《新时代家庭政策发展的中国路径——基于人口负增长的视角》

家庭是人类社会最具温情的制度之一，更是中国社会的本源性传统。在现代化和全球化的浪潮中，嵌套于人口变动并裹挟在社会经济变迁与文化转型中的家庭尽管仍保有其相对稳定性，但或存在形态游动或发生功能演化或产生机制流转，引起社会各界的广泛关注。全球范围内的家庭政策研究亦经历了快速发展，尤其随着治理概念的兴起及其研究实践的不断深入，无论是欧洲国家对“找回家庭”的反思，还是新时代中国对“家庭建设”的日益重视，家庭在治理视野中正逐渐丰满起来，不再囿于传统家庭政策研究中的工具化呈现。缤纷的新情况和新现象开始叩问传统学理框架和实践经验，尚无定论者众多。在此背景下，本文立足于当代中国人口格局中识别人口与家庭的联动趋势，反思中国家庭的治理地位与特定价值，进而探究在人口负增长趋势和少子老龄化双重宏观因素影响下的家庭政策态势并展望其发展路径及空间。

一、人口负增长与中国家庭变迁

作为人口大国，中国经历的是人口与家庭的共时性变迁。中国的家庭变迁与快速人口转变同步，几乎所有的人口事件都发生在家庭中，而几乎所有的家庭变迁也都会最终反映到人口格局上。

一个国家或地区的人口变动主要由出生、死亡、迁移三要素共筑。我国人口的国际迁移一直维持在较低水平，人口动态主要受出生和死亡人数影响。2000年我国人口净增数首次降到1000万以内，2010年和2020年净增数分别为641万和204万，至2021年减至48万，2022年则转为负数（出生数956万、死亡数1041万），这是自1960年代以来首次出现人口负增长，见图1。一方面，“单独二孩”和“普遍二孩”政策使生育潜力得到一定释放，年出生人数曾于2017年升至阶段性峰值（1786万）之后持续下降，2022年降至1000万以内。未来受疫情等因素影响而推迟的生育将会逐渐兑现，但我国人口低生育水平已持续较长时间，生育风险源聚焦于“双低一减”，即低生育率、低生育意愿与育龄人群缩减。尤其自1990年代起，出生人数的大幅下降使未来进入黄金育龄队列的“妈妈”快速缩减（未来10年育龄女性年均减少约300万），这一下降趋势至少持续至2045年前后，再加上婚育推迟对释放生育潜力影响愈大，即便短期内生育率有所提升，也只能在一定时期内有限弱化每年出生人数减少的程度。未来30年，年度出生人数将在大概率落在900—1000万区间。另一方面，我国自2000年进入老龄社会后老龄化水平不断攀升，但老年人口的年龄结构相对较年轻，70岁及以下初老人口比重一直较大。随着婴儿潮一代步入高龄阶段，老年人口年龄结构老化，老年人口死亡数快速增长。2021年是1960年代以来首个总死亡人数过1000万（约1014万）的年份，其中老年人死亡数约占76%。未来随着高龄化程度不断加深，我国老年人死亡数预计自2025年后稳定在1000万以上，在21世纪中叶时抵达峰值并在高位徘徊。

不难看出，随着我国人口从“高出生率—低死亡率—高增长率”向“低出生率—低死亡率—低增长率”转变，近期出现的人口负增长主要表现为“生育主导型负增长”，而人口老龄化的不断加速将使未来可能呈现出生减少和死亡增加并行的“双驱加速型负增长”。从本质上讲，人口负增长与人口老龄化是人口发展的一体两面，其起因皆为家庭少子化，它们都是人口转变完成后低生育率长期持续的结果，并随人口寿命普遍延长而加剧，其趋势在任何国家和地区概莫能外，区别只在早晚之别。在人口负增长惯性不断累积的条件下，中国当前人口发展的主要矛盾已转为少子老龄化，这将渲染未来几十年人口发展战略之底色。尽管未来的年度出生人数受多因素影响会有所波动，但年度出生人数低于死亡人数将趋于表现为一种长期趋势。

