不试点直接全国推行可加速政策调整进度

主要影响城市和东部沿海 若生育无太大反弹或可全面放开二胎

“如果大家能看到政策是连续稳定的，总体目标如普遍生二胎是确定的，国家对生育的管控也会越来越弱，将更多地发挥市场作用、公共政策利益导向等来引导生育行为，人们就会从长远来打算要不要生孩子、生几个等，这就能在一定程度上避免政策一松就扎堆生孩子，因为不用担心政策可能突然再收紧。”彭希哲表示。

彭希哲：复旦大学社会发展与公共政策学院院长、国家人口计生委的专家委员会委员、中国人口学会副会长、复旦发展研究院副院长。

放开“单独二胎”政策可能对人口结构等带来的影响。赵佳峰 制图

“此番政策调整的象征意义要大于实际意义，因为它对人口增长的短期影响有限，但表明人口计生政策应当根据不同时期人口、经济、社会等国情的变化而作出相应的调整。”国家人口计生委的专家委员会委员、复旦大学社会发展与公共政策学院院长、复旦发展研究院副院长彭希哲教授对早报记者称。

《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。这一人口和生育政策的调整，被普遍解读成为实施33年严格控制生育政策到全面放开二胎实现个人生育自由的过渡举措。

彭希哲表示，他对全面实施“单独二胎”总体上是乐观的， 但还有一定的担心，“担心当政府试着调整一下后，就停在那里，这个要避免。”他强调，有可持续的调整和完善，让老百姓有可预期的目标和期待，这点很重要。

由试点改为全面推行

东方早报(博客,微博)：无论从官方还是学界，都感到“计划生育政策调整完善的时候到了”，也几乎每年都有个“二胎之辩”，今年这个计划生育政策的调整算是既定了的，你认为会是一种怎样调整和完善的过程？

彭希哲：国家有关部门对于调整、完善计划生育政策的研究已经开展了多年，学术界和有关省市也提出了不同的政策调整思路和方案。这些方案都已经由国家主管部门上报给中央，等待最终的决策。这次中央决定全面放开“单独”二胎，不做试点, 而各省市将根据各自的情况, 拟定实施细则, 以推动政策调整的落实。

东方早报：前两年“先试点”的声音较响，所以这次说“全面放开单独”还是让外界有些意外。

彭希哲：是的，各种试点方案前几年就在研究，有一种思路是计划先在十个省市进行试点。根据我的了解，国家关于人口生育政策完善的总的思路是通过渐进的微调，即首先是在实行独生子女政策的地方允许夫妇双方有一方是独生子女的就可以生育两个小孩，也就是通常讲的开放单独，最终实现每对夫妇生育两个孩子的目标。

东方早报：为何此次由试点改为了全面铺开“单独”二胎？

彭希哲：我想这也是与中央对中国人口问题的基本判断有关。假如五年前就试点放开“单独”二胎，现在就应当到了进一步放开的阶段。但因为前几年一直在讨论是否要进行政策调整， 而没有实质性的推进，在时间上已经拖延了，同时我国人口老龄化进程和劳动年龄人口下降的速度都很快。不做试点直接在全国推开，我觉得可以加速人口生育政策调整完善的整体进度，与中央提出的其他改革相协调，更好地应对人口发展趋势对我国社会经济长期发展的挑战。

“公共服务处在缺位状态”

东方早报：一次生育政策的调整的影响究竟有多大？

彭希哲：我国现行的人口生育政策已经实行了30多年，从时间上讲早些年就应该调整，但一直没动。我认为此番政策调整的象征意义要大于实际意义，因为它对人口的实际变动的影响不会太大，但表明在坚持计划生育基本国策的背景下，具体的生育政策也应当根据人口、经济、社会等国情的变化而作出相应的政策调整。

东方早报：为什么中央的政策调整方案那么难出来呢？

彭希哲：人口发展有其特殊的规律，人口变动的影响会长期存在，比如说1950年代生了一大批人，这批人到80年代又生了一大批人，1980年代出生的这批人到现在又进入了结婚生子的阶段……任何一个时期的人口政策调整都会影响到未来，而且这个周期不是一年两年，可能是几代人的时间。人口政策的调整涉及对人口发展规律的理解、对目前人口发展态势的认识、对未来人口变动趋势的判断，所以会更加谨慎。

