2025年10月，乔治城大学安全与新兴技术中心（CSET）发布了题为《美国AI国策：从海湾交易到国际框架》（U.S. AI Statecraft: From Gulf Deals to an International Framework）的战略报告。这份报告不仅详尽披露了美国在沙特阿拉伯和阿联酋的一系列千亿美元级人工智能基础设施交易细节，更系统性地阐述了美国正在构建的“AI国策”（AI Statecraft）。这一新战略标志着美国对华科技竞争已从拜登时期的“小院高墙”式精准防御，转向特朗普新政府时期以“全栈出口”、资本置换和长臂管辖为特征的“进攻性生态扩张”。

2025年10月，乔治城大学安全与新兴技术中心发布报告《美国AI国策：从海湾交易到国际框架》来源：CSET

特朗普第二任期开启以来，美国政府与硅谷科技巨头在波斯湾地区展开了一场史无前例的“算力外交”。这一系列密集布局绝非单纯的商业扩张，而是经过精密设计的地缘政治行动。CSET报告将这些交易定义为美国“AI国策”的试验场，其核心逻辑是利用海湾国家的巨额主权财富资本，为美国昂贵的AI基础设施建设融资，同时通过技术标准的强制嵌入和排他性协议，将这些国家从中国的数字基础设施版图中剥离，构建一个以“美国AI技术栈”（AI Stack）为核心的排他性生态圈 。

随着2025年特朗普政府发布《AI行动计划》和《关于促进美国AI技术栈出口的行政命令》，美国战略重心已从单纯的防御转向进攻性的“生态扩张”。新战略试图通过“技术固化”（Lock-in）机制，利用AI基础设施极强的路径依赖性，将海湾国家长期锁定在美国的芯片架构、云平台和闭源模型标准之中。这种“数字殖民”的新形态，旨在通过控制算力这一21世纪的战略资源，重塑全球地缘政治版图。

美国在海湾地区的AI布局根据盟友关系与战略价值设计了不同层级的合作模式，其中四大核心交易最具代表性。

首先是2024年4月微软与阿联酋G42集团达成的战略联盟。微软公司与阿布扎比政府旗下的AI企业G42达成战略合作，微软出资15亿美元入股G42并取得董事席位，同时G42承诺将其AI服务全面部署在微软Azure云平台上。

为打消美国政府对G42过往与华为等中国公司联系的安全担忧，此交易采取了“首创”的绑定框架——微软与G42签署了《政府间保障协议》（Intergovernmental Assurance Agreement, IGAA）。IGAA是在美阿两国政府参与下拟定的公司间协议，要求双方严格遵守美国出口管制法律，提升安全标准，并对微软技术及Azure云在G42使用过程中实施防扩散保障。

该协议下还设立了联合合规委员会，每季度审核合作的风险和合规情况。虽然IGAA文本未公开，但外界报道已披露其包含诸多安全护栏。例如，微软据此获得了一份特殊出口许可，得以向G42在阿联酋的数据中心提供高端AI芯片，同时需确保严格的网络及实体安保、客户审查和技术不可转让等义务。可以说，微软-G42项目的治理最为完备，几乎具有政府间协议的保障效力，成为美方对外AI合作的样板。

紧随其后的是作为“美阿AI加速伙伴关系”核心成果“星际之门阿联酋”（Stargate UAE）项目。该项目于2025年5月特朗普访问阿布扎比期间宣布启动，被定位为美阿“AI加速伙伴关系”（Acceleration Partnership）的旗舰工程。计划在阿布扎比建设一个占地10平方英里的超大规模AI超算园区，由G42出资建设。作为政府对政府框架下的合作，旨在促进美阿科技协作，确保美国的安全标准在项目中得以落实。