这一人口动态的微观机制可从家庭变迁中得以考察。在少子老龄化不断加剧的背景下，我国家庭户数量增长迅速、规模持续缩减、结构趋于简化。从历次普查资料来看，家庭户规模在1990—2010年间锐减，从1990年的户均近4人降至2010年的3.09人。其中0—14岁少儿人口从1990年的户均1.10人降至2010年的0.51人，降幅过半；65岁及以上的老年人口则从1990年的户均0.22人升至0.41人；2020年的家庭户规模则进一步降至2.62人，见图2。尽管核心家庭仍是我国最主要的家庭户形式，但随着单身户大量增加和扩展家庭维持较大比重，其格局已从“核心户为主、扩展户为辅、单身户补充”转为目前的“核心户为主、单身户与扩展户为辅”。家庭老龄化和空巢化趋势亦日益明显，老人独立居住和“多代同堂”并列为我国当前老年居住安排的主要模式。在1982—2015年，三代同堂的家庭户比重稳定维持在16%—18%左右，祖父母和孙辈同居现象则日益增多，其中不仅渗透着强烈的传统代际团结伦理，也反映出家庭应对外部约束的适应性选择。2000年之后，独立居住的老年家庭占比迅速扩大到全部老年家庭的三成以上，至2010—2015年再扩大至四成左右。究其首要原因在于其子女大量进入高等教育阶段而离家或因工作迁移，次要原因是经济水平提高和住房条件改善满足了一部分两代家庭的居住个性化需求。当然，空巢老年家庭增多也不一定意味着家庭关系削弱。我们的传统多代家庭比例并没有减少，相当多的城市空巢老人都有子女住在附近并保持高水平接触，这种“分而不离”或“离而不远”的代际居住安排使家庭功能网络化现象凸显。

在人口负增长惯性累积和少子老龄化趋势加剧的背景下，中国家庭模式变动还有很多显著经济社会动因。其一，大规模人口流动和城市化对人口属地化的松动。计划经济时代人口迁移面临诸多限制，这种人口治理属地化的结果是国家以单位化的方式包揽与人口有关的几乎所有问题，即所谓“从摇篮到坟墓”，给国家带来了巨大的福利支付压力。而随着以户口制度为基础的人口流动管控机制逐步放开，被动的“人口”变成了能动的“人手”，其背景不断趋于以“家庭化目标”为主，如举家搬迁、投靠亲友、眷属随迁、婚姻嫁娶、务工经商等，且跨省/市辖区的人户分离人口规模远高于省/市辖区内的人户分离人口规模。其二，劳动就业模式转变对传统家庭关系和家庭模式进行了解构。就业模式和劳动参与方式的改变重塑了当代社会价值。这个过程不仅强调个人成就和经济独立，更进一步促进了社会流动性加剧。这在一定程度上消解了传统亲属关系网络的韧性，也使我国家庭类型呈现多样化趋势，隔代家庭、二代纯老家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等非传统类型的家庭大量涌现。其三，人口受教育水平大幅提升对社会观念和行为模式的更新。高等教育扩张直接导致了人口初婚和初育年龄的推迟，单身家庭和一代家庭数量增多、周期延长，极大地影响了其对履行亲属义务和组建家庭的态度和行为，也助推了个人主义价值观等的传播。当然，就婚姻模式整体而言，我国仍是一个“普婚普育”的社会。其四，社会保障体系完善对家庭功能和代际关系的调节。20世纪90年代以来，我国社会保障体系经历了转型、改进、扩展、改革等进程。人们获得保障水平显著提高的同时，部分家庭功能转移到公共部门，削弱了家庭的部分传统功能，尤其体现在经济和照护上，这也在某种程度上强化了代际交往中的交换动机。

人口流变中的中国家庭经历了解构与重构，人口变动在家庭变迁中有所映射，而家庭模式的延续与拓展亦反衬出中国家庭在应对外部结构性冲击时的自我调适与积极求存。尽管家庭功能在“少子老龄化”加深的过程中屡有削弱，但中国传统家庭价值和家庭关系纽带依然保持强韧，人口转型下的家庭变迁及其政策应对正在经历着立题与破题。

