当地时间2025年12月5日，欧盟委员会发出《数字服务法案》（DSA）实施以来的首张正式罚单：向马斯克旗下的社交媒体平台X（原Twitter）罚款1.2亿欧元（约1.4亿美元），理由是其在“用户界面设计”“广告透明度”“数据开放性”三方面违反DSA条款。这一决定迅速在全球范围内引发连锁反应：马斯克连发数条攻击性贴文，公开谴责欧盟“专制成性”，呼吁“废除欧盟”；特朗普政府则罕见动员白宫、国务院、FCC、驻欧盟大使馆等多方高调“声援马斯克”，将欧委会此举定性为对美国言论自由与科技创新的敌意打压。同时，美国商界与欧盟内部也爆发了针锋相对的舆论攻防。

此案既是一场合规争议，更是一次美欧数字监管结构性冲突的集中爆发。X被罚本质上标志着两套数字治理逻辑的碰撞：一边是欧盟通过立法强制平台承担公共责任、确保算法透明和数据开放，试图以“数字主权”确立自身在全球数字监管中的先锋地位；另一边是美国传统的技术自由主义和平台自治逻辑，拒绝外部监管干预，强调创新优先与言论自由。一纸罚单，撬动的是跨大西洋技术权力分配与数字规则输出之间的系统性较量。

2025年12月5日，欧盟委员会对X宣布罚款的新闻通稿

（来源：European Commission Press release）

2023年4月，X被欧委会认定为“超大型在线平台”（VLOP），8个月后欧委会便启动对X的DSA合规审查程序，涉及“非法内容的传播”以及“打击信息操纵措施的有效性”等。2024年7月12日欧委会初步认定了X的违规行为，与本次对X罚款的正式调查结果也基本一致：

一是X对于蓝标认证的“欺骗性设计”（deceptive design）。欧委会指出，X将蓝标从身份验证机制转变为付费即可购买，某账号界面展示“已验证” （verified）使用户误以为平台核实了账号身份真实性。欧委会在新闻稿中指出X平台这种设计对平台用户具有误导性，并面临身份冒充诈骗、恶意操纵等信息安全风险。根据DSA第25条第（1）款，平台的界面设计对用户不得具有误导性（“暗黑模式”），而欧盟监管文件指出有63%用户误解蓝标仍代表平台背书其真实身份。布鲁塞尔自由大学教授范德森一针见血地指出：“以前蓝标代表‘我是真的’，现在只证明‘我有钱’。”

二是X的广告资料库不透明，阻止外部监管与第三方调取。欧委会指出X平台的广告库未能满足DSA的“透明度”（transparency）和“可访问性”（accessibility）要求，这对于研究人员和公民社会检测诈骗、混合威胁活动、协同信息行动和虚假广告至关重要。根据通稿，具体而言，欧委会认为X存在一些缺陷和访问障碍，包括处理速度过慢、广告库缺乏关键信息、支付广告费的法律实体不明晰等。根据DSA第39条，数字平台必须提供可搜索、可访问的广告数据库，并披露每条广告的必要信息。

三是X拒绝向研究者开放公共数据访问权限。例如，X平台的服务条款禁止符合条件的研究人员独立访问其公共数据，包括通过网络爬虫等方式。欧委会也指出，X为研究员获取公共数据而设置的流程也存在不必要的障碍（如应用程序编程接口（API）），实际阻碍了对欧盟相关部分若干系统性风险的研究。而根据DSA第40条第（12）款规定，数字平台必须向符合资格的研究机构提供必要的数据访问权以便分析系统性风险，并不得通过条款限制合法访问。

具体而言，如果说蓝标认证争议是显性违规，那么X的广告资料库不透明和数据开放不足则暴露了X平台更深层的商业逻辑。根据DSA要求，月度活跃用户超4500万的超大型平台需建立可公开查询的广告档案，包含投放主体、资金流向和目标受众等关键信息。但X平台的广告库不仅设置72小时的访问延迟，还刻意隐瞒30%定向广告的投放主体，这些广告主要集中在政治宣传和金融产品领域。

欧委会数字事务执行副主席汉娜·维尔库宁（Henna Virkkunen）在声明中称，X在欧盟市场“利用蓝V认证欺骗用户”“模糊广告信息”“阻止研究人员访问信息”都是不可接受的。作出以上违规认定后，欧委会为X提供了不同时限的上诉空间。通稿称X可在未来60天向欧委会告知对第1条采取的合规行为、90天内列明解决第2和第3条的合规计划书，随后欧委会再意见公示与最终决断。如果马斯克不遵守裁决，欧委会原则上可处以“定期罚款”，即后续再追加罚金。