多家美国和盟国科技企业参与了首期园区建设，规划部署总功率达1吉瓦的数据中心集群，预计2026年投入运行。美方官员将该项目吹嘘为美国成功将海湾AI基础设施纳入自己影响范围的战略胜利。然而，与微软-G42项目不同，星际之门阿联酋尽管有政府对政府协议作宏观指引，但缺少具体的IGAA此类绑定机制，没有等同力度的美方监管安排。换言之，美国对该项目的安全治理仍不透明，目前仅能假定通过常规出口管制措施和美阿政府的整体关系来约束其发展。

在沙特方向，AWS与沙特公共投资基金旗下HUMAIN公司的“AI区域”计划，以及英伟达与HUMAIN的“AI工厂”网络，则展现了另一种博弈形态。2025年5月，亚马逊AWS宣布与沙特新成立的AI公司HUMAIN共同投资超过50亿美元，在沙特建立大型云算力区域。HUMAIN由沙特公共投资基金（PIF）全资持有，董事会由王储穆罕默德亲自挂帅，可谓沙特推动“AI主权”的旗舰企业。根据协议，AWS将提供云基础设施和技术运营，由其部署并管理这一区域的服务器和AI服务，而HUMAIN则负责开发本土“大模型”等AI应用，被沙特方面称为打造“沙特主权AI模型”的努力。

令人关注的是，该合作没有公开任何类似IGAA的安全合规框架，也未见美沙之间签署类似美阿加速伙伴关系的双边协议。换言之，美国对这笔交易的控制主要依赖AWS自身的企业合规措施及美国日后的出口许可证条款，而缺乏制度化的透明安全安排。在这种结构下，美国公司掌管云平台的运营，表面看确保了美方对云端的掌控，但沙特作为东道国掌握资金和场地，仍保留相当自主性。这种“共同运营”模式虽能让美国技术深入沙特市场，却也在治理上埋下空白地带。

同在2025年5月，HUMAIN还与美国芯片巨头英伟达达成协议，拟建设全国性的AI算力网络，即一系列“AI工厂”，助力沙特“愿景2030”战略。首期计划由英伟达交付18,000片新一代Blackwell架构的GB300 AI芯片，构建一个500兆瓦级的AI算力中心。沙特官员强调，这批由英伟达驱动的算力集群将作为沙特的“主权资产”，专门用来训练本国政府、工业和学术界使用的AI模型。

未来数年内，双方宣称可能将项目扩展到部署数十万颗GPU，HUMAIN雄心勃勃地宣称到2030年要承载全球7%的AI工作负载，并规划了总计6.6吉瓦算力的国家AI基础设施。与AWS云区不同，英伟达提供的是硬件和底层软件支持，运营则完全由沙特HUMAIN团队掌控。目前已知美方对该交易的约束也仅限于出口许可层面：例如首批1.8万片GPU的出口许可正在申请中，未来批次需单独审批，并预计附加一些标准限制。但总体而言，这是四个项目中美方可见性和反向控制力最弱的——沙特通过自主运营掌握了完整的算力主权，而美国对其日后用途所知有限。

综合来看，这些交易构成了美国AI国策的三大支柱：通过吸纳海湾资本解决美国本土AI建设的融资缺口；通过物理设施的排他性占位挤压中国企业的生存空间；通过将出口管制和合规标准嵌入基础设施底层，实现“规范输出”。

在分析海湾AI合作的风险时，揭示了美国AI国策中隐藏的结构性矛盾。归纳而言，美国试图从拼凑的交易走向原则性的国际框架，过程中面临以下几组内在张力：

美国一方面急于通过海湾项目快速铺开美国AI技术堆栈，抢占海外市场和话语权；另一方面又担心无序的技术扩散可能削弱自身安全优势。首先，从进攻性考虑，美国希望将最新的AI芯片、云服务和大模型大量出口友好国家，以此巩固其对全球AI生态的主导地位。特别是在中美科技竞争背景下，尽快把美国方案植入第三国，可以阻止这些关键市场转向中国方案。同时，这些交易也为美国企业带来巨大商业利益。

