■ 彭希哲 复旦大学社会发展与公共政策学院教授、复旦发展研究院常务副院长
■ 王雪辉 复旦大学人口与发展政策研究中心博士后
透过本次疫情，我们可以清晰地认识到健康养老服务业的发展空间巨大。
我国正处于人口老龄化快速发展的阶段，并即将迈入超老龄社会。根据预测，2025年中国60岁及以上老年人口将达到3亿，21世纪中叶将高达5亿，届时老年人口将约占总人口的35%[1]。人口年龄结构的变化带来居民消费模式的变迁，服务型消费快速增长，“银发经济”蕴含着巨大的发展潜力，并逐渐成为我国国民经济增长的主要动力。在本次新冠肺炎疫情防控期间，养老服务行业既是高危地带，同时行业发展也受到巨大的冲击。一方面，养老服务行业担负着解决庞大规模老年人的养老问题的重任；另一方面，以养老机构为代表的养老企业同时肩负着防控疫情的艰巨任务。针对养老机构等新冠肺炎疫情高危风险区，民政部及国家卫健委相继发布了养老机构及医养结合机构的疫情防控指南，疫情得到了有效控制。一个严峻的事实是，受疫情防控的影响，养老服务行业受到较大冲击，特别是社区居家照护服务的正常供给面临严峻挑战，相关的企业存在巨大的破产倒闭风险。01 站在初级阶段的养老服务业
近年来，我国的养老服务业得到政府的高度重视，取得了长足的发展。公办和民营的养老机构数量快速增长，社区为老服务的软硬件建设和服务项目不断完善，政府通过购买服务方式提供的为老服务资源也日渐增多。与此同时，我国养老服务业的发展还处在比较初级的阶段，面临诸多的挑战，也有很大的发展空间。我国老年人口的居住模式正在发生持续的变化，老年人口独立居住的比重不断上升，与子女同住的比例则不断下降。我国城乡老年人口正逐步纳入养老金和医保系统，这为居家养老创造了必要的条件。目前居家养老基本停留在“在家养老”的阶段，老年人居家养老所需要的硬件和软件服务亟待完善。除居家养老以外，社区养老和机构养老提供了另两种主要的养老模式。第一类是社区养老，通过在社区建立的各种服务机构为居家的老年人提供助餐、护理、家政等服务，满足老年人的日常生活起居和健康的需求。随着社会经济的发展，老年人对生活质量的要求越来越高，养老服务需求日趋多元化，如生活照料、康复护理、健康养生、文化娱乐等，社区养老设施的建设远远不能满足老年人的多样化需求，也存在重设施建设、轻服务质量的现象。此外，各地区社区养老服务设施以政府主导为主，自上而下的服务供给和评估体系存在运营效率不高的问题。第二类是机构养老，由专门的养老机构（包括福利院、养老院、托老所、老年公寓、临终关怀医院等等）为老年人提供全方位的照顾。《2018年民政事业发展统计公报》显示，全国有各类养老机构和设施16.8万个，养老床位合计达到727.1万张，每千名老年人拥有养老床位29.1张，同比增长3.3%；全国共有注册登记的养老机构2.9万个，比上年增长10.0%，床位379.4万张，比上年增长3.9%。目前，我国养老服务业面临的主要挑战有以下两个方面。首先是医疗卫生服务资源配置不均衡。养老服务与医疗卫生资源密切相关，健康是老年人的第一需求，这也是近几年政府高度重视医养结合发展的主要原因。然而，我国医疗卫生服务资源存在严重的配置不均衡问题，城乡和地区之间医疗资源差距较大，这导致“医养结合”在实际推进过程中面临诸多挑战，同时也给养老服务机构、社区养老服务企业带来许多发展的阻碍。在社区居家养老模式中，由政府主导的社区卫生服务中心（站）所获得的人力资源、财政资源均有限，服务水平和质量与老年人的需求还有差距，而民营诊所的整体发展还不成熟，导致社区居家老年人难以就近获得所需的医疗健康服务。