2024年10月9日晚，第200期“金融学术前沿”报告会在复旦大学智库楼209会议室举行。本次时事报告主题是“浅析‘房屋养老金’制度”，由复旦发展研究院金融研究中心（FDFRC）组织举办，中心主任孙立坚教授主持，报告人为孙教授研究团队成员黄湉晰。本文根据报告内容、公开材料以及现场讨论，从热点回顾、热点分析、专家解读以及深入讨论等几方面展开。

2024年8月23日，国务院新闻办公室举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会，住房和城乡建设部副部长董建国在会上表示，研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制，上海、天津、重庆等22个城市已开展试点。

2024年8月26日，住房城乡建设部相关司局负责人就社会关注的房屋养老金相关问题进行权威解读。房屋养老金由个人账户和公共账户两部分组成。个人账户就是业主交存的住宅专项维修资金，交存按现行规定执行；公共账户由政府负责建立。目的是建立稳定的房屋安全管理资金渠道，不需要居民额外缴费，不会增加个人负担。

所以房屋养老金本身，其实简单来说就是针对房屋安全筹集的资金，现有的住宅专项维修资金也是用于房屋安全的。事实上，维修金制度从很早就开始了。

2004年，房屋维修金为房屋办理产权证时必须缴纳的费用。

2008年2月1日起，施行《住宅专项维修资金管理办法》，规定对于住宅、住宅小区内的非住宅，或者住宅小区外与单幢住宅结构相连的非住宅，业主应当交存住宅专项维修资金。

2021年起，住宅专项维修资金的用途从存量房维护扩大至老旧小区改造。

2022年4月，长沙发生居民自建楼房坍塌事故后，住建部表示，要研究建立房屋养老金制度，更好解决既有房屋维修资金来源问题。

2022年5月，国务院办公厅印发《关于全国自建房安全专项整治工作方案的通知》，也提出要完善房屋质量安全强制性标准，研究建立房屋定期体检、房屋养老金和房屋质量保险等制度。

2023年6月，住建部部长倪虹强调，探索建立房屋养老金制度。

2024年8月初，住建部新闻发言人、住房改革与发展司司长王胜军表示，住建部正在抓紧研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，为小区房屋安全使用提供全生命周期安全保障。

住建部对房屋养老金更完整的说法是：“研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度，构建全生命周期房屋安全管理长效机制。”其目的在于：

①提升房屋的安全等级，延长房屋寿命，提升居民居住水平和居住体验，使老房子同样成为宜居安全的好房子；房屋体检与房屋保险制度的设立使事后管理变为事前预防，减少了房屋安全风险的发生。

②房屋体检制度：为排查房屋安全隐患提供基础保障；房屋定期体检需要按照房屋建造的年代、功能类型确定体检频次，及时查找和发现问题。

③房屋保险制度：通过市场化手段推动完善工程质量和房屋安全监管机制，在房屋面临较大风险、需要动用较大资金时，发挥保险托底作用。对于新建住宅，有的城市已经建立住宅工程质量潜在缺陷保险管理办法。若在保险期内，购房者发现住宅存在墙体开裂、漏水等质量缺陷，可以向保险公司提出索赔申请。对于既有住宅，借助保险的市场化作用，通过为房屋使用安全责任人提供巡查、检测、监测、赔付服务，降低房屋安全风险，减轻政府管理压力。

④房屋养老金制度借用了“养老金”概念，为日常维修和房屋中后期安全管理提供资金保障，其范畴要远远大于住宅维修资金。

在这个长效机制里包括三个部分：房屋体检是房屋保险的前提和房屋养老金使用的重要内容；房屋保险是基于房屋体检结果，在房屋养老金资金支持下分散房屋突发性安全风险，以较小成本实现房屋重大安全保障的市场化机制；房屋养老金为房屋体检和房屋保险提供资金来源。三项制度基于系统思维进行顶层设计，协同推进。

该制度体现了城市更新政策导向正逐步由“拆改”向“维护”转变，以减少不必要的大拆大建，减少居住社区不必要的被打碎打破和居民不必要的被迫动迁，保持城市社区的相对稳定。