但另一方面，华盛顿又深怀戒心，担心算力与模型能力经由第三国迂回流向中国或其他对手。正因如此，每笔交易在审批时都附带大量限制条件，如禁止中方人员介入、要求严格日志记录和美方核查等。然而，当授权的交易不断叠加，其总规模可能超出最初风险评估的范围。

报告提出了“规模驱动的漂移风险”概念。报告指出，随着AI基础设施规模的指数级增长，传统的静态出口管制将逐渐失效。一个拥有10万颗高端芯片的数据中心，其算力并非恒定不变。通过算法优化、互联带宽升级以及微小的扩容，其整体能力可能在不触发新许可证审查的情况下突破安全红线，甚至被转用于生化武器模拟或网络攻击工具开发。这种“漂移”不仅是技术参数的变化，更是用途的异化。当海量GPU部署在海外，美国商务部根本无力进行实时的最终用户核查，导致所谓的“严格监管”极易沦为“纸面合规” 。

简而言之，美国当前AI对外策略在“扩散”与“管控”间摇摆：既想最大化输出技术影响力，又惧怕输出过头反伤自身安全。这种张力如果无法通过制度设计加以平衡，美国可能陷入“两头不讨好”的境地：要么因管得过严而错失市场良机，要么因放得过松而埋下安全隐患。

在美国对外AI布局中，还蕴含着数字主权与规则输出之间的拉锯。海湾国家希望通过引入美国技术发展本国AI实力，但同时坚持保有自主控制权；而美国则试图输出自身的治理规范和价值观，但在面对非同质政权伙伴时，其规则能否真正落地存疑。

首先，海湾合作模式催生了一种“混合式AI主权”。报告指出，这些伙伴关系呈现“混合主权”特征：东道国提供资金和场地，因而能够宣示对物理基础设施的主权控制；但关键环节——诸如云端运维、高端芯片供给以及技术标准——依然掌握在美国公司和监管者手中。

与传统“完全自主”的数字主权不同，这是一种美方技术力量与当地主权诉求揉合的状态。例如，沙特号称英伟达助力的AI工厂是本国主权资产，用于训练自主AI模型；但实际上这些工厂严重依赖美国芯片和软件栈，且未来GPU供货仍需美国许可。同样，阿联酋借助微软Azure建云，本地拥有数据中心，但云平台由微软远程管控，两国政府通过IGAA共同监督。这些例子说明，海湾国家追求“AI主权”的政治逻辑在于：既要借力美国先进技术，又不愿完全受制于人，力图在引进与自主之间取得杠杆和平衡。

与此同时，美国正尝试将“负责任的AI”标准和价值规范嵌入输出的技术方案中去。通过在协议中写入透明度、问责制、安全审查等条款，美国希望把自身的价值偏好与治理准则注入合作项目。例如，微软-G42的IGAA实际上就强制G42遵守了一系列美国设定的安全与合规标准；美方官员也宣称“星际之门阿联酋”等项目有助于把西方关于AI负责任使用的机制融入中东复杂的环境中。

但问题在于，当合作伙伴本身并不分享美国的价值理念，或者其政治体制与美国存在根本差异时，这些规则的实际约束力和可持续性值得怀疑。海湾国家虽然愿意在协议上接受某些合规要求，但一旦触及核心主权和敏感数据，它们很可能以“主权”为由抗拒过度的外来干预。例如，IGAA虽有美阿双方参与审计的机制，但真到发生争议时，阿联酋方面是否会完全配合美方检查，抑或以国家安全为由主张豁免？

美国AI国策的制定与执行还存在国家安全目标和科技企业逐利之间的内在矛盾。当前美国对外AI部署在相当程度上倚重大型科技企业的商业布局，政府更多是在企业既定利益基础上事后嵌入安全考量。这种模式使国家战略在落实时受到企业商业逻辑的掣肘。

回顾海湾各项目，不难发现美方政府往往是在企业签下大单之后，才介入增加安全条款。例如，微软与G42的合作本质上是公司逐利行为——微软投资中东AI独角兽以开拓市场、击败竞争对手。当这一交易触及美国安全关切时，政府这才介入促成IGAA协议，增加安全保障。