二、中国家庭的治理机能及特定政策价值

人口负增长与人口老龄化是人口发展的一体两面，人口负增长的治理核心是对“少子老龄化”的有效应对。事实上，少子化和老龄化不是彼此孤立的人口现象，老龄化天然地包裹着少子化，任何国家和地区都不可能出现“多子化”的老龄化。当前强调“少子老龄化”主要出于对低生育水平问题的关注。

应对“少子老龄化”在微观上的实践关键之一即“一老一小”问题。中共十九届五中全会明确指出，解决好“一老一小”问题，对保障和改善民生、促进人口长期均衡发展具有重要意义，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》更明确要求，“以‘一老一小’为重点完善人口服务体系”，已指明我国当前人口治理和民生建设的核心主题和工作要点。而尤为重要的是，家家都有老人和孩子，“一老”和“一小”共处于“一家”，揭示了家庭的两大基础性功能——养老与抚幼。不仅如此，“老人的儿女”和“孩子的父母”角色重合，养老抚幼功能的完成需要家庭中的中青年劳动适龄群体深度参与。从这个意义上讲，“少子老龄化”议题在实践上其实是家庭的问题，涉及全人口全生命周期的家庭发展主题。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，并将其提升到“国家发展、民族进步、社会和谐”的高度，使之成为新时代家庭政策发展的根本遵循。作为中国社会的本源性传统，重视和支持家庭应当成为我国积极应对人口负增长和“少子老龄化”的一个重点。在人口负增长和“少子老龄化”的进程中，如何在国家与社会治理框架中重新审视并识别当代中国家庭的地位与价值，以便更有效地安置家庭、定位家庭、驱动家庭，同时支持家庭以形成自洽逻辑，是家庭政策研究实践的核心。

为消除人口和家庭变迁对社会经济稳定和个人生活的结构性冲击，全球范围内的家庭政策研究在第二次世界大战之后经历了快速发展。家庭政策其实是一个很难定义并存在较大争议的概念，任何定义都可能受意识形态的影响，不同国家的家庭政策制定与推行反映出其政府对家庭需求的不同理解并受到当时社会客观条件的影响，是政府进行社会政策选择时所采取的视角、标准乃至评估要件之一。Kamerman和Kahn曾提出过“社会政策就是家庭政策”的著名论断，福柯甚至认为，现代国家的治理在本质上就是“一种公共化的家政”，其治理方法（公共教育、社会福利等）和机构（幼儿园、养老院等）都是家庭功能的外化。自1990年代起，随着治理研究的兴起并因与“可持续发展”和“公共利益最大化”等深度关联而被赋予先进性，在家庭政策研究中关注家庭作为治理工具或治理结构单元的取向日趋显现，并从善治的角度关注其国家特性和文化适应性。

文明乃历史之总和，每一种文明均有其特殊性和历史延续性。我们正不断迈向中国式现代化和努力实现国家治理现代化，而现代化不仅是技术与市场的产物，也是历史和文化的产物，须构建既承续中华文化和符合中国国情又适应现代化发展要求的治理格局和政策模式。西方体制是“身—群”（个体—社会）强而“家—国”弱，以个人主义为基础发展建构的治理模式，以“国家—社会”或“政府—市场”既合作又博弈的二元结构为主，图3A。个人主义在西方曾以解构家庭为特征之一，英语中的“family”更多关注“核心家庭”（nuclear family），即单对夫妇家庭户或单对夫妇及其未婚子女所组成的家庭户。在现代社会保障制度的支持下，这是一种可以在不依赖于血缘或姻缘网络的情况下相对稳定而全面发展的最小家庭形态，被称为“核心”。这种家庭形态较少连带的刚性亲属责任或负担，在保障个体自由的条件下能相对充分地释放生产力和个体能动性，曾为近现代西方社会发展提供了巨大红利。而一旦出现摩擦，却很容易突破家庭的屏障作用而表现为国家权威与个人的直接碰撞，这也是当代西方社会发展的内在限制和治理困境之一，例如英国前首相布莱尔在面对养老金等制度压力时就曾发出“找回家庭”的号召。