事实上，本次欧委会对X的正式罚款处决是延缓发布的。欧盟官方解释是“希望确保案件在法律和技术层面都万无一失”，但《金融时报》分析称调查结果与罚款处决本应在2025夏季前公布，但为避免在美欧贸易谈判期间节外生枝，故延迟发布。

因此，外界对X被罚款的关注点更在于数额。欧委会的处罚基于比例原则而非X平台收入规模——这一决定令科技市场意外，因为欧委会曾暗示可能以马斯克的私营商业帝国收入作为罚款基数。DSA罚款最高可达数字平台全球年收入6%，但X并未正式公布年收入。对此，欧委会声称对X处以罚款“数额不大”且“相称”，并认为罚款与审查无关而与“透明度”挂钩。英国中间派报刊《独立报》（The Independent）也指出，与此前欧盟对科技巨头处罚相比，这笔对X罚款仍然相对较小。而更有观察指出，从绝对成本-收益角度衡量，马斯克支付罚款而非进行整改或许更有性价比。

马斯克与欧盟之间围绕数字平台监管的关系经历了从温和接触、利益摩擦、公开对抗的破裂过程，反映美国全球数字平台企业与欧盟超国家监管之间的内生冲突。最开始，马斯克审慎接触欧盟数字监管并表示部分认同。2022年5月，马斯克宣布收购Twitter（后更名为Twitter X）后在德州奥斯汀会见前欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿。当时，马斯克表示欧洲DSA与他的想法“完全一致”。

完成对推特的收购后，马斯克发推称“鸟儿自由了”，但布雷顿立即回应：“在欧洲，鸟儿会按照我们的（欧盟）规则飞翔”。这成为马斯克与欧盟就数字平台监管进行撕扯的起点。

随着欧盟监管机制实际落地，主张自由意志、言论自由的马斯克与致力于打造监管模范的欧盟之间的关系开始紧张。2023年间马斯克团队大规模削减X平台的内容审核人力，并弱化对虚假信息与仇恨言论的自动审核机制，转而依赖社群自标注（Community Notes）。许多用户也欢迎马斯克的监管松绑政策，有媒体指出，就在马斯克团队接管推特后几个小时，平台上针对种族、宗教或性取向的“粗俗和敌对帖子”数量激增。

类似的一系列转变导致假消息与极端内容在X上广泛传播。例如X在马斯克管理下不再严格执行有关新冠肺炎疫情的错误信息禁令，且调整算法后使有关俄乌冲突等议题的信息更易传播。又例如德国极右势力也借助X平台的相对言论宽松环境，通过发布虚假消息和仇恨伊斯兰教的言论而提高影响力。

X平台的治理困境引发欧盟对其监管合规问题的早期关注。相当一部份欧盟监管官员频频指出X平台在治理“非法和有害内容”方面的措施“可能不足以满足DSA要求”。对于此类内容治理不力的担忧，促使欧盟在2023年底正式将X纳入DSA框架下的合规审查。

马斯克运营X的过程中也遭到一些欧盟国家的抗议。例如2024年8月，法国、比利时、希腊、意大利、西班牙、爱尔兰等8个欧盟国家的数据监管机构联名起诉 X未经充分同意便使用欧盟用户数据来训练其AI组件（如Grok），要求查明其做法是否违反《通用数据保护条例》（GDPR）等隐私法规。随后X暂停了相关AI训练数据使用，并在部分诉讼中删除了特定时间窗口内的数据。

欧盟的罚款通稿迅速引发马斯克和X方面的猛烈回击。马斯克在X声称欧盟开出的罚单“非常荒唐”“胡说八道”，声称欧盟官僚机构“正慢慢扼杀欧洲”。随后更是发出一连串的极右翼观点，包括呼吁欧盟“应当被废除，将主权归还各国以便各国政府能更好地代表本国人民”；支持各欧盟成员国举行脱欧公投；将欧盟与纳粹政权相比较等等。

X也终止了对欧委会在其平台上的广告购买与跟踪权限，X产品负责人尼基塔·比斯（Nikita Bier）指责欧盟试图“利用X广告编辑器中的一个漏洞，即发布让用户误以为是视频的链接来增加传播范围”来扩大其在社交媒体上发布对X处罚帖的影响力。

