一、行政令重塑联邦AI框架的“三刃剑”

行政令对州级AI立法最直接的回应是以司法起诉。行政令第三条要求司法部30天内设立“人工智能诉讼工作组”（AI Litigation Task Force），其“唯一职责”是对被认定有悖联邦AI政策的州级AI法律提起诉讼。

从授权范围看，行政令为司法部划定三类起诉理由。其一，州法若不当规制跨州商业活动，例如对跨州AI服务设置差异化义务，可能被认定为干扰州际商业的违宪行为；其二，州法若已被既有联邦法规或联邦政策目标所覆盖，则可能成为被联邦层面排除适用的对象；其三，行政令特别强调若州法在司法部长判断下“任何形式违法”，同样可被纳入起诉范围。该行政令绕过对于各州在AI领域立法权的否认，而将斗争焦点聚焦在州法“冲突性”“越界性”“违法性”的具体条款之上。

行政令形成一套由行政部门先筛选、再由司法部集中起诉的路径。行政令设计的“司法武器”没有让司法部孤军奋战，而是与第四条指示的商务部等组成评估机制形成联动：对于哪些州法被认定为“不符”（inconsistent）或“繁琐”（onerous），哪些条款被认为可能迫使AI模型改变其真实输出、或要求企业进行可能违反第一修正案的报告，将成为司法挑战的重点对象。

但行政令自身表述也无法掩饰其“司法武器”效力是程序性而非及时性的。行政令既未宣称任何州法当然无效，也不能赋予行政部门绕过法院直接中止州法执行的权力。所有实质性影响仍须通过联邦法院的个案裁决逐步实现。此外，行政令第九条也特别声明其本身“不创造任何可由私人主张的权利或利益”——这也进一步约束其司法外溢效应。

特朗普签署关于限制各州AI监管的行政令。（来源：《华盛顿邮报》）

因此从制度运行逻辑看，行政令拾起“司法武器”之意义不在于重塑州级AI监管法规版图，而在于制造一个高不确定性的法律环境，迫使各州推进AI立法时不得不警惕其规则会否成为联邦起诉的靶子。

相比“司法武器”侧重事后挑战州法，行政令的“行政武器”则通过行政评估与规则制定，以行政力量提前界定哪些州级AI立法在联邦层面被视为“违规”，在诉讼前重塑州法的政策红线与风险预期，形成一种前置约束。

通过行政评估，特朗普政府试图为州级AI立法划出事实禁区。行政令第四条要求商务部90天内与白宫AI和加密货币特别顾问大卫·萨克斯（David Sacks）、总统经济政策助理凯文·哈塞特（Kevin Hassett）、总统科技助理迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）、总统助理兼法律顾问小斯坦利·伍德沃德（Stanley Woodward Jr.）发布一份对既有AI州法的系统性评估，并赋予“筛选”与“分流”功能：一方面，评估需识别有悖于行政令声称的“最小化负担框架”政策的州法，并将其中被认定为“监管过度”的法律移交司法部领衔的人工智能诉讼工作组；另一方面，评估结果本身也将点名那些要求AI模型改变其真实输出，或迫使开发者进行潜在违反第一修正案等宪法条款的信息披露或报告的州级规定。

从左到右分别是大卫·萨克斯（David Sacks）、凯文·哈塞特（Kevin Hassett）、迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）和小斯坦利·伍德沃德（Stanley Woodward Jr.）。（来源：维基百科）

除了评估，行政令还要求其他联邦监管机构启动规则制定与政策声明程序。第六条指示联邦通信委员会（FCC）启动优先权程序，即州法评估结果公布后开始研究是否采用一项优先于州法的AI模型联邦报告和披露标准。第七条则要求联邦贸易委员会（FTC）发布政策声明，阐明在何种情形下，州法若要求AI模型对“真实输出”进行人为修改，将可能被认定为与《联邦贸易委员会法》所禁止的“不公平或欺骗性商业行为”相冲突，从而受联邦法排除。