 资料来源：国盛证券

该制度从22年提出到现在快速推进也有一系列的背景和原因，其中最直接的因素就是发生了重大安全事故，引起了政府部门的重视。2022年4月29日，长沙当地一老式楼突然发生倒塌，该楼建筑面积约800平方米。5月6日，居民自建房倒塌事故现场搜救工作结束，事故现场被困、失联人员已全部找到，共救出10人，遇难53人，直接经济损失高达9077.86万元。5月7日，国务院安委会召开电视电话会议，开展全国自建房安全专项整治。

图表2：近年房屋倒塌恶性事件

资料来源：国盛证券

除了直接的重大安全事故之外，跟当前房屋的市场结构也有关系，房屋养老金以及配套的长效安全管理机制也是存量市场发展的新需要。

住宅等一般性建筑主体结构耐久年限为50-100年，但由于存在规划设计不合理、建筑质量不达标，特别是后期使用时维护差甚至是装修影响等原因，一般房屋在建成30年后需要较为专业的维护和修缮。根据《中国人口普查年鉴2020》的数据，截至2020年末，全国存量住房4.6亿套，建筑面积510亿平方米；城镇存量住宅2.9亿套，建筑面积292亿平方米，其中老旧住宅（2000年前建成）按套数占比已经达到了31％，而且仍在快速攀升。

根据住房和城乡建设部披露的数据，截至2022年底，我国城镇既有房屋中建成年份超过30年的接近20%，进入设计使用年限的中后期；预计到2040年前后，将有近80%的房屋成为“老小区”。这些房屋普遍存在墙体结构安全隐患、屋面渗漏、外墙脱落、设施设备老化等问题，严重影响居民的居住体验。

根据泽平宏观的测算，一、二、三四线1999年以前建成房屋（房龄大于25年）占比平均值分别为36.1%、24.4%、23.7%。

8月20日，上海市委副书记、市长龚正也表示，截至去年底，上海市城镇既有住房建筑面积超过7.6亿平方米，大量房屋开始步入“中老年”。按2023年上海新房交易规模约1000万平方米的规模计算，存量房市场约为增量房市场的76倍。

图表3：存量房屋建成年代结构

资料来源：国盛证券

对于房屋养老金其实之前有很多误解，比如有人认为这是变相征收房地产税，甚至还有谣言给出了上海浦东房屋养老金的具体收费标准，对此上海市住房建设委员会和房地产管理局也亲自出面辟谣。这个环环相扣的长效机制里面，只有房屋养老金受到了广泛的关注，其实一部分原因是有些媒体对“房地产”和“养老”这些敏感词进行断章取义的炒作。无论如何，这些炒作和误解其实都只围绕一个问题：即是否需要个人额外出资，也就是资金来源问题。对此，住建部也是特地进行了说明；房屋养老金资金将来源于个人账户和公共账户。

个人账户：现有的住宅专项维修资金。

公共账户：照“取之于房、用之于房”“不增加个人负担、不减损个人权益”的原则，由政府负责建立。

既然有了个人账户，那么为什么还需要政府主导的公共账户呢？要回答这个问题，我们首先来看现行的住宅维修资金的情况。

当前全国层面维修资金规模不可得，参考《住宅专项维修资金管理办法》及济南、北京等地披露情况，华创证券测算得到2023年全国维修资金当期结余约800亿（归集约1036亿、使用约249亿），累计结余约 1.5万亿。

根据上海市房地产科学研究院的测算，目前全国住宅专项维修资金结余超 1 万亿，上海、北京、杭州等城市结余超百亿。

图表4：维修资金体量

资料来源：华创证券

但是住宅专项维修资金存在诸多问题。至少从缺乏直接的数据这点我们就能看出来它是相对不那么透明的。从一些零碎的数据和报道里面，我们可以总结出一下四个问题。

2023年，全国政协委员柴强在《关于及早建立房屋养老金制度，保障人民群众居住安全的提案》中指出：“当前，我国住宅存量的维护主要依赖于专项维修基金或业主自行筹集的资金。对于单独的住宅小区而言，所集中的资金规模通常在600万元至900万元之间，有时甚至更低。随着房屋及其配套设施的逐渐老化，维修需求逐年上升，导致一些住宅小区的维修基金迅速减少，甚至面临枯竭的风险。现有的专项维修基金远远无法满足房屋维护的全面需求”。

