试析美国国际宗教自由委员会近期发表的2020年度国际宗教自由报告

徐以骅

复旦大学国际政治系教授

中国宗教界和平委员会委员

【编者按】美国国际宗教自由委员会近日发表的2020年度报告指责中国宗教自由状况。对此，中国外交部发言人耿爽4月29日说，这个所谓委员会一贯对中国充满政治偏见，多年来发表报告诋毁中国的宗教政策，其谬论根本不值一驳。我们敦促美方尊重基本事实，摒弃傲慢与偏见，停止年复一年发表有关报告的错误做法，停止利用宗教问题干涉中国内政。

为正视听，《中国宗教》特别邀请相关专家对美国国际宗教自由委员会2020年度国际宗教自由报告进行解读。

2020年4月28日，美国国际宗教自由委员会如期发表2020年度国际宗教自由报告，这是该委员会自2000年以来连续发表的第21个所谓国际宗教自由年度报告。该委员会自发布第一个报告以来，就把中国列入所谓“系统、持续和严重”侵犯宗教自由的“特别关注国”黑名单，此后更是年复一年地如法炮制，使该报告成为中美关系中最具有对抗性和冷战思维的文献之一。

一、《1998年国际宗教自由法》和《2016年弗兰克·沃尔夫国际宗教自由法》

自20世纪70年代末以来，随着美国基督教福音派的全面复兴以及在国内政治舞台上的崛起，以其为核心的宗教新右翼开始在美国对外关系上崭露头角，成为“国际关系的新锐势力”。宗教新右翼嵌入美国传统外交建制的代表之作，就是美国国会通过的《1998年国际宗教自由法》。该法案于1998年10月27日由克林顿总统签署生效，号称是美国立法史上“最全面的人权立法之一”，开辟了宗教团体介入美国外交政策领域的立法化和机构化的先河，使宗教堂而皇之地成为影响美国外交政策的重要因素。

《1998年国际宗教自由法》对美国外交的重要性，主要在于以国会立法的形式重新界定或者说提升了宗教在美国外交决策过程中的作用。根据《1998年国际宗教自由法》，美国政府建立了两个贯彻执行该法案的机构：

一是美国国务院国际宗教自由办公室。该机构原隶属于美国国务院民主、人权和劳工局，但通过设立国际宗教自由无任所大使一职来提升其在美国国务院中的地位，现该办公室已直接由负责公民安全、民主和人权事务的副国务卿管辖。国际宗教自由无任所大使由总统任命，是美国总统和国务卿在国际宗教自由问题上的首席顾问。

二是美国国际宗教自由委员会。该机构是所谓联邦机构或半官方机构，由10名成员组成，其中国际宗教自由无任所大使为当然成员，但无投票权；3名成员由总统任命，2名成员由总统所在党派的国会领袖指派，4名成员由非总统所属党派的国会领袖指派，主席则由成员选举产生。该委员会历届成员尤其是委员会主席都是与外交决策圈关系较密的政客、宗教领袖、学者和人权活动分子。如2016年12月8日时任众议院民主党领袖的佩洛西就提名丹增多吉担任美国国际宗教自由委员会委员，他后来还出任该委员会主席职；今年5月26日，众议院议长佩洛西又提名努里·特克尔接替届满离任的丹增多吉担任该委员会委员。让具有民族分裂主义背景的人士出任美国宗教人权建制的高级职务并参与对华政策游说和决策过程，已成为美国在宗教人权领域挑战中国主权和国家安全的一大手段。

美国国务院国际宗教自由办公室和美国国际宗教自由委员会各自担任着推进所谓国际宗教自由的多项职能，其中最重要的职能就是发布各自的年度国际宗教自由报告并提出政策建议。根据《1998年国际宗教自由法》的要求，这两个报告把对所谓宗教自由的侵犯分为“严重侵犯”和“一般侵犯”两类，将涉有两类所谓“侵犯”的国家分别列为“特别关注国”和“特别观察国”，并建议美国总统对两类国家采取相应的制裁行动。与具有行政功能的美国国务院国际宗教自由办公室不同，美国国际宗教自由委员会只具有在政府外围的建议和监督功能，在对外宗教问题上往往比更体现美国政府意愿的美国国务院国际宗教自由办公室态度更为强硬。近年来两个机构的立场更为协调，共同使其年度国际宗教自由报告成为促进美国国家安全利益的重要外交政策工具。

《2016年弗兰克·沃尔夫国际宗教自由法》是《1998年国际宗教自由法》的修正案。该法案对《1998年国际宗教自由法》的重要修正，是要求美国政府在“特别关注国”（或称“一类国”）和“特别观察国”（或称“二类国”）名单之外，将所谓严重侵犯宗教自由的非国家行为体列入“特别关注实体”名单，以及由美国国务院制定特别严重侵犯宗教自由的外国人士名单，并加以相应制裁。这种“打击到实体和个人”的制裁与奥巴马总统同期签署生效的《全球马格尼茨基人权问责法》相配合，将美国在所谓宗教人权问题上的域外管辖权伸展到了极致。