与“司法武器”相比，“行政武器”的优势在于其低门槛与持续性。行政评估、政策声明和规则研究无需等待法院裁决，便可对州政府、人工智能企业与华尔街的技术投资者释放关于某些监管方向已被认定“高风险”的清晰信号。但行政令本身并没有排他效力，相关规则仍需遵循既有行政程序，并受到法律授权范围与预算条件约束。因此，“行政武器”的真实作用是在“联邦-州”博弈中界定哪些州法更可能被起诉，哪些监管工具已被联邦视为越界。

行政令通过改变州政府获得联邦资金的条件，重新校准其AI监管选择的成本-收益结构。具体而言，行政令要求商务部90天内发布政策通知，明确州在申请总额达425亿美元的“宽带公平接入与部署计划”（BEAD）剩余资金时所需满足的条件。凡被第四条评估认定为AI法律“繁琐”（onerous）的州，将在法律允许的最大范围内被排除在“非部署类”BEAD资金之外。该政策通知还试图论证一个逻辑：州级AI监管碎片化不仅增加企业合规压力，也会削弱依赖网速的AI应用增长，并损害BEAD项目本身推动全国高速互联的目标。

2022年全美BEAD人均资助示意图。（来源：美国人口普查局）

行政令通过“勒紧钱袋子”，将AI监管争议转化为财政履约问题。第五条要求各联邦行政部门系统性审查其自由裁量性拨款项目一是要求州在拨款期间不制定与行政令政策相冲突的AI法律；二是对已制定相关法律的州，要求其与联邦机构签署具有约束力的协议，承诺在获得拨款的执行期内不去实际执行这些法律。

与“司法武器”“行政武器”相比，“财政武器”的即时性与可感性更强：州政府往往依赖联邦拨款推进AI基础设施与具体发展项目，“钱袋子”的收紧能迅速转化为政治与政策压力。但“财政武器”也并非无上限的惩罚机制，而是一种在法律灰区内谨慎运作的“激励-约束”手段。行政令要求，所有条件化措施均须“在联邦法律允许的最大范围内”实施，且受制于既有授权与预算可用性。

美国AI监管长期处于“联邦缺位、州级快跑”的失衡状态。尽管国会围绕AI风险、算法歧视、模型透明度等展开大量听证与讨论，但在党派分歧、产业游说与监管理念冲突的共同作用下，美国始终未能形成统一效力的联邦AI基本法。

与之对比鲜明的是，各州成为美国AI实际监管的先锋。近两年来美国各州围绕算法歧视、生成式AI风险、深度伪造、儿童保护、就业与信贷自动化决策等AI议题密集立法，且各州在AI的监管目标、合规义务与执法机制上的取向差异明显：有的州侧重安全评估与事后问责，有的州强调事前披露与模型约束，有的州则将AI纳入既有消费者保护或民权法体系加以扩展适用……其中科罗拉多州AI法案最为典型，其被视作全美首个全面规范“高风险AI系统”的州法，要求对高风险领域（如教育、雇佣、银行服务、保险、健康服务等）使用AI的企业实施非常细致的合规义务，包括公开训练数据、验证算法公平性等。

科罗拉多州凭借《人工智能消费者保护法》（S.B. 24-205）引领美国州级AI立法的潮流。（来源：Rock Cyber Musings）

除了科罗拉多州，还可能遭行政令挑战的部分美国AI州法。（来源：作者自行梳理）

如此，全美AI监管事实上是以州为单位的“多轨并行”格局。支持者认为这体现了美国联邦制的优势：各州充当“试验田”使得联邦政府不作为的情况下也能推动AI监管政策发展。但批评者认为，这种结构性失衡引发一系列AI治理风险，包括政策碎片化、企业合规压力持续上升、州际商业面临法律难题等等——这些风险为特朗普政府以行政令介入提供了现实动因与政治空间。但行政令一经推出，依然引发各州激烈反弹以及一系列外溢难题，“联邦-州”AI立法张力不减反增。

