编者按：11月4日上午，第四期上海高校智库工作坊在复旦大学美研中心举行。本次工作坊特别邀请到原加拿大女王大学城市与区域规划学院院长梁鹤年教授进行了题为“高校智库建设和政策预评估”的讲座。下文根据梁教授的演讲速记稿摘录编辑而成。

摘要：如何在政治智慧与专业知识之间找到平衡点，从而做好政策评估，是梁鹤年教授此次演讲的重点所在。梁教授首先回顾了西方两大政策评估理论流派：理性派与渐进派。前者建立在信息完全的假设上，经常在需要胆量和能力的非常时期使用；后者以多数人同意为基础，在稳定时期使用。梁教授指出，决策评估无法避开利益取向上的差异，何为成本何为收益，从不同的角度看是不同的，所以没有定性的研究就无法进行定量的研究。基于文化基因的比较，梁教授提出“先优化后平衡”的方法，先优化目的，再平衡利益，将中西的优点结合起来。

       今天演讲的主题是智库建设与政策预评估，这是一个非常重要的研究方向。因为改革开放30年之后，从前的政策实施情况的评估以及制定未来政策的效果评估十分重要。关于政策预评估，我的方法就是SCAD。我写过一本书，叫《政策规划与评估方法》。由人民大学出版社出版，属于公共政策经典译丛。

怎么做智库建设

       智库的功能主要有：资政辅政、启迪民智、平衡分歧、聚贤荐才。智库存在的问题主要有以下五条：（1）缺少制度保障；（2）对决策的影响有限；（3）非官方和官方的体制属性差别；（4）研究成果转化渠道不畅顺；（5）战略谋划与综合研发能力不足。

那么，智库需要做的工作是：着力于重点难点问题；强化问题导向；机制专家队伍要面向公众；发挥客观性、专业性优势。这些是我们作为高校智库最应该做到的。高校智库作为官方智库的补充应该发挥好这些功能。这是我们的长处，而我们的短处就是之前说的那几个，特别是对决策的影响有限。

       问题在于政策的决策者和智库的研究者中间没有共同的言语，政治智慧和专业知识之间不能很好沟通，中间有很大的隔膜。我是从学校里出来的，我知道在学校里搞政策研究是不愉快的，因为很多时候研究成果不能够转化到上面去。政策分析是我们的强项，但是当你是一个决策者时，一定要考虑多方利益，没办法全部按专业建议实行。现在的研究定量做得多，因为定量的东西很难犯政治错误，西方也是如此。

政策评估的方法

       当代社会，利益是多元的。那么对于什么是好的政策，不同的利益团体有不同的看法，这个问题马上会变成政治问题。如果在五百年前，这个问题都不是问题。但是在过去四百多年内，现代化产生的利益多元化带来了这一问题。那么什么才是好的政策？关于这点，西方有两个派别。

       一、理性派。辨认问题-选择方案-实施方案–评估与反馈，这个是20世纪早期盛行的方法，是杜威开创的。当时正是美国大萧条的时代，需要很有胆量很有能力的政策。所以罗斯福的智囊都是用这套思路，但是这种方法马上就被人家批判。问题在于你如何保证完全的理性。这一理论是建立在信息完全的假设上，但是没有人可以保证能够拿到所有的资料、信息。拿不到完整的信息，那么如何保证做出的政策就是最好的？有可能你拿到了99%的信息，但是最终起作用的是那没拿到的1%。

       二、渐进派。该理论的开山祖师是查尔斯·林德布鲁(Charles Lindblom)。他认为一个好的政策就是最多人同意的政策。但是当利益越来越多元的时候，该理论又面临新的问题。正如甘地说过的：“民主是很好，同意是很好的。但是同意者的脑袋是很重要的，如果他的脑袋是空白的，那么这些同意也是无意义的。”50年代英国理论家提出了“平衡优化理论”，追求不同利益之间的平衡。例如现在提倡追求GDP增长的同时，兼顾生态平衡。问题是两者如何平衡？另外，决策者非常主观，原来主观是subjective，强调主体的重要性。现在主观已经脱离它原来的意义，变成了武断。 

为何研究成果无法转化？

       科学上的理论有三类：描述性、解释性、指导性理论。现在我们的政策评估偏重于“应该是怎么样的”，但这是第三步的指导性理论。没有前两个阶段是没有最后一个的。 描述性即对现象的描述，解释性即对现象的解释，指导性则是对现象的批判、现象要不要改、改变现象的方法。对现象的批判就是对“果”的批判，是价值取向的。而现象改变的方法是因的选择，是技术性的。但是现在高校里，对现象的批判缺少，少了前两步而直接给出指导性理论。这是很多时候研究成果无法转化，跟政治智慧无法挂钩的原因。

       我是在麻省理工学院读的硕士。在40年代，当地要拿一块很大的土地来盖公路。而到了70年代，美国出现了大规模的“反公路运动”。研究某个地区土地应该做什么用途是一项非常重要的政策。当时波士顿市政府请MIT经济系和管理系的做了一个成本效益分析，决定了这块土地的功能，但是当地老百姓不同意。州政府请了另一个同样来自于MIT的团队，结果是成本高于效益。州政府和市政府争论不停，只能来到联邦。最后联邦请的团队做出来的成本效益分析结果也是不一样的。所以，社会决策，什么是成本，什么是效益，从不同的角度看是不一样的。研究决策评估避不开利益取向的不同，这一点我们要考虑好，也就是说没有定性前是没法定量的。

定性和定量是如何分工？大胆假设就是定性、小心行动就是定量。定量本身不能产生政策，只能检验政策。科学地觉察情绪才能很好地定性和定量。所以我提出的方法是从政治智慧和专业知识之间找一个共同言语。我现在已经有一个团队，未来三个月要发一个软件。下次来的时候，将会有方法理论和方法运作，有案例、有软件。

