张骥

复旦大学国际关系与公共事务学院副教授

一、 理论与政策

关于国际关系理论研究与外交政策之间的关系一向充满争论，不仅政学两届之间存在着既相互依存又彼此隔离的复杂关系，即便在学界内部，主要从事理论研究的学者和主要从事政策研究的学者之间也常常抱有偏见。

国内学术界在2009年曾就此问题进行过一次比较集中的讨论，其中的观点也不乏分歧。本文认为，如同一般的社会科学以社会行为为研究对象一样，国际关系理论的研究对象是广义的外交行为和外交政策，其研究成果无论研究者的主观意愿为何，都会在客观上对外交政策带来影响。国际关系理论与外交政策实践的之间的关系也是社会科学（如政治学、经济学、社会学等）中理论与政策关系的映射。

无论研究者的主观目的是否是作用或者服务于外交政策，其研究成果都会在一定程度上以一定的形式与外交政策实践发生关系。这里可能有两类情况，一类是研究者主观选择的结果，出于研究者的政治理想或政策抱负；另一类则可能是“无心插柳柳成荫”的客观影响。但无论是哪一类，研究者都应考虑到其研究成果的社会功能和社会影响，因之肩负一定的社会责任。

二、 理论研究能否作用于外交政策

我们首先遇到的问题是对国际关系理论研究成果能否作用于外交政策的质疑。卢凌宇和章远新近发表的论文就代表了一类典型的看法，认为“理论服务政策”这一命题一方面高估了国际关系学者的普遍能力，另一方面忽视了决策者的政策选择是观念先行的事实，所以，理论无法独立地对政策产生直接和即期影响，学者的对策建议被决策者采用主要是符合决策者的偏好。

这一看法有一定的道理，但却忽视了理论研究成果与决策者之间的复杂关系。尽管理论研究成果转化为政策建议需要一定的方式方法，但这只是一个技术问题，就学者的政策建议与决策者决策之间的关系，大致可能有以下几种情况：

（一） 政策建议回答了决策者的问题、疑惑；

（二） 政策建议为决策者提供了推行某项政策的理由或借口（决策者事先已经决定或者至少是倾向于推行某项政策）；

（三） 政策建议使得决策者否定/改变/修订了某项准备推行的政策；

（四） 政策建议为决策者提供了指引，带来了新思想、新概念，或者是更为直接地带来了新政策、新战略。

    我们可以将其概括为三种类型：

    （一）理论仅仅成为决策者的借口；

    （二）理论提供/否决了政策选项；

    （三）理论推动了政策创新。

    在这三种类型中，理论对决策的影响依次递增。

理论为什么能，而又只能在一定程度上作用于决策？或者换一个角度，决策者为什么需要理论研究的成果，但同时又没有完全依靠理论呢？我们应该看到学者在提供政策建议方面存在的优势和不足。

一般来讲，学者具有四方面的优势：

（一）专业，即能够对某个领域或者某一问题进行深入的研究和长期的跟踪；

（二）立场超然，即能够超越党派/权力/现实厉害关系；

（三）长远性，即可一定程度上超越当前利益；

（四）足够的时间和宽松的氛围，相反，决策者面临时间和政治的压力。

从上述角度出发，学者与政策界之间保持适度的距离是有好处的。

同时，学者也存在四方面的不足：

（一）信息不对称，缺乏全面的信息和情报；

（二）“不讲政治”，不用考虑政治因素和复杂的权力关系；

（三）片面性，不用考虑全局；

（四）通常是抽象或较为抽象的，所以李侃如才提醒到，学者们应该意识到大部分决策者没有时间读书而且很少读学术性文章。

学者在提供政策建议方面的这些特点即为其影响政策提供了可行性，也带来了局限性；而决策者则会有选择地汲取学者所提供的建议，加以运用。

三、 中国：理论、政策、人才供给的不足及政府角色

在中国存在着两个相互矛盾的现象：一方面，中国的国际问题研究中理论研究与政策研究相脱离的现象由来已久。另一方面，受中国传统政学关系和计划经济时代社会高度政治化的双重影响，中国学者又普遍具有强烈的“政策情结”，即所谓“习得文武艺，货与帝王家”，造成过度关注政策，甚至所谓政策研究中充斥着大量对既有政策的阐释和辩护，而没有发挥研究引领政策的作用。

这两个看似矛盾的现象造成的结果却是共同的：那就是近来年，一方面，许多重大外交政策和外交实践远远走在国际关系研究的学术界前面，甚至给学术界带来不少“战略意外”（比如：国家安全委员会的设立，“一带一路”倡议的提出等等）；另一方面，学界缺乏对一些重大国际事变和趋势（比如：“阿拉伯之春”）的预测，对中国外交面临的一些重大问题也未能提供有效的回答和建议。

究其原因，存在着理论供给不足、政策供给不足和人才供给不足三方面的因素。

从理论上来讲，理论对中国外交实践的缺位背后有一个深刻的问题，即西方国际关系理论是否对中国水土不服？其能否解决中国崛起所面临的一系列外交问题？也即中国是一个特殊的行为体，还是一般的行为体（可以用过去的理论加以解释和预测）？同理，对于通过中国古典外交思想理论来解释今天中国外交的尝试，也面临同样的适用性问题。

这是中国国际关系理论界面临的重大困境，当然也可能是理论突破的重大机遇。黄仁伟教授在致辞中指出了三种可能的路径，并提出这三条理论建构路径各有所长，学界应博采众长并逐渐实现三者的融合。