面对特朗普限制州级AI监管的行政令，各州的反对论调首先集中在法律层面的联邦越权争议。伊利诺伊州州长JB·普里茨克的发言人将行政令称为“非法”并“公然越权”，后续将持续审查该行政令命令并探索对策；在犹他州，州共和党众议员道格·菲菲亚（Doug Fiefia）公开称该行政令是“越权行为”且从根本上“无视宪法第十修正案”。在佛罗里达州，州长罗恩·德桑蒂斯（Ron DeSantis）公开批评 “行政令不能凌驾于州立法行动之上，而理论上只有国会立法才可以”，并表示佛州如果发起上诉将获得胜利。

一些州也呼吁国会采取措施保护AI监管的州权并阻挡联邦的介入。加利福尼亚州部分州议员如民主党参议员斯科特·维纳（Scott Wiener）联名致信国会要求保护州级AI监管权力不受联邦覆盖，相关信函强调当前联邦未能统一监管框架，州政府必须保留制定自身AI监管标准的灵活性与响应能力。

斯科特·维纳是加州议会中主张强化AI监管的参议员，并长期与代表硅谷地区的民主党人进行斗争。（来源：美联社）

州层面集中抛出“联邦越权”论调，试图达到以下目标：一是重新定义行政令议题，将监管纷争改写为事关美国建国立宪精神的联邦制之争，削弱特朗普政府所谓“反繁琐监管”的道德高地。二是提前布局抗争工具，因为无论走司法途径还是国会途径，“越权”都是最容易凝聚政治资源并形成抗争联盟的动员叙事。三是给行政令的落地“添堵”。行政令尚处启动期时，州级先将合法性争议打到台前，会显著影响企业与投资者对未来AI合规环境的预期，进而反向制约特朗普政府的操作空间。

比集中表达“联邦越权”更为激进的，是部分州顶住行政令压力加速推动既有AI立法议程，抢抓行政令尚在启动期的时间差——其中最具象征意义的是纽约州。2025年12月20日，纽约州州长凯西·霍楚尔（Kathy Hochul）正式签署《负责任的人工智能安全与教育法案》Responsible AI Safety and Education Act，简称RAISE法案），要求符合门槛年收入超5亿美元的公司制定并公布AI安全计划，并在确认“重大安全事件”发生后72小时内向州政府报告；同时法案设置罚款机制，并在纽约州金融服务署体系内建立相应监管办公室，承担执法与年度报告等职责。 

纽约州州长霍楚尔签署RAISE法案，预计在2027年1月1日生效。（来源：《华尔街日报》）

纽约州的动作具有代表性，不仅在于其立法落地的速度之快与决心之狠，更在于它把“联邦-州”AI立法博弈从直接推入现实层面的合规塑形。一旦州法进入实施倒计时，大型AI企业在产品发布、大模型治理、AI事故响应与对外公示上就会被迫提前设置流程，哪怕联邦后续可能通过政策评估、财政拨款条件或其他手段施压，企业也必须应对州级AI监管所带来的即时合规要求。 

行政令打击州级AI立法反而强化了州方以立法先行、为未来联邦AI框架提供“现成样板”的动机。例如加州议员们集体向国会致信便提出，加州愿意协助联邦制定AI立法。因此，在特朗普政府心心念念的“联邦统一框架”尚未成形前，部分州不仅不会收手，反而拥有更大动机去试着“先立法、再运行、逐步形成行业标准”，来和联邦争夺规则定义权。

特朗普的行政令间接将“联邦-州”AI监管矛盾重新推回国会。行政令本就明确提出白宫必须“与国会一同”推动“最小化负担”的联邦AI框架，并在第八条安排由白宫相关顾问提出联邦统一立法建议。这相当于特朗普方面也承认行政部门可以先搭架子，但终局仍要回到国会的立法环节。 