东方早报：为什么说对人口增长的影响不会太大？

彭希哲：之所以呼吁放开现在的计生政策，是因为中国社会老龄化的进程非常快，劳动年龄人口的减少也早于预期，同时长期实行目前的生育政策对中国的家庭结构和功能乃至中国文化的传承所产生的负面影响也在不断累积， 所以大家会希望调整政策多生孩子来解决这些问题。但我们必须明白，政府对生育行为的政策干预和育龄人群的实际生育行为有联系但不完全是一致的。生育政策只是提供了一种生育可能，但是否愿意生，取决于每个人的个人意愿和社会整体环境。

比如在上海，目前的实际生育率还低于政策允许的水平，这种状况已经持续了近20年， 而独生子女这一代人中的很大一部分不愿意生育两个小孩。如果是开放“单独”，受影响的主要是上海人与外来人口结婚的那部分，因为外来人口或许多新上海人中有兄弟姐妹的比例会高一些。这一批人在上海近年的新婚夫妇中占40%左右。从总体上讲，目前新婚人群的生活和工作的压力很大，生育意愿和生活方式也与老一代人有很大的不同，希望生育二孩的比例也不会很高。所以生育政策的调整对上海的影响不会太大。

由于中国各地区的发展存在很大的差异，中国的生育政策是有城乡和地区差异的，而各地的实际生育水平也是存在差异的，“单独二胎”的生育政策调整主要影响的是城市和东部沿海地区的人口，因此对全国的影响也有限。一些地方还需要继续实施现行的生育政策，而另一些地方则应当适时地调整人口政策，完善家庭发展政策，从而真正落实以人为本的科学发展观，为中国的长期可持续发展创造一个良好的人口环境。

所以现在的中国，特别是在城市，影响人们生育决定和行为的并不仅仅是生育政策的限制，更多的是社会经济和家庭情况。现在生育、抚育小孩的成本不断提高，特别是社会对抚育子女的很多公共服务还处在缺位状态，都导致了生育意愿的降低。

东方早报：所以生育政策只是一个系统工程中的一环，政府和社会的配套政策和服务才是关键？

彭希哲：人口生育政策只是国家调控人口生育行为的政策措施中的一种，我们想要全面解决我们前面提到的各种人口问题还需要有很多其他的制度改革和政策措施的配合和完善，如养老金制度改革、劳动力就业制度改革、教育制度改革……

近年来西欧特别是在北欧生育水平有所回升，学者的研究表明并非是有什么具体的政策在鼓励人们生孩子，而是有了更好的妇女解放措施、就业措施，其中一个影响家庭生育决策的重要因素是在社区中普遍开设托儿所，这些社会政策和配套使得人们觉得生孩子并不那么可怕，对个人的生活和事业影响不那么大，人们自然会选择生育。

总之，人口政策的调整，只是一个大的适应性制度重构中的一个组成部分，它会使得我国老龄化的进程有所减慢，给我们以更多的时间来改革各种社会保障体系和进行经济结构的调整，在一定程度上减轻未来世代的发展压力。但人口政策调整的作用是有限的，它的影响更多地会在未来反映出来，而不会改变当下的老龄化态势。

“生多少应由老百姓做主”

东方早报：现在有一种声音认为，“单独”二胎的调整幅度太小，因此呼吁讨论是否可以直接实行全面二胎政策？

彭希哲：调整幅度不够总比不动好。现在“单独”二胎的政策已经面临很大的阻力，反方向的讨论也非常强势，政府高层中间也有很多反对。

我个人的想法是，如果现在不是“单独”二胎，而是现在一下子全部放开二胎，这一政策调整又要经过一个漫长的讨论、论证的过程，所有方案又需要重新做，在政府高层达成共识也需要更多的时间，调整和实施的时间也会不可预期地往后推。与其这样，还不如先赶快动起来，至少是动起来了。

此外，必须对中国的政策调整有基本理解。一是，所有政策的制定和实施都有路径依赖，中国改革总体上是一条渐进式改革的道路。对于政府来说，当没有看到政策取消的后果时，是不敢大动干戈的，通常会采取比较谨慎的办法，先试一试，没有什么不良反应，就再放得大一点。我们叫 “小步快跑”，步子不大，但不断在完善和调整。这对政府来说更好把握。