在机构养老模式中，养老机构与周边公立医疗机构的合作模式尚在探索中，自建医疗机构的成本较高，专业人才配置也难以到位。因此，未来政府亟须改变当前医疗卫生服务资源配置失衡的局面，以推动养老服务行业的持续健康发展。养老服务业发展的另一项重要挑战是专业服务人才缺乏。养老服务业属于劳动密集型行业，人力需求较大，除普通家政服务人员，老年人还需要医生、护士、养老护理员、康复师等提供专业服务。目前我国养老服务行业的人才缺口较大，未来随着人口老龄化程度的加深和老年市场需求的进一步释放，专业服务人才短缺对行业发展的制约将更加明显。在医护人才资源方面，我国医师队伍存在总量不足、布局不均衡问题。02 新冠肺炎疫情冲击养老服务
相比其他领域，养老服务业在本次疫情期间体现了相对平稳、抗经济周期的特点。但同事，新冠肺炎疫情也给养老服务业带来诸多迫切需要解决的问题和挑战。老年人身体机能不断退化，且常常伴有多种慢性基础疾病，无疑是本次疫情中的高危人群。2020年2月19日，根据7万多确诊病例的数据，中国疾控中心发布新冠肺炎流行病学特征分析报告。该报告显示，无论武汉、湖北（包括武汉）还是全国（包括湖北）的确诊病例，老年人占比均是最高的群体。此外，死亡主要发生在老年群体中，老年组的病死率明显高于其他年龄组。老年人也常是合并症患者，报告显示，有合并症患者的病死率比未报告合并症患者要高得多。在疫情防控期间，社区居家养老服务设施暂停服务，独居、空巢及失能在家的老年人的日常生活和照护服务受到极大影响。独居（空巢）生活自理老年人因社区实施封闭管理，难以和平时一样出门购买生活用品和药品，需要社区工作人员提供协助。独居（空巢）失能老年人是疫情期间最为弱势的群体，老年人子女不在身边，自身又丧失了一定的生活自理能力，人身安全受到威胁，这部分老年群体是上门护理服务的刚需客户。与此同时，疫情暴露了养老机构和社区居家养老服务的诸多服务及政策盲区。养老机构是老年人聚居场所，毋庸置疑，养老机构中的工作人员和老年人一旦被感染，将是灾难性的事件。因此，新冠肺炎疫情暴发后，民政部要求各养老机构严防死守，做好疫情防控工作。除了个别养老机构出现感染病例外，全国并未发生养老机构大规模感染事件，成效显著。同时也反映出防疫物资储备不足、防疫专业人员缺乏、应急预案准备不充分等问题。现阶段全国养老机构按规定实行收住老人“只出不进”，在有效遏制疫情蔓延的同时，也产生以下几方面迫切需要解决的问题。第一方面的问题是，有照护刚需的老人亟须返院接受专业照护。一些回家过春节的老人原先并未做长居打算，疫情发生之后，由于原收住机构按规定“只出不进”，这部分老人只能居住在家里。疫情期间，一些老人离院外出看病，就医结束后也只能被养老院拒之门外，回家居住。第二方面的问题是，家属复工受到影响，身心疲惫，焦急万分。居家照护老人的家属既难以提供专业照护，又不能及时返回自己的工作岗位，身心疲惫。疫情期间养老机构停止家属来院探视，部分高龄老人因长时间见不到家人，情绪不稳定，仅凭视频、电话等交流难以有效缓解老人情绪，家属亦焦急万分。第三方面的问题是，养老机构不能收、因条件所限亦不敢收住老人。新冠肺炎疫情中，老人是高度脆弱人群；养老机构是人群集聚的高危场所，提供失能失智老人照护服务的机构更是如此。而目前养老机构大多不具备专业隔离防护的软硬件条件，若仓促收住将增大疫情风险。第四方面的问题是，养老机构“只出不进”，部分床位闲置，收入减少而成本大增，资金链告急。而疫情期间机构在增添防护设施与设备、采购防护物资方面的支出费用大增，食品等生活物资价格也有所上涨；加上疫情期间机构停止面对面现金收付业务，而大部分老人及其家属因不熟悉网络支付操作而无法缴费。