件、金融资本、航空航材三条主线上构建的制裁框架，体现了美方对华战略竞争的系统性思维。从操作层面看，美方倾向于在表面态度强硬，而私下保留台阶。无论是关键软件管制的可逆性设计，还是金融制裁的阶梯实施，抑或航空航材限制的施压强度定位，都为未来谈判预留了政策调整余地。这种做法既满足了国内政治的强硬需求，又避免了彻底脱钩的极端后果。

然而，这些措施也面临明显挑战。技术封锁可能加速中国自主创新，金融制裁存在外溢风险和盟友协调难题，航空航材限制的有效性依赖国际合作。美方一意孤行的做法严重破坏中美双方政治互信，将使双方陷入“囚徒困境”式的恶性循环，不利于中美经贸关系稳定、健康、可持续发展。

只有与中方相向而行，回到对话协商的正确轨道上来，中美双方才能实现共赢。动辄威胁恐吓不能解决根本性的结构性问题。如何在维护各自核心利益的同时，避免全球供应链和国际经济秩序受到不可逆转的冲击，将是两国面临的重大考验。