而国会山内部针对特朗普政府以行政手段介入州级AI监管的博弈，则早在《大而美法案》就拉开帷幕。当时参议院曾以99：1的压倒性票数从《大而美法案》中剔除一项拟对州AI监管施加长期限制的条款，该条款此前也引发州级反对。近期国会通过的2026财年《国防授权法案》（NDAA）也未能纳入相关条款。此前因爱泼斯坦文件与特朗普阵营决裂的佐治亚州众议员玛乔丽·泰勒·格林（Marjorie Taylor Greene）也批评NDAA试图纳入该条款，并表示各州“必须保留对AI进行监管与立法的权利”。

佐治亚州众议员玛乔丽·泰勒·格林重点关注的议程之一就是人工智能。（来源：Business Insider）

本次行政令出炉也引起国会快反，部分参议院民主党人从拨款权角度开展反制。例如，马萨诸塞州民主党参议员埃德·马基（Ed Markey）17日提出《州级监管人工智能权利法案》（States’ Right to Regulate AI Act），强调国会有责任行使立法权来否决特朗普行政令，同时试图禁止联邦财政资金被用于执行行政令的相关安排。同时，夏威夷州民主党参议员布莱恩·沙茨（Brian Schatz）与弗吉尼亚州民主党众议员唐·拜耳（Don Beyer）也在合作推进其他反制措施。

国会反对者将行政令从行政议程进一步拉入国会权力制衡逻辑，而行政令的支持者也开始在国会推动AI监管的统一立法——尽管这一尝试已经屡尝败绩。12月19日，田纳西州共和党参议员玛莎·布莱克本（Marsha Blackburn）公布《特朗普美国人工智能法案》（TRUMP AMERICA AI ACT）摘要，旨在给特朗普的AI行政令打立法配合，为全美AI制定统一规则。正反方的立法博弈体现特朗普的“行政令治国”逻辑在本次AI监管之争中不仅没有绕开国会，反而加速了国会作为“最终闸门”的回归。

特朗普一纸AI监管行政令不仅激起“联邦-州”“白宫-国会”拉锯，也映射特朗普2.0阵营的内部分化与矛盾。特朗普作为共和党候选人赢得2024美国大选，其关键之一在于纳入了更多利益相关方形成“大帐篷阵营”，凝聚了对当时拜登政府的不满。但随着上台开启第二任期，“大帐篷阵营”内部的分化也屡屡反噬特朗普政府的执政基础，在本次AI监管风波中也有所体现。

针对行政令，RAISE法案发起者之一、纽约州议员亚历克斯·博雷斯（Alex Bores）直言：“对于那些试图从白宫得到他们想要的一切的AI亿万富翁来说，圣诞节提前到来了”。

打击州级监管是亲特朗普阵营的科技右翼的重要政治诉求之一，原因是联邦监管缺位背景下科技右翼基本认为州法并非“补丁”，而是结构性障碍：第一，“州法拼图”意味着AI企业进行跨州业务时要面对互不兼容的合规义务，OpenAI CEO萨姆·奥特曼（Sam Altman）曾公开表示“我们很难想象如何才能遵守50套不同的法规”；第二，部分州法被科技右翼描述为将意识形态要求嵌入AI模型治理导致“扭曲输出”；第三，一些州法产生的“域外效力”会掣肘企业的跨州商业布局——行政令文本几乎以完全复现科技右翼对于限制州法的论证逻辑。

科技右翼能在行政令中实现其诉求，靠的是不一般的游说，其在特朗普阵营内形成KOL、资本与舆论的三位一体运作。其中的关键人物是白宫AI与加密货币顾问大卫·萨克斯，出身风投行业、在科技业颇有地位的他便是行政令的重要推手之一。萨克斯公开背书行政令，并刻意强调并非反对所有AI州法，例如不反对与儿童安全相关的规则，试图压住外界对AI风险最为敏感的反对点。