种种因素使得机构收入减少而成本大增，资金链告急。同时，疫情期间民政部疫情防控指南要求基本停止居家上门护理服务；社区综合为老服务中心、社区日间服务中心、长者照护之家、老人助餐场所等社区为老设施也全面关停，这些防控措施对控制社区疫情取得明显成效，但也给居家老年人和社区居家类养老服务企业（机构）带来诸多困难和挑战。第一项挑战是，用工成本大幅度增加。新冠肺炎疫情防控期间，社区居家照护服务受到重创，社区养老服务场所一律关停，上门看护服务也缩减大半。尽管业务量剧减，但是员工不能大规模辞退，保留的员工仍需要支付基本工资和缴纳相关保险，这对企业（机构）而言是沉重的负担。第二项挑战是，营收剧减可能带来资金链断裂风险。疫情期间居家上门服务被叫停，日间照料中心、护理站等基本处于停滞运营状态，少数开展服务的业务量也不到平时业务量的25%。据上海一家规模较大的护理站连锁品牌企业反映，一个月的净损失在2000万元左右，若不能逐步恢复业务开展，持续的收不抵支会逼迫企业走上破产之路。第三项挑战是，行业发展将会断崖式受阻。较多居家为老服务企业（机构）面临资金链困难，势必会影响员工工资发放，有些甚至会采取不利于员工的措施，导致劳动纠纷。从事居家护理服务的社区护理站一般人力成本占总成本的70%，大量企业（机构）若不能渡过难关，将会导致失业人数增加，不利于稳定就业。此外，社区居家养老服务停运将阶段性地影响照护服务面和较长时间影响老年人的生活质量。“养老既是大民生，也是大产业”，“养老服务作为推动高质量发展、创造高品质生活的重要结合点，成为释放消费潜力、培育发展动能的重要增长点”的目标实现将会受到很大的影响。疫情发生后，国务院、卫健委、民政部等国家部门及相关部委出台多项政策做好疫情防控工作，全国各地养老院实施封闭管理。为防范新冠肺炎在养老机构的传播，民政部接连发布两版《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南》；国家卫健委也针对养老机构老年人就医和医养结合机构疫情防控发布政策文件，满足疫情期间老年人的就医需求和做好重点场所的防控。地方层面也根据养老服务场所疫情防控风险的差异，出台养老服务业发展扶持政策。下一阶段，政策的应对重点应聚焦在尽快恢复养老服务业的正常发展上。考虑到本次新冠肺炎疫情的长期性，须针对养老行业发展出台有效的中长期政策方案，以有效应对未来可能遇到的潜在重大突发事件。同时，也需要采取特殊时期的短期应对策略。因此，政府应将短期和中长期政策调整与制度安排相结合，在稳定疫情的基础上有序推进养老服务业的正常发展。短期应对政策主要有以下三点：其一，特殊时期养老行业可以启用综合工时制和灵活用工制。疫情防控期间，无论是机构养老服务或居家上门看护服务均受到重创。基于此，建议国家允许疫情防控特殊时期养老行业启用综合工时制或灵活用工制，也可以考虑引入共享员工制，降低疫情期养老企业的人工成本，提高企业存活率。其二，政府为养老机构或居家养老服务企业提供财政和金融支持。如为养老机构提供运营补贴、人才补贴，为养老类企业提供低息贷款，减少企业出现资金链中断的事件发生。同时，政府应为主动寻求与金融机构加强联系合作的养老企业提供机会和平台，如成立养老产业发展基金，拓展中小型养老企业的融资渠道，加强行业长期健康可持续发展。其三，设立养老行业疫情防控标准体系。各级民政和卫健部门及时总结各地养老机构和居家照护中的疫情防控经验，并将行之有效的疫情防控措施纳入标准体系建设。标准体系的健全和使用将有助于提高养老服务供给主体的风险防控和专业服务能力，防范、排查和整治各类养老服务中的隐患，推进养老服务整体高质量和规范化发展。