而政策供给的不足，即未能为现实外交提供有效的政策建议，则很可能与近十多年来中国国际关系研究中国别研究的衰落有密切关系。一个突出的现象就是大量国别研究中心的撤销，代之以领域或议题为主导的研究中心。最近几年，虽然有关方面尝试进行国别研究的振兴计划，但短期之内可能难见成效，因为国别研究往往是“厚积薄发”，需要长期的投入和积累，国别研究人才的培养和成长也需要花费较长的时间。

国别研究的衰落体现在四个方面：

（一）重领域、轻国别。一般而言，议题和领域的研究界限较为明显，且易出成果，国别研究则需要长期的积累，进行综合性的研究，重领域带来的一个可能后果是一定程度上割裂了国际关系与政治、经济、社会、文化研究之间的关系。

（二）在国别研究中重外交，轻内政、社会，特别是有关一国经济社会结构、社会思潮、宗教和意识形态的研究。外交政策或对外关系研究相对易做，而内政、社会研究却需要大量积累和综合，以及田野调查和实际的生活体验，但内政和社会恰恰对认识一个国家、理解其行为逻辑、预测其走向甚为关键。

（三）在国别研究中重大国、轻小国。其结果已经在外交政策和实践中显现出来，例如我们对“一带一路”的不少沿线国家缺乏了解，对一些周边国家的内部变化也缺乏掌握等。随着新一轮中国对外援助的兴起，我们对援助对象国也缺乏认识和经验。即便是一些关键大国，我们对于其社会内部的变动一定程度上也缺乏认知。

（四）国际关系与政治学、比较政治分家。国际关系越来越独立为一个学科，越来越缺少与政治学特别是比较政治的交叉融合。比较政治的发达程度对国别研究具有基础性的影响。

人才供给方面。一是学者层面，虽然政府的决策咨询渠道越来越广泛和常态化，但学者进入政府，直接从事与外交政策相关的实际工作总体上仍然偏少。

二是在外交人才（包括未来的决策者与执行者）培养方面，虽然近年来外交部等涉外部门公务员招录中纯外语专业的比例持续有所下降，但据有关方面反映，国内国际关系研究重镇院校国际关系专业的毕业生仍然难以满足外交实践部门对人才各方面素质的要求。国际关系专业的教学一定程度上与外交实践脱节严重，不能满足国家外交实践发展对人才的需求。

三是更为我们所忽视的，国际组织人才和国际公务员后备力量的培养。随着中国国际责任的倍增，要发挥大国作用，必然面临各类国际制度改革和构建的繁巨任务，将来需要大量中国公民进入政治、经济、文化、安全、非政府等各类国际组织，人才缺口巨大。国家留学基金委在2015年第一次设立专项资助中国学生前往联合国教科文组织实习，这是一个很好的开端，然而离实践的需要仍有较大的距离。

除了学界的原因，我们还需探讨政府一侧的问题。随着中国外交体制民主化、制度化、科学化和专业化的进程以及全面依法治国的推进，外交决策咨询的体制性安排和制度建设正在逐步完善。另一层面，非正式的决策咨询也一直存在并发挥着不可替代的作用。

总体上看，中国的决策体制中有较为完整的信息系统、政策研究系统和决策咨询制度，还有相应的智库体系。完全套用其他国家的外交决策模式来衡量中国的外交决策体制是否有效并不科学。

目前的问题可能主要存在于两个方面：

一是政府在研究导向中过度注重对策研究而忽视基础研究的重要性。这个问题集中体现在政府指导的国家社科基金和其他各类基金和课题上。基础研究在上文提到的理论对政策的影响的第三类“理论推动政策创新”方面有着不可替代的重要作用，其中的国别研究还能在诊断、预测等方面发挥非常重要的作用。

政府需要适当调整这一导向，在鼓励解决重大现实问题的同时也要适当鼓励一些“坐冷板凳”的长线研究。过度鼓励对策研究还可能导致少数学者的投机行为，一定程度上产生“劣显优藏”效应，可能产生大量的低水平重复成果。

各类智库也应该根据特点形成合理的分工，比如高校智库，更适合进行长线研究，要往理论突破、思想理念供给和政策创新方面努力，过度从事直接的对策研究可能避长扬短。高校智库也需要更好发挥政策评估、政策辩论和政策批判的功能。民间智库的无序发展也会带来政策寻租等问题。

二是政府要重视提升自身理论转化为政策的能力，不能直接把思考的任务完全交给学者。随着对外事务的大量增长，决策者和政府部门碰到大量问题需要提供咨询，在这个过程中，不少政府部门开始进行“服务外包”，直接把政策问题“外包”给学者。

上文已经讨论过学者直接从事政策研究的短处，直接的“服务外包”使得这些缺陷更加明显。从理论研究成果到具体政策之间的转换要靠学者和政府共同来完成，政府在这方面要发挥主导作用，不能完全依赖学者。

如何建立学术界与决策者之间良性互动的关系，推动中国国际关系理论研究和外交政策之间的相互促进，需要双方正视所面临的问题和困境，作出改进努力。

当然，正如本文一开始就提到的，政策影响也可能是学术研究客观或意外的结果，不是所有学者都需要有政策意识，我们仍然需要那些超然的学者所带来的形而上的智慧和启迪。