G42、OpenAI、甲骨文等公司联合在阿布扎比打造 AI 基础设施集群，来源：Middle East Economy

同样，AWS与沙特HUMAIN的云合作中，美国政府并未在事前建立明确的监管框架，而更多是相信AWS自身的合规团队和日后许可证来事后把关。这种“姗姗来迟”的管理使得企业逐利逻辑常常占据先机：公司优先考虑市场份额和利润增长，政府再努力在既成商业合同上附加限制条件。然而，一旦企业投入巨大、利益盘根错节，政府的干预弹性便会大大降低。

更值得警惕的是，海湾国家雄厚的资本正深度参与美国科技产业，可能反向塑造美国企业乃至政府的政策偏好，削弱后者在需要时收紧控制的意愿。以沙特和阿联酋的主权财富基金为例，它们在美国及全球科技公司中广泛投资：从创业公司到科技巨头，从芯片制造到AI软件，无处不在。沙特公共投资基金不仅在本国通过HUMAIN与AWS和英伟达联手投资数十亿美元，也通过各种途径投资了美国硅谷的不少知名企业。

这意味着，美国科技公司在追逐海湾订单时，实际上也在迎合来自资本层面的压力。巨额海湾资金“输血”美国企业，在带来商业机会的同时，可能让这些企业对海湾市场形成路径依赖，进而影响其游说美国政府的立场。

报告提到，“东道国的融资和芯片需求等变量可能扭曲美国优先事项、束缚美国的杠杆，甚至颠倒美方影响力”。换言之，当微软、亚马逊们把中东视作不可或缺的增长点和投资来源时，美国政府即便出于安全考虑想“随时断供”某项目，也会因担心自家企业蒙受巨大损失、股价下跌甚至裁员风波而有所迟疑。

因此，美国AI战略面临这样一种结构性矛盾：政府希望将企业作为地缘战略工具，但企业有自身全球逐利逻辑，未必与国家安全利益完全一致。如果没有机制使两者在关键问题上步调一致，美国政府的政策弹性和强制力将受到商业利益的掣肘。报告建议，通过加强透明度和在许可及合同中嵌入公共-私营的战略协调机制，来缓解产业资本对政策的牵制。但在海湾深度投资已经成为现实的情况下，美国要同时扮演“安全守门人”和“生意推销员”这两种角色，无疑面临两难选择。

最后，一个贯穿美国AI国策的张力在于：追逐短期交易业绩与培育长期规则型权力之间的取舍。特朗普政府倾向于以立竿见影的交易成果来证明政绩，而专家们则强调，真正牢固的影响力来自于制度框架而非一两笔交易。

从短期来看，大额的AI订单、投资公告以及由此带来的就业和新闻效应，对美国政府尤其是特朗普具有重要政治价值。正如其第一任期热衷高调宣布对外军售和投资协议，第二任期的特朗普政府同样需要“AI大单”来展示执政成果。2025年与沙特、阿联酋接连签署的这些合作，无疑被塑造成外交胜利和经济利好的双重证明：不仅强化了与中东伙伴的关系，也给国内产业带来数十亿美元订单，可创造就业、刺激研发。这种交易导向使得政府有动力迅速敲定单笔协议，以求赶在政治窗口期内公布。

而报告点出，这种急于求成的做法往往牺牲了统一规划，一些项目为了尽快落地，监管和规则配套尚未来得及完善就已上马。长远看，如果缺乏后续制度化跟进，这些“辛苦攒下的订单”可能流于一时热闹，无法转化为美国对全球AI生态的持久掌控力。