欧盟对X罚款引起美国政商界的强烈反弹，并再次促成“特马组合”：尽管马斯克和特朗普政府曾因DOGE等问题存在分歧，但双方在欧盟科技监管问题上却立场高度一致，都认为任何对美国科技平台的监管都是 “对言论自由的攻击”。

特朗普政府公开为马斯克和X站台，并迅速将此案渲染为对美国的利益威胁。特朗普在白宫接受采访时声称该罚款“糟糕且不妥”，无法理解欧盟“为何能这么做”并警告欧盟需要“谨慎”；副总统J.D.万斯在X上表示欧盟应该支持言论自由，“而不是因为‘垃圾问题’攻击美国公司”；国务卿马尔科·鲁比奥在X上指出欧委会罚款是“外国政府对所有美国科技平台和美国人民的攻击”；美国联邦通信委员会（FCC）主席布伦丹·卡尔（Brendan Carr）也发帖称，X被处罚是因为它是一家“成功的美国科技公司”，同时也将其大而化之，称其为“欧洲向美国人征税，以补贴一个被自身繁琐监管所束缚的大陆”。

特朗普政府意在将欧盟对X罚款“政治化”，将商业监管博弈拔高至美欧国家利益层面。特朗普团队将欧盟事关广告透明、界面设计与数据访问的合规判决重新包装为“窃取美国人民财富”“攻击美国科技产业”“言论自由遭外部侵害”的右翼政治叙事。

把欧盟描绘成挑战美国创新优势与民主价值的“外部力量”，是一种将科技纠纷转化为“文化战争”的叙事手法——这在特朗普政府发布的2025年《美国国家安全战略》（NSS）中也有所体现，其中在对欧盟的大肆批评中也包括其所谓“过度关注监管窒息”。《战略》指出近年来欧洲占全球经济产出份额不断下降，其部分原因在于国家与跨国监管削弱了“创造力和勤奋精神”。

特马双方批评欧盟时都刻意聚焦“言论自由”而非X处罚案本身的“广告透明度”“公共数据开放义务”等具体元素。特朗普政府通过塑造“欧盟在审查言论，美国在捍卫自由”的叙事结构进行舆论引导，将欧盟高标准监管理念重新包装成美欧对立价值冲突，一定程度上使欧盟处于被动解释的位置。事实上，这一策略在美国国内由X等平台巨头带动的全媒体生态非常有效：复杂合规难以被受众理解，而“外国政府攻击美国自由”的情绪叙事更具有流量传播力。

将欧盟数字监管“政治化”操弄的做法，也符合特朗普政府在美欧贸易谈判中积攒筹码的思路。此前美欧贸易声明一度因数字监管争议受阻：美方希望欧盟保留对DSA的潜在让步空间，而欧盟则坚称“数字法规修改不在谈判桌上”。2025年8月，特朗普也威胁要对执行“数字税、数字法规或数字服务立法”的国家征收额外关税或实施出口限制，称相关立法“旨在伤害或歧视美国技术”。12月3日，美国商务部长卢特尼克声称将用钢铝关税作为筹码要求欧盟在数字监管上“松绑”。

欧委会对X处罚也引起美国商界长期不满欧盟监管的集中表达。首当其中的是与X同处欧洲数字监管阴云的科技巨头，他们也当然不满欧委会罚款。例如加密平台Coinbase的CEO布莱恩·阿姆斯特朗（Brian Armstrong）公开批评欧盟对X处罚“像是在抢劫（borderline looting）美国科技企业”。他还指出，2024年欧盟从美国科技公司缴款中获得的收入（38亿欧元）将超过对欧洲科技公司税收收入（32亿欧元），反映欧盟监管体系对美资科技公司的不公平对待。

作为包含4.5亿消费者与27个成员国的统一规则市场，欧盟是美国最大贸易伙伴与最大FDI目的地。尽管美国新《战略》极力讨伐欧洲的所谓“文明衰败”，但不能否认其对于美国经济的重要性。因此，除了数字领域，许多美国商界领袖也对欧盟监管规定表示不满，包括气候与能源规则。近期美国能源巨头埃克森美孚、化工制造商亨斯迈、摩根大通和福特汽车在内的多家企业高层都对欧盟的监管环境或具体法规表达了担忧。

摩根大通CEO杰米·戴蒙（Jamie Dimom）近期在里根国防论坛上公开表示欧盟因从未完成消除单一市场壁垒的工作而“陷入困境”。埃克森美孚高层曾批评欧盟的可持续发展报告规则，其发言人针对欧盟：“布鲁塞尔仍然有权监管一家美国公司在全球任何地方的运营，这是完全不可接受的。”