白宫AI和加密货币负责人大卫·萨克斯在白宫总统椭圆办公室。（来源：《华盛顿邮报》）

除了萨克斯的关键作用，行政令签署前还经历了数周争论，特朗普的科技顾问团队需要压住MAGA阵营的反弹（包括担忧AI冲击就业、反感替大企业做事、强调州权），最终仍促成签署。

科技右翼还把这场“联邦-州”AI监管之争延伸到选举政治。目前科技界和Meta正组建超级政治行动委员会（PAC）以争夺AI治理的话语权，其中规模最大的“引领未来”（Leading the Future）PAC从投资者和企业高管处募集资金超1亿美元，旗下一家非营利组织在11月发起一项1000万美元的筹款活动，旨在施压国会促使其通过立法，释放美国AI公司创新潜力。这些亲AI超级政治行动委员会与科技资本正以“长期影响AI监管走向”为目标投入中期选举，试图压制秉持强监管理念的候选人。

行政令也挑战了大部份MAGA选民所信奉的美国传统保守价值观。保守的MAGA选民比一般民众更在意未成年人保护、deep fake、聊天机器人伤害等AI社会风险，同时担忧AI的快速发展进一步取缔基层民众的工作岗位。此外，有反建制倾向的MAGA选民也对冲击宪法的行为较为敏感。例如《时代周刊》（The TIME）在行政令推出后采访了一位MAGA选民、来自德州奥斯汀的小企业主。尽管他在过去三次大选中都投票支持特朗普，但依然表示不支持任何试图限制各州自我监管能力的行政措施，并认为这“违背美国建国初衷”。

许多分析也认为行政令将对特朗普阵营的选情造成不利影响。美国指南针组织（American Compass）政策顾问布拉德·利特尔约翰（Brad Littlejohn）表示，行政令将动摇担忧技术影响个人家庭的传统社会保守人士，以及部分民粹工人阶级，这将对特朗普团队带来选举政治风险。传统基金会科技政策主任韦斯利·霍奇斯（Wesley Hodges）也表示行政令或加剧保守派运动中“民粹主义者”与“科技倡导者”的分歧。霍奇斯还设想了这样一种场景：在中期选举前夕的红州遭遇特朗普行政令的起诉，将是“极其糟糕的局面”

相当一部份MAGA支持者也反对特朗普与科技巨头的过分亲近。尽管白宫发言人库什·德赛（Kush Desai）辩称总统与商界精英的互动是为了“更好地保障美国人民的利益”。但《华盛顿邮报》援引观点指出，共和党基层民众始终“难以接受”特朗普与科技领袖的结盟，“这与他竞选时在麦当劳铲薯条的形象形成鲜明对比”。MAGA运动领袖史蒂夫·班农（Steve Bannon）在个人播客节目《战情室》（Bannon’s War Room）连录数期节目批评特朗普的AI治理，并称行政令是科技精英在“竭尽全力地疏远总统的MAGA支持者，同时中饱私囊”。

史蒂夫·班农的个人播客节目《战情室》是MAGA支持者的主要网络聚集地之一。（来源：NBC News）

除了铁杆MAGA支持者，旨在打击州级AI监管的行政令也可能冲击中间选民。事实上，近年来超半数美国民众对AI的担忧远大于兴奋。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的分析指出，美国民众仍对AI的益处乃至整个科技行业持高度怀疑，“他们渴望避免重蹈社交媒体时代的覆辙”。盖洛普9月公布的一份民调显示，80%的美国成年人认为政府应该维护AI和数据安全方面的规则，“即使这意味着人工智能能力的发展速度会放缓”。只有9%认为政府应优先考虑加速AI能力。