中长期应对政策主要有以下三个方面：其一，建立养老服务场所应急管理培训体系。在开设养老相关专业的高职院校或高校，增设突发公共卫生应急响应、自然灾害应急响应的相关专业，高校、党校、养老咨询企业、养老机构等培训机构开设应急管理培训课程。其二，健全社区居家公共卫生应急管理体系。未来构建公共卫生应急管理体系，在社区和居家层面应该把老年人列为重点保护对象，根据老年人的特点，做好提前预防、有效控制、及时治疗，第一时间确保老年人的生命安全。同时，把对老年人社区疫情防控宣传纳入政府基本公共卫生和养老服务的范围。通过政府购买服务方式，宣传疫情防控知识、健康老龄化、积极老龄化、医养结合等，让老年人成为自己健康的“第一责任人”，实行有效的自我保护，在社区层面宣传构筑疫情防控的第一道防线。其三，提升养老行业一线从业人员薪酬待遇和社会地位。疫情期间，大量养老一线养护人员坚持在工作岗位上，确保在院老年人的身体健康和正常生活，减轻儿女的后顾之忧，他们在本次疫情防控特殊时期做出了巨大贡献，理应获得社会的认同和政府的重视。建议政府相关部门给予疫情期间仍坚持在岗的养老一线从业人员发放岗位津贴，承认其在特殊时期为国家和社会做出的贡献。建议今后建立科学的一线养老从业人员综合评估制度，对于被评估为优秀的从业者，给予物质奖赏和精神奖励，提高行业的社会认可度和从业者的自我认同感。政策层面以外，包括养老机构和社区居家服务企业（机构）在内的养老服务企业可以分别制定以下的应对策略。对养老机构来说，可从如下五个方面开展应对策略。第一项策略是把临时应对转化为应急管理体系。老年人普遍伴有疾病、衰弱、失智等问题，易因疾病、猝死、院内感染等引起突发事件。因此，应急管理是养老机构日常管理的重要内容。养老机构应有面对突发自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件的预案，做好各类风险日常评估和干预，建立制度、健全机制，当突发事件发生时，能有条不紊地应对处理，遇事不乱。此外，应急事件往往会引发诸多衍生性问题，扩大事件应对范围和影响。比如此次疫情防控中凸显的老人心理疏导，机构与家属的良好沟通和协同关系，以及疫情防控中的院内感染管理等，这些都是养老机构日常管理和服务的重要内容，也是应急管理体系中包含的支撑要素。第二项策略是积极建立与社区卫生服务中心的密切联系。针对老年人的医养需求，养老机构应与社区卫生服务中心建立常态化联系机制，积极取得卫健、民政部门的许可，实现社区卫生服务中心对养老机构的远程指导、健康宣传和导医转诊等服务功能。确保养老服务机构老年人一旦出现健康问题，就能获得社区卫生服务中心的远程医疗指导，同时为有需要的老年人提供送药上门、体检等专业服务。第三项策略是妥善安排养老机构员工有序返岗。养老机构的所有一线工作人员接受疫情防控期间的技能培训，科学开展疫情防护工作，每天汇报自身健康状况。针对一线护理人员的精神压力和心理负担，养老机构要积极与专业的社会组织或高校心理学专业团队合作，开展一线养老服务人员线上心理辅导工作。同时，提高疫情期间养老服务人员的薪酬水平，呼吁政府提供疫情补贴，提高从业人员的工作积极性和职业认同感。第四项策略是加强健康管理服务。养老机构除对医疗的需求外，平时对健康管理服务的需求更为重要。在这次疫情期间，当遇到谣言满天飞，导致老人恐慌和不安，养老机构健康管理师应第一时间澄清谣传谬误、普及防疫知识、进行心理安抚和疏导。在养老机构日常管理中，科学用药指导、膳食营养、健身运动等健康管理专业知识需要充分发挥积极作用。