中国的情况则与之完全不同。从历史来看，我们一直是“国”最强，而“家”次强，且“国”与“家”并非相互独立或并立关系。“家是最小国，国是千万家”，“家”的微观治理被扩展适用于宏观的“国”，个体对“家”的感情也被投射于“国”，这种“家国同构”是中华文明数千年绵延的文化基石之一。中国人的家庭也不像西方那样强调夫妻和婚姻关系，而更强调亲子与血脉。家国传统下的中国家庭不仅是人口再生产单元和经济单元，还是教化单元、福利单元和秩序单元。它不仅承担保护其成员的传统责任，更内在地规范和制约其成员，并通过伦理和制度将其上升为国家治理机制和文化道德传统，有学者将其归为关联主义。这使中国的社会治理格局呈现为一种“国家—社会—家庭”相博弈均衡的特定三元结构（图3B），其突出特点或优势体现为家庭为国家、社会和个体的互动发挥了中介和缓冲的作用，国家和社会治理亦因此而获得了宝贵的回旋空间或容错地带。例如，在应对老龄社会的养老压力时，中国人从未逃避过为自己父母“养老送终”的家庭责任，这一传统兼具情感含义和伦理道德价值，甚至对于老年人而言，“花儿女的钱”和“花国家的钱”还有着截然不同的文化内涵。尽管政府、社会等治理主体在养老体系建设中正在承担越来越大的责任，但中国家庭在此过程中不仅稳住了“基本盘”，更为国家政策的实施提供了治理回旋乃至创新空间。

从某种意义上讲，“国家—家庭—社会”相博弈均衡的三元治理结构模式，是传统“家国同构”模式在当代人口与社会治理领域中的解构、重构以及拓展。在现代化进程中，国家与个体以及人口的关系愈来愈多建立在社会契约的基础之上，然而中国的家庭并没有因此而缺位。中国家庭具有本体性地位，不仅是国家治理的微观基础，它还消解了西方现代治理结构中政府与社会的分立。尽管当代西方治理概念也在不断演化，但其主导发展方向是日益聚焦治理中的非国家行为者所实施的活动，在新自由主义下弱化国家权威并强调社会主导性和个体自由。与西方体制不同，中国特色社会主义制度和国家治理现代化格局高度强调党的集中统一领导和国家责任，坚持人民当家作主和以人民为中心的发展思想，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。虽然中国政府正在不断调整国家治理与社会治理的关系以实现本土化的善治，但国家治理没有改变其主导地位，只是赋予了社会治理更多的权限和空间，二者的互动更多的是由国家力量所推进，并经常以家庭为中介或缓冲。这一治理结构植根于中华文明土壤，可形成源源不断的治理优势输出，并为新时代家庭发展构筑了广阔的政策空间。

三、对人口现代化进程中家庭政策研究实践的展望

中共二十大报告鲜明指出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”。作为世界上人口最多的国家，人口禀赋是当代我国经济社会快速发展的核心动能和重要推力，人口负增长的出现引发了整个社会强烈关注，其治理核心是对“少子老龄化”的有效应对。中共十九届五中全会提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》建议在“实施积极应对人口老龄化国家战略”中首先明确要求“制定人口长期发展战略，优化生育政策”。中共二十大报告将“实施积极应对人口老龄化国家战略”与“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系”并置，表明对“少子老龄化”的治理已经上升成为体现最高层级国家意志的战略发展议题。

“少子老龄化”的微观治理实践聚焦于“一老一小”问题，涉及家庭全人口全生命周期发展。以家庭视角将两代人统合起来考量，充分考虑家庭的真实需求，通过对家庭而非向个人提供资源支持，使公共资源以家庭为单元实现更有效地流转，并避免政策瞄偏。对家庭的制度性支持可以起到典型的辐射效应，即通过完善家庭功能以实现对不同福利领域的帮助，如养老、生育养育、弱势家庭成员保障等。随着我国进入高质量发展阶段，传统对人口要素进行直接干预的治理空间急剧缩小，而趋于关注文化形态、社会观念、个体意愿对人口行为模式的影响。我国不仅是人口大国，也是文化大国。我国的老年人口最多、家庭数量最多，更有最深厚的家庭文化传统和孝老爱幼的社会风气，家庭政策在优化社会环境和凝聚社会共识方面亦有其特定优势。