共和党内的建制鹰派一定程度上支持行政令，但和科技右翼关注商业不同，建制鹰派首先将AI视为美国国家安全与大国地缘竞争的关键硬实力。因此，他们不满州级立法繁多的要点在于其将美国AI治理拖入地方政治泥潭，削弱全美在大国技术竞争、高科技国防产业发展、供应链与技术外溢管控上的统一运行。因此，本次行政令开头也强调国家安全、经济安全以及“与对手争夺AI地位”、重申“护持全球AI主导地位”为联邦政策目标，也是建制鹰派熟悉且愿意接受的论证思路。因此，建制鹰派支持行政令将AI治理主动权拉回联邦层级的做法。

但共和党建制鹰派的支持相对脆弱，内部也存在张力。原因在于建制鹰派的终极目标并非行政令要求的“最小化监管”，而是谋求可控优势，希望美国AI竞争力既要快速发展，也要防止关键能力外流并被外国对手利用。近期特朗普政府批准英伟达H200芯片对华出口并抽取分成的做法，便引发国家安全鹰派的担忧。

这一张力也反映在行政令的“政治折中”设计。行政令一方面高举“统一国家框架”，另一方面又明确在未来立法建议中保留若干州权领域，包括儿童安全、AI算力与数据中心基础设施（除一般性许可改革）、州政府采购的AI使用等。

对于企业，尽管行政令声称意在简化AI企业的合规任务，但就短期影响来看或许是“火上浇油”。一些合规专家指出，行政令非但没有简化合规流程，反而将联邦通信委员会的评估报告标准、联邦贸易委员会的指南等联邦要求叠加在现有州级义务之上。因此，美国AI企业未来不仅需应对可能被联邦法律优先适用的州法律，还要应对在法庭上“可能得到支持、也可能被驳回”的联邦要求。这将导致美国AI企业的战略决策变得愈发艰难，企业是否应该投资遵守可能被联邦法律优先适用的州级人工智能法律？是否应该基于联邦法律可能最终无效的优先适用性而忽略州级要求？这些决策都会涉及数百万美元的合规成本和重大的法律风险。

对于州法，美国各州AI法规目前仍在有效运作，且在行政令未涉足的领域继续有效。而不同州的监管进程可能呈现差异。如前文所述，相当一部份州将趁着行政令发布的时间窗口抢抓立法先手，加速与联邦争夺AI监管治理权。但部分在AI监管走在前沿的州也开始趋于谨慎，尽管未必是屈从于特朗普政府施压，但州的回调态度或增强特朗普力推联邦统一框架的信心。例如，科罗拉多州的AI法案已从原定的 2026年2月1日推迟至同年6月30日生效；犹他州则在2025年修订其AI政策法案以缩小其适用范围和信息披露义务，建立“安全港”（safe harbor）保护机制并延长法案有效期。

就合宪性问题而言，该行政令依靠联邦机构制定标准凌驾于各州AI法律之上，而不是基于国会明确授权的“传统优先权”做法，这显然引发合法性争议。法院可能会质疑特朗普政府是否正在利用诉讼、资金杠杆和监管指导来实现国会已经否决掉的“全国性优先权” （nationwide preemption）。

特朗普政府构建联邦AI框架的努力将同时面对地方州、国会、法院与党内的压力。（来源：Inc）

除了行政令整体的合宪性争议，部分具体条款也存在法律问题。例如行政令的“司法武器”之一是成立AI诉讼工作组并发起法律挑战，其依据的正是“禁止各州制定对州际贸易造成不当负担的法律”的“休眠商业条款”（Dormant Commerce Clause），但法律专家表示特朗普团队似乎将这个休眠条款理解为“一个州对另一个州的歧视”，但这种所谓“州际歧视”并不是休眠商业条款的立法目的。可见，这份充满争议的行政令面临诸多法律挑战，这些挑战将考验联邦行政优先权、支出条款以及白宫在重塑AI监管领域“联邦-州”权力平衡方面的效力边界。