二、美国国际宗教自由委员会2020年度国际宗教自由报告

在世界各国积极抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，美国国际宗教自由委员会推出了2020年度国际宗教自由年度报告。与此前相比，今年的年度报告出现以下几点变化：

一是报告的篇幅大幅缩减：该委员会2019年度报告长达226页，2020年报告则为95页，不及去年的一半。2020年度报告在导论部分称，今年的报告主要聚焦于列出所谓侵犯宗教自由的“特别关注国”和“特别观察国”两类国家，并针对这两类国家提出更具针对性的政策建议。

二是更加注重其他国家以及“特别关注实体”：重点关注了不在“特别关注国”和“特别观察国”建议名单的其他国家的所谓侵犯宗教自由行为，以及所谓严重侵犯宗教自由的非国家行为体即“特别关注实体”。

三是继续扩大“特别关注国”“特别观察国”和“特别关注实体”名单：2020年度报告建议继续列为所谓“特别关注国”的国家有9个，即缅甸、中国、厄立特里亚、伊朗、朝鲜、巴基斯坦、沙特阿拉伯、塔吉克斯坦、土库曼斯坦；建议新增的“特别关注国”有5个，即印度、尼日利亚、俄罗斯、叙利亚和越南；该委员会2019年度报告建议的“特别关注国”为13个。

建议继续列为所谓“特别观察国”的国家有4个，即古巴、尼加拉瓜、苏丹和乌兹别克斯坦；建议新增的“特别观察国”有11个，即阿富汗、阿尔及利亚、阿塞拜疆、巴林、中非共和国、埃及、印度尼西亚、伊拉克、哈萨克斯坦、马来西亚和土耳其；该委员会2019年度报告建议的“特别观察国”为12个。

建议继续列为“特别关注实体”的非国家行为体有5个，即索马里青年党、尼日利亚的博科圣地、也门胡塞武装、阿富汗“伊斯兰国”和阿富汗塔利班；建议新增的“特别关注实体”有1个，即叙利亚的努斯拉阵线；该委员会2019年度报告建议的“特别关注实体”为5个。

如不计“特别关注实体”，总共29个国家被列入所谓“特别关注国”和“特别观察国”名单。这29国人口总数超过44亿，约占世界总人口57%，也就是说美国国际宗教自由委员会大笔一挥，就把世界半数以上人口打入另册。

迄今为止，中国已连续第21年被美国国际宗教自由委员会列为“特别关注国”。与往年一样，2020年度报告的“中国部分”虽然篇幅减少，但照例对中国的宗教罗织罪名进行攻击；照例在美国对华宗教对策行动上为美国评功摆好；并且照例在对策建议上煞费苦心。与该委员会2019年度报告关于中国的建议相比，本年度报告提出更具体和更有针对性的目标，并且更强调美国政府和国会的对华单边行动。

总之，包括美国国务院国际宗教办公室和美国国际宗教自由委员会在内的美国政府和国会的宗教人权机构，美国众多宗教自由倡议组织、游说团体、利益团体、智库、媒体和其他非政府组织，人权类教会组织等以及与之相关的包括政客、说客、活动分子和其他人士在内的宗教人权活动圈子，共同构成所谓美国宗教人权建制，该宗教人权建制的影响力并不会因美国政府的更替而发生改变，堪称美国宗教领域的“深层势力”，而标榜跨党派、跨种族、跨宗教的美国国际宗教自由委员会就是这一宗教人权建制的典型代表。

三、“推进宗教自由部长级会议”和“国际宗教自由联盟”

特朗普政府上任以来，美国所谓推进国际宗教自由的运动与美国国内政治势力，尤其是作为特朗普政府票仓和政治基本盘的白人基督教福音派，有了更紧密的互动。随着曾任联邦参议员和堪萨斯州州长的布朗巴克以及曾任中央情报局局长的蓬佩奥分别于2018年2月1日和4月28日出任美国国际宗教自由无任所大使和美国国务卿，特朗普政府的“国际宗教超级秀”正式拉开帷幕。