（一）建立全人口生命周期的家庭发展观

通过家庭政策推动家庭发展不仅要从个体入手，更要从整体性视角重视和调动家庭内生作用。尤其对于已步入高质量发展阶段的当代中国社会而言，家庭不再给个体带来过多的负担和羁绊，家人之间情感性互动所提供的精神动力从古至今贯穿始终，不仅是个体奋斗的动力，而且可以输送资源和提供缓冲。改革开放以来，中国高速高质发展的背后蕴藏着大量中国家庭代际的长期相互扶持，父母在帮助子女分担抚育养育责任、子女购房等重要事项上提供支持，子女在父母面临健康问题时提供经济支持和承担照护责任等。家庭政策体系要对不同年龄群体的特征和需求进行统筹，并形成贯穿家庭生命周期的应对方案。多数家庭往往包含不同代际成员，要优化某一群体的生存发展状况可以通过对其他人群的政策投入来实现，例如老人的健康保健和儿童的抚育监管可以通过转变年轻人的健康观和养育观来改善。只有有效识别并有机整合不同个体的家庭角色，才能真正发挥家庭对于个体的保护作用，更有效助力“一老一小”问题的全面应对。

此外，《中华人民共和国家庭教育促进法》已开始实施，应在其基础上开展覆盖从“幼”到“长”和从“生”到“死”有效衔接的家庭教育活动。将家庭教育的对象从家中的未成年人延展至父母和祖辈，将家庭教育的目标区间从孩子的童年、少年时期和成人的育儿期扩展到人的整个生命周期，将家庭教育的范畴拓宽至思想品德、行为习惯、亲子关系、价值观念等领域，尤其注重年轻一代婚育观、性别观、老龄和生死观的培养。

（二）强化家庭赋能以有效提升其治理可持续性

我国正趋于进入人口负增长的长期过程。要推动人口在负增长条件下形成新的均衡，不能仅仅着眼于人口数量的增加或人口结构的优化，而应更加注重人的全面发展以提高劳动力素质和人力资本积累，即“以质量换数量”和“从人口红利走向人才红利”等。通过推动“一老一小”群体的更高质量发展来寻求新的增长空间、挖掘新的发展潜能，通过发挥良好的家庭功能来夯实利于发展人力资本的环境，尤其是人力资本在新形势下的新内涵，如儿童的社会能力和精神品质、老年人的社会参与等，更与家庭有着深切联系。当代中国的人口发展、制度变迁和治理格局演变都对家庭功能的升位赋能提出了新的要求，尤其需在家庭视角下统筹“一老一小”群体的实际需求并形成政策创新，例如针对祖辈参与儿童监护的家庭并赋予其更大自主空间，使其能够根据自身情况灵活选择退休方案；在社区建设中将涉及幼儿照料、老年人照顾的多种设施在空间上进行整合，以满足多代际共同生活的需求，为祖辈提供“喘息服务”；积极宣传老年人隔代照料的价值，肯定和鼓励老年人在儿童照料、家庭发展、减轻社会育儿压力等多方面的贡献及其重要意义；允许社会保险在家庭成员之间适当转移，并向老年家庭倾斜，还可以进一步探索将家庭成员承担失能老人长期照护等家庭服务纳入社会保险支持范畴的可行性等。

此外，为保障家庭建设和“一老一小”问题应对的有效性和可持续性，还应讨论其行政机制的强化可能性。目前“一老一小”问题已成为我国民生建设的重中之重，更涉及人口长期均衡发展和国家战略的实施。应以其为抓手，组建专司家庭事务的权威常态统筹机构，从体制上整合相关系统的相关职能和资源，为统筹应对“一老一小”问题提供稳定的体制机制和组织保障，从而在科学的整体规划和设计下对家庭政策进行统一的管理调控与实施。

