2013-03-06 10:38:41

计划生育政策是我国的基本国策。近年来对于这一基本国策的争论比其他各项政策改革都更加激烈。对于计划生育政策是否需要调整还是坚定坚持政策不变，是需要讨论的第一个问题；如果要调整计划生育政策应该采取什么步骤来调整计划生育政策，是需要讨论的第二个问题。

六普数据和最新的统计局公报数据说明人口变动的速度比预想的要快，人口总量比国家人口发展战略预想的要少，生育率水平下降得比预想的更低。相对于中长期人口变动态势，人口政策的调整显得相对滞后于人口变动和社会经济发展。根据最新的统计局公布数据，2012年中国劳动年龄人口总量9.37亿，开始出现下降。因此不仅劳动适龄人口比重下降，而且劳动适龄人口总量也开始下降，以60岁口径计算的劳动适龄人口人口，到2021年以后将更快下降。新出生人口需要15年才能成为劳动力，教育程度提高使新增劳动力市场参与的年龄进一步推后。因此，从劳动力市场长期平衡的角度看，我国生育政策调整相对较慢。计划生育政策的调整已经错过了应该改革的历史窗口。

计划生育政策改革的必要性，还在于长期来看我国面临的快速老龄化和高度老龄化，需要通过人口政策的改变对长期人口变动进行必要的协调，从而为面向2050年和本世纪后期的国家复兴创造良好人口环境。另外，当前的生育意愿已经下降到较低水平，而从国际经验看，生育意愿真实下降了以后，也更难再回升上来。

因此与1950年代后期马寅初提出需要进行人口控制的情况类似，我国又一次出现人口政策调整滞后于人口变动和社会经济长期发展的情况，也同样会对国家长远发展带来新的不利影响。总之，人口改革已经错过了最佳的改革时期，但推动亡羊补牢的改革也仍然非常必要。否则不加快进行计划生育政策调整，未来的政策调整也仍然会被迫以非常剧烈的方式进行调整。

曾经看到一个网络民意调查，有80%多的人民群众认为需要调整计划生育政策。民意本身是推动改革的风向标。现在计划生育政策改革还不仅仅是计划生育政策需要不需要调整、何时进行调整的问题，而是需要反思我国人口政策的根本目的和核心任务的问题。

计划生育政策是在计划经济体制下的制度安排，是在人口数量过多、增长过快和生产力水平低下的严峻矛盾下实施的紧急性的政策措施。而当生育率水平已经降低到低生育率和极低生育率，人口压迫生产力的局面已经改变，计划生育政策则已经完成了其历史使命，需要回归到公共政策理念，需要逐步回归到尊重人民自主选择的制度安排。

需要重视人民利益和计划生育政策的关系，确保人口政策始终为人民群众利益服务，这也要求推动计划生育政策的定位和任务实现根本性改革。在1960-1970年代，缺乏有效办法进行避孕节育和合理控制“期望之外的生育”，缺乏必要的卫生健康和生育服务，计划生育政策的立足点也在于是保障人民幸福的政策，特别是保障妇女的健康和妇女权益的政策。现在计划生育政策则日益成为带来更大生活风险和影响社会居民家庭和生活福利的政策。随着计划生育政策实施所带来的计划生育家庭养老问题、失独问题、家庭功能弱化等新的风险，而健康服务和公共卫生水平本身得到很大提高，人口的知情选择日益普及，计划生育政策对于人民福利的负面影响正日益强化。因此需要及时改变计划生育政策的性质，使计划生育政策向尊重人口生育权利、服务于人口的生育、健康和家庭生活幸福的家庭计划和社会服务转变，这也要求计划生育政策的使命和目的发生脱胎换骨的改革。

计划生育政策的改革当然会影响到人口和计划生育管理部门的部门定位和职能规划，但是人口和计划生育委员会及时地和更积极地进行职能转型，不仅有利于这个部门更好地发挥为人民服务的积极作用，有利于在新时期更好地为家庭和居民提供生殖健康、优生优育等基本公共服务，有利于适应人口的动态性提供公共服务和发展规划，也能够承担妥善应对和解决计划生育政策带来各种影响的政府责任。

即使从政府自身的角度看，计划生育政策改革也有利于政府自身的可持续发展。随着“人口红利”转变为“人口债务”，由于计划生育政策所带增加的财政压力正呈指数型增加，不仅包括独生子女奖励扶助的财政开支，也包括计划生育家庭的养老补贴开支，日益增加的失独家庭的补贴和社会管理开支，家庭功能弱化以后的社会事业和社会支持体系建设，等等。计划生育政策早一些调整，则能够更早地减轻人口债务对政府的压力，并能够将这些债务性福利开支转变成为经济投资和社会进步。

因此，人口变动和国家发展的关系正随着时间变化而不断变化，计划生育政策的改革显得必要和迫切。按照世界银行关于人均GDP和生育率水平的数据显示，当前人均GDP达到5000-10000美元之间的国家，不管什么口径，社会经济水平所决定的总和生育率也就是在1.5-2.0之间。随着政策生育率和意愿生育率水平越来越接近，带来政策作用对于生育率水平的影响越来越小。因此调整计划生育政策即使出现一定的补偿性生育的反弹，也不会出现长期性的生育率大幅反弹。再退一步讲，如果担心政策反弹，可以通过逐步放松，渐进改革的方式。因此至少翼城的例子告诉我们，实行允许两胎制不会出现大幅反弹。如果再退一步，觉得翼城一个地方的实践不可靠，可以在更大区域进行试点。

计划生育改革当然要实施一个稳妥渐进的改革方案。我仍然认为，需要从现在开始“允许二胎”的改革，用10-15年左右的时间在全国普遍实现两胎化；然后在2025-2030年左右我国人口变动在总量到顶并开始出现负增长时，就可以逐步废止计划生育政策，转为家庭计划服务，实现在社会经济政策间接引导下的人民群众自主生育。而且计划生育政策改革如果太慢，必然就会在未来需要更快和更剧烈的政策调整，而更快和更剧烈的政策调整带来人口结构的急剧变动，则会出现新的问题。“计生政策放松造成生育率反弹论”不是阻碍推动计划生育政策改革的借口，及时面对和推动计划生育政策改革，以及实施稳妥可控的改革设计，才是实现良好的人口和发展的正确战略。