第五项策略是将疫情影响变危为机。事实上，养老机构本身对外的盈利点是存在的，如养老设备设施、养老服务人员、老年餐等。养老机构作为24小时可以提供餐饮、生活服务的经营主体，有着完好的采购、加工、生产供应体系，在特殊时期其他养老企业无法开业复工的情况下具有天然营业优势，可为社区及周边老年居民提供餐饮、蔬菜生活日用品代采买等经营活动，尽可能减少疫情带来的经营损失。与此同时，社区居家服务企业（机构）可从如下三方面落实应对策略。首先，多措并举有效降低企业运营成本。成本控制是养老服务企业在经济周期性波动中持续稳定发展的基础，但是简单的降低成本策略势必会影响企业的工作效率和服务质量。因此，社区居家养老服务企业降低成本并不是单纯地从人员和物料上减少支出，而是要在保证运营必要成本的前提下，削减不必要成本并精炼最优工作模式和最优服务模式。以服务和管理模式的正常运转为前提，来保证经济低迷时期养老服务企业的可持续发展。同时，企业可以尝试寻求政府的财政支持和金融机构的短期资金周转支持，确保现金流不因疫情而中断。其次，老年人家属开展护理技能远程培训。疫情防控期间，子女将替代专业护理人员成为重要的照料者，在不能入户开展一线照护服务的情况下，社区居家为老服务企业与智慧养老企业合作，通过智能化的信息平台，为老年人家属提供在线培训服务，加强照料家属的护理技能和知识，进而提高疫情特殊时期居家老年人的生活质量。最后，居家养老服务企业积极整合社区养老设施资源。“后疫情时代”，老年人出于健康安全考虑，也会更多待在家里，特别是患有一些基础疾病的老年人。不管是上门生活服务、护理服务，还是远程问诊、24小时安全自动值守服务，都会因此迎来发展机遇，居家养老在疫情之后会更加被认可。社区养老服务中心或长者照护之家的运作模式可能需要做出部分调整，可以作为向周边的居家老人输出服务的据点。居家养老服务企业以此为契机，积极开展与社区养老服务主体的合作，作为深入社区的前站，减少服务半径和成本。我国逐渐进入深度老龄社会，到2025年将有接近3亿老人，2050年更是将高达5亿。老年人口基数及其伴随的养老需求蕴含着无限的“银发经济”商机，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，养老服务业是我国经济转型升级的几大支柱型产业之一。目前制约养老服务业大发展的主要难题是老年人支付能力不足，随着出生于20世纪60年代的人口逐步进入老龄阶段，我国从养老金融、养老保险体系等多方面发力，养老服务业的支付体系将逐渐建立和完善。养老服务业不是“挣快钱”的行业，但稳定运行后持续的现金流将会吸引社会资本的青睐。本次疫情对以服务业为主的第三产业产生巨大影响，线下服务受到巨大冲击，对养老服务业而言，对居家和社区养老影响较大，养老机构受到的影响较小。可以看到，养老机构、护理院等虽然盈利水平不高，但是稳定性较高，当然这必须以做好疫情防控为前提。在经济低迷期，收入和盈利水平的下降总是快于支出。在市场经济环境中，企业运行在一定程度上符合进化论的原则，能生存下来的企业“不是规模最大或盈利最多的，而是最能适应外部环境变化的企业”。从需求侧发展趋势来看，养老服务业融合了养老消费和服务消费，两者将是疫情之后拉动我国内需的重点领域。根据国家统计局最新公布的养老产业统计分类，养老服务业涉及多个细分行业，市场前景广阔。由于中国出生率的大幅下降和预期寿命的不断增加，21世纪中叶之前人口老龄化进程呈现加快趋势。养老服务业的潜在需求取决于人口老龄化进程，人口不断老化将加速潜在养老服务需求的释放。