（三）构建家庭友好型的婚育配套支持体系

近期，三孩生育政策落地的真正痛点在于“能生≠想生/敢生”。中国社会竞争激烈以及婚育成本的大幅攀升是导致育龄人群生育意愿低迷的主要症结之一，晚婚晚育乃至不结婚、不生育等情况的增多对育龄人群生育潜力的影响也越来越大，而随着年轻一代价值观念和生活方式的改变，这一趋势将越来越不可逆。应当注意的是，与之前放开“单独二孩”“普遍二孩”政策时不同，此次“三孩生育政策”与“配套支持措施”在政策表述中并立，并尤其强调对“婚姻—生育—养育”的一体化支持，为家庭政策发展预留了大量空间。但也要清醒认识到，这些后续支持措施对于“想生而不敢生”的群体可能会相对有效，但对于“根本不想生”甚至“根本不想结婚”的群体则可能收效甚微。提升育龄人群的生育意愿并兑现其生育行为是应对人口负增长和“少子老龄化”的重要举措，同时也是一个全球性难题，各国的政策效果均不尽如人意。从北欧等国家出现生育率回升的情况来看，相比之下，以家庭为单位推行公共服务以减轻家庭生育养育负担和着力推进性别平等以优化女性发展环境是相对有效的路径之一。

随着我国1990年代出生低谷期人口队列进入黄金育龄期，未来二三十年的育龄妇女规模将大幅减少，年度出生人数持续低迷已是既定事实。即便未来生育率有所回升，对于缓解少子化和老龄化都将是杯水车薪。因此，我们更需要考虑的是以下几点：一是将生育政策实施目标与出生人数提升逐步脱钩。避免用短期的刚性指标来衡量生育政策优化，而应在中长期尺度上注重婚育意愿的提升、婚育观念的改善、养育质量的提高等，进而构建家庭友好型的社会环境。二是从强调“多生”向注重“善养”转变。关注儿童发展质量提升，尤其是农村地区的留守儿童、残疾儿童、贫困儿童等，有效改变其生存状况和家庭发展环境远比消耗大量社会经济成本追求城市地区生育率的一点点提升要重要得多。三是避免生育宽松化对女性发展的误伤。生育的主体是女性，其在生育宽松化的背景下将面临更多职业发展和养育责任的艰难抉择，处理不善将对婚育文化观念和社会环境造成长期不可逆转的磨损，家庭政策乃至整个公共政策体系都需对此格外关注。四是引导和关注年轻一代婚育观和家庭观发展。我们应当对于个体的多元化选择有更多尊重，但也要有针对性地引导公共精神和公共价值，在未来家庭政策和婚育配套措施方面应对此给予更多关注。

（四）在强化家庭建设基础上探究老龄社会治理的中国方案

中共十九届五中全会决定“实施积极应对人口老龄化国家战略”，中共二十大报告进一步强调推进。国家战略是最高层级的国家意志，体现了国家重大战略部署，亟须加快实现对其中重点议题和重点领域的研究实践的突破，而如何尽快形成老龄社会治理模式的“中国特色”和“中国方案”无疑是重中之重。

重视和支持家庭应作为中国积极应对人口老龄化的重点和突出特点之一。尽管随着人口和社会变迁的深化，当代中国家庭功能在“少子老龄化”进程中受到磨损，但来自家庭的代际支持仍是我国老年人养老资源的重要来源。中国传统家庭伦理文化具有强大的凝聚力，家庭成员（尤其是亲子）间的传统互助网络仍以新的形式继续存在和发展，构成中国养老模式的重要特征。不仅如此，家庭功能的完善（如生育养育教育等）还对未来老龄社会的可持续发展至关重要，更是“国家—社会—家庭”三元治理结构得以发挥优势的枢纽之一。目前已经并正在消化大量人口和社会转型成本。然而遗憾的是，现有老龄制度体系乃至整个公共政策体系，在强调家庭重要价值的同时，却也或多或少地忽略了“人口—社会—经济”变迁导致家庭脆弱性加剧的现实，忽视了家庭的承受能力，低估了家庭在养老抚幼等方面的经济与社会成本，使得中国家庭在老龄社会中遭遇多重结构性冲击。面向支持老龄社会治理的家庭政策已不能再拘泥于局部性、部门性、技术性的政策调节，而应在有效评价家庭抗风险能力和发展潜力的基础上重构中国现有的家庭政策及家庭福利配置模式，以提高家庭政策的整体化水平。这为新时代家庭政策的发展创新提出了新的命题。

在人口负增长惯性累积的背景下，家庭能否健康持续发展将直接关系中国家庭及中国社会能否在“少子老龄化”的前提下顺利完成历史转型，它不仅直接回应了国家治理要求和家庭发展诉求，更有可能为全球应对“少子老龄化”提供中国经验与中国路径。