二是，中国地域广大，差异也大，农村生两三个的还有不少，但城市是普遍一个，笼统要把现行的计划生育政策全部放开，也不见得合适。对于农村，特别是较贫困地区，现行政策还可能需要稳定一段时间，帮助少生优生。对大城市来说，独生子女政策的初始目标已经实现，负面效应正在累积，因此应该尽快地调整完善。

东方早报：未来计生政策将会全面放开二胎，这是决策层的共识吗？

彭希哲：我想至少大家都会认为一个家庭有两个孩子是一种最好的目标，问题是什么时间能在政策中体现出来。这次“单独”二胎全面实施了，看看效果，如果生育水平没有太大的反弹，就可以考虑进一步放宽。对于政府来说，应当是进行宏观调控，而不应管生育的具体细节，生不生、生多少应该由老百姓自己做主。所以大方向还是要逐渐实现政府对生育行为限制的减弱，最后变成老百姓自己决定。

那计划生育基本国策要不要坚持？要坚持。所谓计划生育，就是有计划的生育，生两个可以是计划生育，生三个也可以是计划生育，计划生育并没有规定只能生一个。

要警惕小动即止

东方早报：所以你对计生政策的路径走向还是充满乐观的？

彭希哲：从总体上讲是乐观的， 但还有一定的担心，担心当政府试着调整一下后，就停在那里，这个要避免，还是要延续“小步快跑”的节奏，有可持续的调整和完善，让老百姓有可预期的目标和期待，这点很重要。

东方早报：为何会担心出现这种状况？

彭希哲：对政府来说，政策不动是最容易执行的，也是最安全稳妥的，因为政策一动，整个内部和外部都要变，管理的理念、运行的模式、资源的配置等都要发生变化。政策的调整也还会涉及对过去的评价问题。

东方早报：那你有什么建议或期望？

彭希哲：我们要抓住十八届三中全会全面推进改革的契机，尽快地实质性地启动这次人口生育政策的调整。对于研究机构和学术界而言，要对政策调整方案进行研究、跟踪评估并推进这个政策完善。如果政策的完善和进一步调整的路径是清晰的，对一般生育人群来说，也可以形成一种心理预期，这种心理预期能够帮助她（他）做好家庭生育的计划和准备。

政策调整比较担心的问题，就是出生堆积，也就是突然间出生了很多小孩。从公共服务和每一年龄段出生人口的角度说，在不同年份间出生人口的突然多或者突然少都不是一件好事情，这会造成婴幼儿照料、中小学教育资源、年轻人就业等的周期性波动。

就像经济学家强调市场信心一样，如果大家能看到生育政策是连续的、稳定的，总体目标如普遍生二胎是确定的，国家对生育的管控也会越来越弱，将更多地发挥市场的作用、公共政策利益导向等形式来引导人们的生育行为，人们就会更多地从长远来打算自己要不要生孩子、生几个、什么时候生等，这就能在一定程度上避免政策一松就扎堆生孩子，因为她不用担心政策可能突然再收紧。

“人口已处在一个拐点”

东方早报：您说实行计划生育30多年来，人口控制的目标已经实现，负面效应累积，具体有哪些负面效应？

彭希哲：比如人口老龄化的问题、性别比失衡问题、劳动年龄人口开始下降的问题，也包括我们现在家庭功能的弱化等。虽然这些问题不能说都是计生政策造成的，但计生政策确实发挥着重要作用。

中国从1980年开始实施的现行计划生育政策，目的是希望中国人口的增长速度在很短时间内迅速降下来。这个目标已经实现了。人口增长减慢的好处是过去20多年间我们收获了人口红利。人口红利简单地讲就是在我们发展的一定阶段，由于生育小孩数量的快速减少，而老年人口增加得也还不是很快，因此劳动力占总人口的比重很高，就业人口庞大，经济增长的速度也就相对很快。因为每个劳动力参加经济活动，除了能养活自己，还有一部分剩余，劳动就业人口越多社会财富的积累就可能越多，那么国家进一步发展的资本就越大，经济进一步增长的潜力也越大。

因此生育率快速下降，二十几年后能收获人口红利，但三四十年后当年大量劳动就业人口都进入退休年龄以后，老龄化的负担就形成了人口负债。人口红利和人口负债都是由生育水平的快速下降导致的，只是发生在不同的时期。你不能说光想享受人口红利，而不想承担后面的人口负债。