特朗普政府在所谓国际宗教人权领域最大的动作，可称之为“先退群后建群”。2018年6月美国在退出联合国人权理事会后，于次月就在美国国务院主持下召开了首届“推进宗教自由部长级会议”，这是世界范围内规模最大的具有官方性质的所谓“宗教自由”集会。首届部长级会议通过了主办者试图抬高为“世界宗教人权宣言”的《波托马克宣言》以及《波托马克行动计划》，并根据《波托马克行动计划》成立作为部长级会议后续的“地区性宗教自由圆桌会议”；推动各国和地区参照美国做法设立国际宗教自由大使一职；组建“国际宗教与信仰自由联络会”以及“国际宗教与信仰自由议员会”等宗教人权倡议组织；成立“国际宗教自由基金”以资助“国际宗教自由”活动以及所谓“受宗教迫害人士”，等等。

     2019年7月，美国国务院召开了规模更大的第二届“推进宗教自由部长级会议”，有来自106个国家和地区的1000多名官方和民间代表参会。据美国国务院称，这届会议不仅是美国建国以来最大规模的关于人权的高层会议，也是由美国国务卿主持的史上最盛大的国务活动。第二届部长级会议最主要的内容，是宣布美国将组建全球第一个以所谓宗教自由为主题的国际组织即“国际宗教自由联盟”，在所谓地区性宗教自由圆桌会议机制的基础上，进一步将“推进宗教自由部长级会议”机制化、长期化和国际化。在这届会议上美国国务卿蓬佩奥还竭力兜售此前美国国务院筹建的“不可剥夺权利委员会”，强化宗教保守派对宗教自由的解读，宣称要对人权概念“进行自1948年《世界人权宣言》颁布以来最深刻的重新审视”。

      2020年2月5日，根据第二届部长级会议的部署，美国国务院集结其他26国在华盛顿召开会议，宣布“国际宗教自由联盟”正式成立。根据美国国务院的说明，该联盟由参与国家和地区自愿组成，没有投票程序，对成员也无惩罚机制。这种建构看似松散，但实际上更便于美国操控，成为完全由美国主导的国际组织。在“国际宗教自由联盟”成立当日，美国国务院还公布了《美国—波兰关于推进宗教自由部长级会议的联合声明》，宣布将于2020年7月14日至16日在波兰首都华沙举办第三届“推进宗教自由部长级会议”，强调“对宗教自由的共同兴趣体现了波兰与美国的战略伙伴关系”。美国通过波兰首次筹划在美国境外举办部长级会议，将波兰树立为“宗教自由”的典型，此举不仅具有强烈的冷战遗风，其现实地缘政治和意识形态用意也十分明显。

与《1998年国际宗教自由法》及其所创建的两个机构和两个年度报告一样，无论是“推进宗教自由部长级会议”还是“国际宗教自由联盟”，都把中国作为主要攻击目标。在上述会议和相关活动中，美国政府的顶层人士和意见领袖轮番上阵，将中国的宗教人权事业污名化。美国国际宗教自由委员会2020年度报告与上述种种做法可谓如出一辙，再度表明美国对华宗教战略是美国总体对华战略中最具有持续性的部分。

四、结语

从《1998年国际宗教自由法》开始，美国历经四任总统，耗时20余年，终于建成初具雏形的所谓宗教自由国际体系。该体系以“国际宗教自由联盟”为轴心，以《“国际宗教自由联盟”原则宣言》《波托马克宣言》《波托马克计划》为核心原则和行动指南，以“推进宗教自由部长级会议”“区域性部长级会议”“地区性宗教自由圆桌会议”“宗教自由半球论坛”等为年度会议和地区性分会，以“国际宗教自由基金”和“国际宗教自由大使”为融资平台和联络机制，构成多维立体的所谓“价值观同盟”。在这一“价值观同盟”中，美国政府的全面介入和幕后操控，以及由《1998年国际宗教自由法》所创设的美国国务院国际宗教自由办公室和美国国际宗教自由委员会及其各自的年度国际宗教自由报告，无疑是该同盟得以维系的基础和核心。

一直以来，美国国务院和美国国际宗教自由委员会及其国际宗教自由报告的令人诟病之处，就是不仅坚持双重标准，而且将本国宗教自由标准凌驾于有关国际公约和宣言之上，简单粗暴地把宗教自由权利与其他人权割裂开来，将推进国际人权事业“私有化”，充当某种“宗教裁判”的角色，以居高临下的姿态进行“道德说教”，以对他国无端指责和制裁来取代平等的对话，以及出于国内政治考虑将宗教自由事业作为政治工具。而“推进宗教自由部长级会议”以及“国际宗教自由联盟”更是撇开包括联合国人权理事会在内的现有国际人权框架，在国际上拉帮结派，打造排他性的宗教版“北约”。这种“人权霸权主义”行径进一步撕裂了国际社会，很难产生具有建设性而非对抗性、包容性和非排他性的结果。而美国国际宗教自由委员会20多年来对中国宗教状况持续不断的抹黑和攻击更是完全无损也根本阻挡不了中国宗教人权事业的成就和进步的。