《上海市商品住宅专项维修资金管理办法》规定对于新建商品住宅的维修资金由地产商和购房人按照住宅每平方米建筑面积成本价的2%-4%交纳，但新建商品住宅每平方米建筑面积的成本价仍沿用沪房地资物〔2001〕7号中1295元的计算标准，明显低于目前房屋建筑面积实际成本。

住宅专项维修资金从一开始就没有全额缴纳过。《中国经营报》报道称，在南京，房龄15年以上的大约94万套住宅中，有30％从未归集过维修资金，而且即便是已经归集维修资金且当前有结余的老旧小区，也有28％的小区余额低于10万元，远远不能满足维修需求。

在续缴制度上，政策规定资金余额不足首期缴存额30%的，应当及时续交，但实际续筹执行较难。如若全国范围内铺开定期体检及后续改造，现有个人账户预计无法满足所需资金体量。

住宅专项维修基金在使用过程中面临一系列限制性条件，这些条件对资金的动用构成了阻碍：①使用条件和范围的严格限制。通常，维修基金仅在保修期结束后，用于共用部位的维修、更新或改造。②审批流程的复杂性。动用维修基金需经历一个严格的审批程序，即物业服务企业首先需提出使用方案，随后需业主大会通过，业主大会上，动用维修基金需得到2/3以上业主的同意，最终获得相关政府部门的审核同意，这一过程可能耗时较长。

据山东审计厅2023年2月至4月开展的全省住宅专项维修资金管理和物业政策落实情况专项审计调查，2018年至2022年，济宁市完成1191个维修项目，平均每个项目使用资金4万余元，从提出申请到批准拨付，超过半年的有591个，超过1年的有206个。

目前全国住宅专项维修资金累计使用额仅占累计归集额约10%，成都和深圳分别约4%和5%，北京2022年底的提取率不足10%，山东2019年底的提取率仅为3.3%，大量资金沉淀未效利用。

2021 年 8 月，济南市住房城乡建设局局长陈勇介绍:“我市的维修资金累计余额 176 亿元多，从 2016 年以来，资金年使用量突破亿元，现在累计使用接近 10 亿，看起来比例 不高，但即便是这个比例，我市维修资金的使用量在全省是第一位，与全国同等规模相比，济南维修资金使用量处在前列，这是全国性的问题”。

由于住宅专项维修资金为专款专用，因此无法用于房屋定期体检、保险等，且如若业主户内专有部分出现问题，也无法支取维修资金。

由于维修资金自2004年起缴纳，此前的“房改房”、部分商品房以及自建房均未缴纳专项维修资金，现有账户无法覆盖。

2023年，北京归集商品住宅专项维修资金金额 24.53 亿元(同比增长 67.1%)，使用金额 9.79 亿元(同比增长 34.8%)，全市当期有结余，但朝阳区已连续出现赤字，反映内部收支不均衡。

图表5：北京市维修资金

资料来源：华创证券

虽然住宅专项维修资金的使用存在一些问题，房屋养老金的个人账户算是建立起来并且有一定的体量。平均来看，小修小补的资金其实是目前是够的。

而从事权角度来看，对于涉及公共安全的重大问题，如停车位地下室被淹、燃气管道保障等小概率高风险事件，提前预警比事后管理更迫切，还具有跨社区跨小区的特征，这就需要建立公共账户来持续做好这类工作。

根据上海易居房地产研究院副院长严跃进的测算，房屋养老金的资金缺口或达3.4万亿元。当前根据统计局公开数据，全国城镇存量住房总规模达到约350亿平方米；根据房屋检测、电梯更换等各地情况估算，每平方米房屋每年安全管理成本约为5元，存量房平均剩余房龄约25年。若要持续开展全国性的房屋安全管理政策，未来至少需要4.4万亿元的资金投入。公共账户落地执行后每年管理、维修存量房投入的资金规模或需达到1300亿元。

所以结合这两方面来看，为了保障房屋长期居住安全的底线，建立政府公共账户起兜底作用是必然的。至于政府的资金来源，公共账户未来可能的资金来源至少有7项，包括土地出让金、老旧小区改造资金、财政拨款、税费支持等。