东方早报：你说十年前就该调整计划生育政策，那是不是意味着现在人口问题更加严峻了，具体严峻在哪里？

彭希哲：比如老龄化进一步加深了。十年前，我们劳动年龄人口（15-60岁）的总量还在上升阶段，但从去年开始我们的劳动年龄人口的绝对数量开始第一次下降，而这个下降趋势将是长期的，甚至是不可逆转的，这意味着我国的人口现在已经处在一个拐点。未来劳动力人口的下降趋势在很大程度上取决于现在的生育水平，即我们现在的年轻夫妇会生几个孩子。劳动年龄人口的过快减少将对我们经济的持续发展和应对人口老龄化形成各种严峻的挑战。

东方早报：那是否意味着现行的计划生育政策也到了一个拐点？

彭希哲：是啊，整个形势发生变化了，原来的政策实行的基础发生变化了，所以要调整，而今后也应当根据人口态势和国家发展的大势调整。

东方早报：性别比失衡和计生政策有什么关系？

彭希哲：性别比失衡完全是计划生育造成的吗？肯定不是的。在没有人口政策的韩国和印度都出现类似中国的性别比失衡的问题。但我国人口政策的实施对出生性别比失衡也肯定是有重要影响的，特别是在农村。

人口政策的完善和调整有利于解决这个问题，但要从根本上解决不能光靠人口政策，更重要的是社保制度的改革及其他配套政策，使得人们在观念上和现实中都认为生男生女是一样的。

为了控制性别比失衡的问题，政府采取了很多强制措施。比如，禁止胎儿性别鉴定和由此产生的性别选择性人工流产。但政府所采取的许多措施，在解决性别比失衡问题方面，现在看来收效有限。因为已经采取措施20多年了，性别比失衡现象并没有好转。这将在未来一段时间导致严重的婚姻挤压现象，即会有大量的男性不能结婚。我觉得除了要坚持已经实行的一些措施外，最终还是要靠整个社会观念的变化。

“一个政治性的决策”

东方早报：那么我们人口学者在人口政策调整过程中可以做什么呢？

彭希哲：对学者来说，只能根据自己对人口发展规律的理解，对中国人口问题的认识，结合其他国家的经验，利用科学的理论框架和研究方法，对未来做模拟和预测，来评估政策调整对未来产生的影响，同时对未来政策的进一步完善提出政策咨询意见。

人口学者的研究也会导致不同的结论，这是很正常的事情。比如，调整了计生政策，有人认为人口增长会反弹，有的说不会反弹。因为我们自己没有经历过这样大规模的人口政策的调整，我们所用的研究依据主要是观察其他国家和地区的变动趋势，我们看到新加坡、日本等国家和香港等地区的生育水平一旦降到低水平以后就再也没有能够反弹，实行鼓励生育的政策也无济于事。当然我们也观察到过去生育水平比较低的地方，如西欧和北欧，这几年生育水平反而在回升。

人口政策的调整涉及对人口发展规律的理解，对目前人口发展态势的认识，对未来人口变动趋势的判断，所以会更加谨慎。

东方早报：有反对调整计生政策的吗？

彭希哲：当然有人反对，反对者觉得中国人已经这么多了，何况现在中国的碳排放量已经是全世界第一，污染也非常严重，你再放松人口控制会使得人口更多，环境资源等问题也更加难以解决。因此有些人包括一些学者是反对生育政策调整的。

东方早报：计生政策调整，以及何时调整，究竟由谁来决定？

彭希哲：我理解，生育政策的调整不完全是一个技术性的决策，而是一个政治性的决策，因为生育政策涉及中国老百姓的基本的生育权利。技术上有关人口的各种预测和方案设计都只是给中央提供方案的选择，最终决定是由政治家做出的，包括政策什么时候调整和如何调整。各地具体的政策调整的方案就需要各地区通过人民代表大会等立法渠道来确定，卫生和计生部门则仍然是计生政策的实施机构，而广大育龄人群则是人口生育政策调整的目标人口，他们对生育政策调整的反应及其生育行为是中国未来人口计生政策最关键的决定因素。

原文链接：http://news.hexun.com/2013-11-19/159807211.html