欧洲内部一些数字平台组织支持欧委会处罚X，并将其视作欧盟数字监管应对跨国商业利益胁迫与地缘政治压力的试金石。正如《纽约时报》的评论认为此案是欧洲是否愿意不顾“与特朗普政府对抗”的风险并积极监管美国科技巨头的一次考验。

德国组织HateAid总经理约瑟芬·巴伦（Josephine Ballon）表示支持欧盟加强执法力度，“欧盟必须坚持不懈，不能屈服于美国的地缘政治压力。”欧洲数字权利组织高级政策顾问简·佩姆弗拉特（Jan Penfrat）指出这笔对X处罚姗姗来迟，“马斯克在社交媒体上不成熟的回应，以及美国政府对欧盟发出的不负责任的威胁，都表明我们走在正确的道路上”。伦敦政治经济学院法学副教授马丁·胡索维克（Martin Husovec）则将矛头指向“特马联手”：“可见，如果你与美国总统联手，就能恐吓欧洲监管机构使其无法履行职责。”

而一些欧洲极右翼政客也呼应马斯克的亲右翼立场，批评欧委会的处罚决定。其中最知名的当属匈牙利总理维克多·欧尔班（Viktor Orbán）——他公开赞扬马斯克对抗欧盟处罚，并强调国家主权高于超国家机构对企业的惩罚。荷兰极右翼政客海尔特·维尔德斯（Geert Wilders）也发帖激烈批评欧盟因并非民选且扼杀言论自由，“实际是一个极权机构”，并呼应马斯克动议的废除欧盟。

美欧数字监管制度路径截然不同，背后是监管理念和制度起点之差。欧盟倾向于通过反垄断执法和透明度要求来约束科技巨头权力，美国则崇尚自由市场原则，更多依赖企业自律来治理网络空间。乔治·梅森大学的莉拉·诺拉（Lilla Nóra）对此比喻道：欧盟往往“先发制人”积极介入监管，而美国倾向于“观望等待”保持克制。

受社会市场经济传统和保护因素的文化传统影响，欧盟更乐于运用法律工具积极干预数字市场，从早期对微软、谷歌等公司的反垄断处罚到要求平台加强内容审核透明度，其将强监管作为治理抓手的思路都一脉相承。欧盟近年强化“数字主权”（digital sovereignty）战略，反映欧盟降低对外国技术依赖、增强自身对数字基础设施和数据流动控制力的决心。尤其在经历了美国“棱镜”监控丑闻、社交媒体影响欧洲国内选举等事件后，欧洲愈发意识到网络空间受制于人的风险。

地缘政治因素也推动这一进程。面对中国科技公司在欧洲市场份额逐渐做大与来自俄罗斯的网络安全威胁，欧盟将提升“数字主权”视为数字时代战略的重点。欧委会明确表示，颁布《数字服务法案》和《数字市场法案》的初衷之一正是要让欧盟在全球数字政策中发挥先锋作用，强化欧洲数字主权地位。

美国则奉行有限政府理念和宪法第一修正案保护，将言论自由和创新活力置于优先地位，长期对互联网行业采取“轻触”监管，更多让市场自由竞争去纠正弊端。例如，20世纪90年代美国通过《通信规范法》（CDA）第230条赋予平台广泛免责权，鼓励其自行制定内容管理规则；而欧盟同期出台的《电子商务指令》却对平台非法内容设定“通知移除”义务，推动公共监管的介入。

而原先欧盟严苛且精密的数字监管体系面对美国科技巨头时便难以获得相对优势，其根源在于缺乏本土数字巨头的欧盟在数字经济领域存在较强对美依赖。随着特朗普政府介入以及问题的工具化，欧盟-美企之间的数字监管问题进一步演化为跨大西洋“政治-经济-产业”博弈。

欧盟决策层认为数字主权不仅关乎建立本土芯片、云服务等产业，更关键在于确保欧盟法律有效适用于影响欧盟境内数字生态的跨国科技巨头。因此，DSA对“超大型在线平台”设置了前所未有的严格义务，涵盖风险评估与管理、独立合规审计、算法透明度、数据共享等方面，并要求平台对自身系统性风险和有害内容传播承担更大责任。