文化基因的背景

       下面我要谈谈文化基因的背景。西方人是一个眼睛看世界，东方人是两个眼睛看。两者没有好坏之分。西方的方法对科学的研究，特别是对效率的研究是非常好的。但如果只用一个眼睛是很难把握全局的。中国人是两个眼睛出发，把两个东西联系来，就是关系。我们的文化是关系的文化。关系需要的不是准，而是平衡。但因为是全面地考虑，就很难看得特别清。而西方文化很难平衡。所谓天时地利人和，是一个跟着一个的。天时是不能改变的东西。对于天时，我们要了解，但是退一步海阔天空。地利，是可以选择的。但是选的这条路上的这些人是要能帮着我去走的。最后才是人和。但是中国一下子就从人和出发，所以就乱成一锅粥了。而西方不懂平衡，所以是政治的博弈。

       因此，我认为应该先优化后平衡。先搞清楚你的目的，搞清哪些东西对你是重要的，哪些人是可以帮助你的。先清后全，又清又全才是真。

好的政策评估是怎样的？

       政策的定义是有目的的行动，好政策的定义则是目的正确、行动有效。政策的结构要素包括立场、目的、手段、结果，好政策则要求立场稳定、目的清楚、手段有效、结果到位。不同立场视角决定不同评估结果。西方“清”的意思就好比是盲人摸象，但是摸不全。不过如果不断地去摸，每个单独的地方就可以摸清。

       好政策的规划步骤要求看问题的立场明朗、对问题的解读理性要讲出因果关系。但是对与不对、道德不道德很难衡量。应该先是从一个立场看通看透，然后再进行政策评估。所谓效应、效益的优化平衡，也就是先谈天时地利再谈人和。

好的政策评估方法是SCAD。S是subjectivity，检验问题解读的依据，以及立场与目的的一致，以保证政策的理性和目的的正确。C是consistency，检验目的与行动的因果逻辑，以保证行动的效益。A是adequacy，检验目的与行动的充分与必要，以保证行动的效率。D是dependency，检验行动的认同度和执行性，以保证政策的可行，因为每个政策的成败依赖它的执行程度。

Q&A

Q1：一般在决策的时候，中央、地方、专家都要考虑决策者与公众的关系。决策经常会受公众影响。从您的角度，如何在决策评估中考虑公众对政策规划和评估的影响？

A：Public 和 Common 不一样。虽然政府说要尊重公众意见。但其实有两个方向。一种是Cynical，即利用群众的不同利益，使他们之间互相平衡。左派右派，让民间内部之间打架，不同派别智库之间打。还有一种是政治道德上比较正派的。依靠大多数人的同意。一个是理性派，一个是渐进派。稳定时期是渐进派，而在一些非常时期需要的是理性派。 比如说美伊战争、美越战争。其实目的不全是为了石油，当时他们老百姓是真的支持的。他们认为如果民主自由是好的，那就没有其他的方式。如果他们是文明的，其他的就是非常霸道的。所以，当时老百姓的支持是非常强的。后来战争死人了，才改变了态度。所以政府决策就是看目前他们的态度。这个方法不是最好最坏，但是中国可以看远一点。现在中国政府每天都看民意，特别是微博上的民意。这点甚至比西方还要看重。西方一般是四五年之后大选。而中国就像是每一刻都有人民投票，政策很大程度受民意的影响。微博一说，我们就开始重新考虑。因此，我们政策的不稳定性比西方还不稳定。西方对民意是敏感，但是有稳定的地方，就是四年待选期。中国现在变成每一天都是被选还是被不选，被民意影响。政策的稳定性也受到影响。

Q2：现在的社会政策往往是涉及多领域的立体的政策。比如说上海要严格控制人口规模。我们感觉解决这个问题应该把重点放在发展周边中小城市，这样才能分摊上海的人口压力，而不仅仅是限制上海人口。这就涉及了部门的利益和地方的利益。因此，制定政策的时候需要整体把握。但目前的问题是没有形成不同领域的研究共同体。那么，我的问题是怎么样形成对于一个大的社会政策的不同学科领域的研究共同体？

A：现在有两个问题。先优化后平衡。优化目的，然后再平衡其他利益。政策制定往往涉及不同领域。很多时候我们谈跨学科研究，everyone talks about coordination, but no one wants to be coordinated.协调各部门在加拿大是省的问题，他们也有不同利益，但是有一个带头人。所以体制上一定要定下来，不然就没有办法。谁应该带头？某个部门带头会带来什么目的？反映什么立场？这也可以作为政策研究的一个方案。

我提倡问题导向，从问题出发决定哪个部门哪个学科应该处于主导的地位。有人可能会觉得我这种说法太理想。但是没有理想就没有方向。理想是追求，不断追求，走一步是一步。

在想的时候想哪一个学科应该带头，就往那个走，往前走一步。

Q3：教育是社会系统中的一部分，教育政策出来的时候目的是要实现公平。但是政策出来以后同时发现了很多问题。结果发现预期外的负面效果，例如学生缺乏创造力。在这方面如何评估这方面的效果？

A：应该从政府的角度去看，是否反映了政府的立场。很多时候决策者的利益不清楚。先从政府的立场假设，决定问题的角度、政策取向。这样你做出的政策建议报告说服力比较强。教育者的立场上是什么样的，要先决定。政府也是希望学生有创意的。在西方，政策评估上有一句话：反对政府者说的要是真理。理性的政策博弈是不能避免的。所以最关键的是灵活，而灵活的前提是你应该有自己的立场。

来源：上海市高校智库研究与管理研究中心 

（速记：王美婷    编辑：袁晓。供稿：上海市高校智库研究和管理中心）