与之相对，规则型权力追求的是塑造国际技术秩序的长期优势。报告反复强调，美国若想在AI时代建立类似二战后布雷顿森林体系那样的制度性影响力，就不能止步于零散交易的堆砌，而必须提炼出可复制、可持续的国际AI基础设施治理框架。这意味着制定透明且具可预期性的准入标准，明确哪些国家在何种条件下可以获得美国先进AI技术；建立起跨政府和企业的监督机制，保证无论换届与否合作的安全和规范都有章可循。只有将当前各项目升华为一套原则和制度，美国才能真正把这些零件组装成影响力机器，让自身的技术和规范成为国际惯例的一部分。否则，每一笔交易都可能是一次性的——政权更迭或地缘风向变化就可能让合作中断或走样，美国苦心经营的优势也会随之瓦解。

报告对美国AI国策给出了冷静而矛盾的画像：一方面，它肯定了美国通过“AI堆栈外交”获取战略杠杆的雄心和创造力，另一方面也敏锐地捕捉到其中潜藏的自相矛盾。美国既想做全球AI规则的制定者，又在相当程度上依赖一系列高风险、高不确定性的个案交易来堆砌影响力。在报告看来，美国必须迅速在碎片化行动和原则性框架之间架起桥梁，否则这些辉煌交易可能沦为“昙花一现”，甚至成为反面教材。

值得注意的是，分析主要从美国视角出发，侧重于美方如何巩固主导权与防范风险。对于伙伴国家的主观能动性、全球南方国家的视角等问题，讨论相对有限。这也提示我们，在评估美国AI国策时，需要跳出美国视角，观察其政策选择对其他国家意味着什么。

美国以海湾为起点的AI国策，本质上是一场针对中国的“围堵升级”，试图通过控制算力这一核心要素重塑全球技术依赖关系。这对中国、全球南方以及全球科技治理都带来了深远影响。

对于中国而言，这构成了直接且严峻的战略挑战。美国通过政治施压强行将中国企业从海湾高端市场挤出，不仅打击了中国企业的营收，更试图切断中国AI技术在海外落地的实验场。海湾国家原本是中国“数字丝绸之路”的重要节点，美国的介入意在将这一节点“格式化”，用美国标准替代中国标准，并将对华芯片禁令的边界延伸至波斯湾。

然而，中国并非没有反制手段。AI数据中心会产生巨大的能源消耗，而中国在特高压传输、光伏发电和储能领域拥有绝对优势。这种“算力依赖美国，电力依赖中国”的潜在格局，为中国提供了新的战略支点 。   

对于广大全球南方国家，报告建议建立基于政治忠诚度的“分层接入”（Tiered Access）体系，这将进一步加剧全球数字鸿沟。在这种等级森严的体系下，核心盟友享有顶尖算力，战略伙伴获得受监控的高端算力，而大多数发展中国家仅能处于产业链底端。这种分层体系迫使各国在美国的“黑箱技术”与中国的“自主方案”之间站队，长远看必将激起全球南方对“数字殖民主义”的反抗 。   

面对这一局势，应从防御走向基于人类命运共同体理念的积极构建。首先，应进一步阐释和推广“数字主权”概念，强调各国拥有独立发展、监管和使用本国数据及算力资源的权利，反对长臂管辖。可以提供一种“全栈自主”的替代方案，通过提供硬件、框架和模型，帮助各国建立真正受自己控制的AI能力，打破“混合主权”的陷阱。其次，中国应依托联合国框架，推动落实《全球人工智能治理倡议》，主张AI治理应具有广泛的代表性，反对建立排他性的“技术小圈子”。

最后，鉴于DeepSeek等开源模型的崛起证明了技术封锁的局限性，中国应加大对全球开源社区的贡献，支持建立非美国主导的开源生态，让AI技术成为像TCP/IP协议那样的全球公共产品，从而瓦解美国通过闭源模型进行“技术固化”的图谋。

美国正试图以“海湾交易”为开端，塑造其主导的国际AI秩序。这条道路充满内在张力和不确定性：美国能否在不牺牲伙伴“主权空间”的前提下，将自身安全红线和价值理念牢牢嵌入全球AI基础设施？这个问题的答案，将决定美国能在多大程度上实现“既要马儿跑、又要马儿不吃草”的梦想。