尽管欧盟仍坚持不容忍数字平台在严苛框架下越轨的原则，但近期欧盟成员国的执行力仍有待考验。除了来自美国等外部压力，欧洲内部的反思声音也越来越多。2025年11月7日，第二届佛罗伦萨数字监管论坛的与会代表普遍指出，欧盟DSA与人工智能法案等落地复杂且资源密集，使资源有限的监管机构与创新型企业之间存在非对称压力。因此，如何将复杂法规与技术快速迭代的需求结合，是欧盟数字监管下一阶段的核心挑战。卡内基欧洲中心也指出，欧盟往往将数字治理重点放在规范强制性义务上，而忽视数字化转型应有的民主创新空间与公民参与机制。

目前欧盟正试图从强监管向制度精简与优化阶段过渡。11月19日，欧委会推出“数字综合方案”（digital omnibus）旨在更新和简化现行数字法律框架，覆盖《通用数据保护条例》（GDPR）、《人工智能法案》、《数据法案》等多个关键监管法规。该方案涵盖多方面改革，试图缓解企业和监管机构面对复杂规则时的压力。

但也有观点担忧欧盟的数字监管优化会“矫枉过正”。11月18日欧盟成员国在柏林欧洲数字主权峰会签署《柏林宣言》，仅表达象征性的“维护数字主权”政治承诺，而明显缺乏对基本价值观与原则在欧盟监管中核心作用的明确认可，以及强化执法力度的强调。圣德鲁斯大学访问学者米哈乌·切尔尼亚夫斯基（Michał Czerniawski）评论认为，《柏林宣言》的数字主权理念强调技术能力和“去风险”而忽略了数字主权在法律意义上的核心要素：即制定和执行法律的最终权力。“有效且可靠的执法，包括域外执法，是欧盟数字主权至关重要却常常被低估的基石。”

作为DSA生效后的首张罚单，X案在欧盟数字监管进程上具有标志性意义，对后续执法走向将产生示范效应。事实上，欧盟在对X展开调查之余也正在跟进Meta、TikTok和谷歌的监管。欧盟高调处理X违规行为也无疑对其他“超大型在线平台”起到较强的警示作用，同时更多的调查和处罚案例可能接踵而至。

对此，跨国数字平台企业的合规成本将显著增加。DSA的首张罚单迫使其他平台投入资源确保合规，例如增设内容审核团队、开发算法透明度工具、进行年度风险评估并提交合规报告……相关举措直接导致运营成本的上升。根据计算机通讯产业联合会（CCIA）的研究数据，欧盟一系列数字监管每年给美国科技企业带来的合规支出和营收损失可能高达数百亿美元。其中，仅DSA、DMA两部法规就使美国数字企业直接年度合规成本增加约22亿美元（DSA约7.5亿美元，DMA约10亿美元）。除了直接的合规成本外，欧盟监管框架的复杂性和模糊性也给美国数字平台企业带来巨大财务风险，CCIA估算每家企业每年可能遭罚成本在43-125亿美元之间。

展望未来，数字平台治理自主权与国家/超国家监管权力将持续再平衡。长期以来数字巨头实际扮演了网络空间规则制定者的角色，其依据自身社区准则决定哪些内容可发布、算法如何分发信息等，政府介入相对有限。而欧盟数字监管体系的到来意味这一格局正被改写，即公共权力重新介入平台治理并施加更直接的影响和约束。这些强制性义务削弱了数字平台方平此前单方面制定规则的特权，也强化了民主政府对数字言论场的监督权威。正如学者指出的那样，数字时代重新强调国家“最终执法权”是对过往互联网宽松治理的一种矫正。

这种“再平衡”将有利于提高平台透明度和问责性。监管者、学界和公众将能借助DSA提供的数据访问和报告机制，深入了解平台内部运作和内容传播规律，不再完全受制于企业单方面的信息披露。例如，平台需要向欧盟提供其推荐算法如何运作的解释，允许授权研究人员获取匿名数据进行独立研究等。DSA在用户权利方面也赋予欧洲网民更多保障，例如用户有权举报非法内容并要求及时处理、对平台的内容下架决定可以申诉等等。相关规定实质上是将平台部分治理权收归法治轨道，由企业与监管机构共同承担治理责任。当然，也有人担忧这种监管权力扩张可能走向另一个极端——监管不当是否会出现过度审查、扼杀言论自由的风险？

总体而言，平台治理权与国家监管权之间的持续平衡是数字治理迈向成熟的标志：互联网正告别过去那种企业自行其是、政府鞭长莫及的无序状态，进入到公共规则与私人自治相结合的新阶段。这一趋势将促使数字平台更主动承担社会责任，同时强化民主制对数字权力的规范，推动网络空间逐步纳入法治轨道。