未来十年，出生于20世纪60年代的人群逐渐进入老年阶段，中国人口老龄化将进一步加速，他们也是第一代独生子女父母，他们中的许多人经济相对殷实，消费理念成熟，但家庭养老模式愈发难以维系，社会养老成为必然选择。这一群体将成为养老产业最主要的消费者。此外，中国老年人的消费观念也随时代发展而发生变化，新一代老年人更加注重健康养生、价值发挥、乐观心态。这些转变都将给养老服务业的蓬勃发展提供良好契机。同时，由于大部分老年人不愿意离开自己熟悉的家庭，居家养老仍是未来主流的养老模式，日常护理、慢性病管理、照顾陪伴、助餐送餐、家政服务是居家老年人最急需的养老服务需求。失能失智老年人以及需要康复治疗和长期护理的老年人则是机构养老的刚需群体，随着中国老年人口高龄化趋势的不断发展，失能失智老年群体的比例将持续增加，带来长期护理需求的井喷态势。从供给侧发展趋势来看，目前养老服务业发展模式较为单一。现阶段我国养老服务业明显呈现政府主导的特征，承担一定的公共服务和社会福利职责。这种发展模式导致从业机构的目的可能聚焦在政府用地规划和财政补贴上，对于提升自身的养老服务品质关注不足，过度依赖政府的政策导致行业目前整体发展水平较低，盈利模式不清晰，从侧面也说明我国养老服务业还存在很大的发展和提升空间，这些都是从业者的创业机遇。国家已经明确“全面放开养老服务市场，支持社会资本投资兴办养老机构”，未来养老服务业的发展模式更加多元化，与健康产业、旅游产业、文化娱乐产业、餐饮行业的深度融合，将进一步挖掘和释放养老服务业的发展潜力，也将继续丰富养老服务业的新模式、新业态。养老服务人才是制约我国当前养老服务供给品质的主要瓶颈。与很多行业从业者的工作环境相比，养老服务人员的工作主要是在养老机构或老年人家中完成，舒适性和干净程度相对较差。整体而言，目前养老服务行业的工作环境、工资待遇和社会地位难以吸引并留下优秀的人才，从业者以年龄为40～50岁的中年女性和学历较低的年轻人为主，不合理的人才结构将不利于养老服务的创新和品质提升。随着养老服务行业的不断发展和政府的高度重视，从业者的工作环境、工资待遇和社会地位均会有很大改观，将吸引更多年轻人进入这个领域。同时，养老服务业应更加重视产教融合发展，实现学历教育、技能教育、理论学习和实践训练的有机结合，为养老服务品质升级提供人才基础。“互联网+养老”是必然的发展趋势。中国目前已是互联网大国，互联网与国民生活密不可分，政府近年来一直在推进“互联网+”行动计划。养老服务业的发展需要融合移动互联网、大数据、可穿戴、云计算等新一代信息技术，发展以主动健康技术为引领的信息化老年健康服务，实现线上线下有效结合。线上的服务以养老服务信息平台为主，线下的产品多种多样，如居家养老上门服务、社区居家养老服务照料中心服务、社区卫生服务中心服务、老年教育、老年用品、法律援助等服务。尽管“互联网+养老”具有巨大的发展潜力，但与“互联网+”的其他领域相比尚处在初级阶段，未来仍需要政府、业界、社会力量不断探索和努力，共同推进“互联网+养老”的快速发展。养老服务业的发展是我国老龄事业和老年产业发展的重要内容，老年地产、老年金融、老年保险、老年健康、老年康养旅游、智慧养老等的蓬勃发展和密切结合必将为养老服务业的发展创造更加良好的外部环境，在更广泛的社会服务体系中推动养老服务业的持续发展，并带动相关产业的发展。
[1] 翟振武、陈佳鞠、李龙：《2015—2100年中国人口与老龄化变动趋势》，《人口研究》，2017年第4期。
* 本文节选自《经济战“疫”：新冠肺炎疫情对经济的影响与对策》第2部分“产业经济”第6章“新冠肺炎疫情下的养老服务业”。