根据市场预测，以下是能够覆盖部分公共账户资金投入的来源。①土地出让金计提：2023年全国土地出让收入55407亿，若按5%计提对应2770亿元资金；②老旧小区改造资金：2023年全国开工改造城镇老旧小区5.37万个，共完成投资额近2400亿；③住宅专项维修资金或住房公积金增值收益：以北京为例，截止2023年底累计归集住宅维修资金832亿，累计实现增值收益35.6亿，占比4.3%，若按3%保守估计全国现有住宅维修资金约累计300亿增值收益。

图表6：公共账户的资金来源分析

资料来源：易居研究院

从试点城市案例来看：现有22个试点城市中仅天津公布住房养老金筹集方案。

2024年6月天津滨海新区住建委官网公布《房屋养老金管理办法（征求意见稿）》，根据管理办法，房屋养老金公共账户资金主要在土地出让底价的基础上，按每平方米25元标准增加土地收益筹集。另外在财政预算中增列房屋养老金专项资金预算，用于试点期间房屋养老金兜底。

据天津住建委测算，滨海新区房屋养老金公共账户资金需求为5000万元/年，仅占该区2023全年土地出让金收入的0.1%，划拨压力较小。

从资金投向看，公共账户主要用于房屋体检、房屋保险，覆盖的房屋房龄需超过24年，且满足滨海新区房屋体检管理规定、房屋保险管理规定（规定细则尚未公布)。

值得注意的是，此次试点并没有从二三线城市开始，而是选择了本身财政压力就比较小的上海天津等城市，所以全国铺开后的情形如何，是否存在分布不均等问题，还尚不明确。

日本的房屋安全管理主要是两个制度的协作。

图表7：修缮积立金定额的公寓占例

资料来源：国海证券

图表8：长期维修计划中各项目计划的维修和维护费用的百分比

资料来源：国海证券

根据美国《公寓法》，公寓业主须成立业委会（HOA），且业主对社区公共区域开支负有义务，美国公寓的物业管理与维护事务均是由业委会主导。

资金来源则是业主每月向业委会缴纳的管理费，一般管理费分为两部分来负责应付社区不同种类开支，分别为运营基金与储备基金，前者用于日常物业管理与维护，而后者用于未来计划内或突发的房屋大修，如铺路、泳池修缮与屋顶更换等，两者的占比在不同社区有不同的安排，一般储备资金占比约20-40%。

从交存额度上看，HOA 管理费或给业主带来较高的持有成本。据 Rocket Mortgage，根据房屋不同，HOA 管理费约200-300美元/月，全国平均约259美元/月，公寓和独户住宅分别为282美元/月、244美元/月。

取储备金占HOA管理费的20-40%的平均值30%，公寓交存30年储备金的规模大约3.05万美元，占公寓销售均价的8.3%，虽然没有考虑30年房价上涨的幅度，但这一比例与我国建安成本的5-8%的水平相比相对较高。

中央财经大学教授、法学院院长尹飞：事实上，房屋养老金制度建设的重点是公共账户。我国城镇存量住房规模已超过300亿平方米，且随着房龄增长，老旧住房的占比还在持续攀升，存量房屋的安全隐患日渐突出，房屋安全直接涉及公共安全。建立公共账户，就是为了维护公共安全，就是为了保底线、保应急、保长远，就是为了在发生区域性事故未遂先兆或者不特定房屋存在安全隐患的情况下，对相关房屋提供体检、安全监测等公共服务，为房屋提供全生命周期安全保障，保障业主的人身财产安全以及公共安全。

上海易居房地产研究院副院长严跃进：房屋养老金等三项制度的提速，目的是使老旧小区改造兼具社会效应和经济效应。若能顺利推进，将拉动建筑建材、资管等多个行业的发展，并更好地撬动这一市场。同时，老旧小区价值的提升，对住宅交易和租赁市场也是利好。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉：不管何种渠道，都要探索形成稳定足额的资金来源，但同时也要发挥市场的效率。他认为，财政资金很必要，但财政很有限，发挥的是补贴、奖励的作用，可以根据制度设定，引入更多的社会资本。