引言

特朗普在2024年11月6日当选美国总统之后，迅速展开了其第二个总统任期的内阁成员及其他高级职位人员的提名工作。截至12月1日，特朗普已经公布了超过二十位内阁及关键职位的提名人选，这些提名将在通过参议院确认程序后正式上任。被提名者涵盖了一系列重要职位，包括国务卿、财政部长、商务部长、美国贸易代表等。考虑到上述官员将与特朗普总统共同塑造未来四年美国的经贸政策方向，基于美国现行政治架构以及新任团队成员的历史立场来分析潜在的政策倾向显得尤为重要且具有前瞻性。

传统上，狭义的经贸议题主要聚焦于关税与进出口限制等具体措施，因此相关决策过程往往由商务部长等直接负责贸易事务的官员主导。然而，随着美国经贸政策逐渐趋向保守，其对内政和外交领域的影响也日益扩大。

首先，当前的经贸问题已成为贯通国内和国际问题的关键议题，扩大了经贸团队涵盖的范围。“冷战”思潮在美国政界的重新兴起，意味着经贸领域已成为实现地缘政治目标的新战场，通过贸易制裁、技术封锁等经济手段来限制对手的发展空间变得愈发重要。与此同时，美国国内政治的极化加剧了这一趋势，特别是在共和党内部，保守主义的经济叙事将贸易赤字和技术交流视为主要问题。在这种背景下，如何运用相关经贸措施强化保守主义的叙事成为特朗普在其第二任期内必须应对的重大挑战。因此，基于国内政治压力与国际地缘政治竞争两大动力，国际经贸问题不可避免地被国内化和地缘政治化，这要求行政部门的不同官员之间进行更为紧密的政策协调，以确保国家整体战略的一致性和有效性。在这一前提背景下，将国务卿、财政部长等非传统意义上的经贸官员纳入经贸政策制定过程中显得尤为必要。

其次，经贸团队内的不同官员职权上存在一定差异，导致聚焦的议题仍有不同。在传统语境下的经贸团队中，商务部长和美国贸易代表扮演着核心角色。商务部长的主要职责包括支持国际贸易、保护知识产权以及促进国内商业活动的发展。与此同时，美国贸易代表不仅是总统在国际经济问题上的首席顾问，还负责领导美国与外国政府之间的贸易协定谈判，并处理贸易争端。此外，财政部长和国务卿也是经贸团队中的关键人物。一方面，财政部长负责制定和实施国家的财政政策及管理汇率走势，这些政策虽主要聚焦于宏观经济层面，但其效果往往受到经贸政策的影响，因此需要与商务部长和美国贸易代表保持紧密沟通和协调。另一方面，国务卿负责制定和执行美国的外交政策，这使得其在涉及经济外交和多边治理议题时不可或缺，进一步强化了其在经贸决策过程中的参与度。

最后，经贸团队的运作围绕着总统本人的政治立场及偏好展开。经贸团队作为总统行政班底的核心组成部分，不仅在政策制定过程中扮演着智囊团的角色，同时也是执行总统行政权力的关键力量。鉴于其双重职责，经贸团队成员与总统之间保持一致的政策立场及对总统个人的高度忠诚显得尤为重要。这一特点在特朗普总统的第二任期内尤为显著。在正式批准提名后，经贸团队致力于将竞选期间所承诺的政策主张转化为具体的政策措施，并通过实际行动加以落实。值得注意的是，在这个过程中，当团队内部出现分歧时，这些争议通常会被提交给总统本人进行最终裁决。根据宪法赋予总统的权力以及经贸团队对总统的忠诚度，总统有权决定如何解决这些分歧，以保证政策方向符合其总体战略目标。

特朗普当前人事与内阁任命情况（部分）

来源：纽约时报

目前，商务部长、美国贸易代表、财政部长和国务卿等经贸团队的关键职位均已获得提名。总体来看，新提名的团队成员相对年轻，且政策立场坚定鲜明，与特朗普总统的政策方向保持高度一致。值得注意的是，与第一任期相比，本届经贸团队成员的重复率较低，显示出特朗普政府在人员配置上的调整与革新。然而，即便是在这样一个整体上保持高度一致性的团队中，不同成员之间在风格偏好和具体政策立场上仍存在一定差异，这些差异可能会在政策制定和执行过程中产生影响，进而影响相关经贸政策的最终落地效果。

商务部长岗位的被提名人霍华德·卢特尼克

来源：CANTOR

商务部长被提名人霍华德·卢特尼克（Howard William Lutnick）是典型的MAGA主义者。作为一名在2001年9月11日恐怖袭击中失去亲兄弟Gary Lutnick的个人，卢特尼克被视作美国韧性的象征，昭示着美国面对危机时所展现出来的坚韧不拔的精神。这一事件使得他在处理国际事务时倾向于采取一种保守主义的立场。在社交媒体上的言论中，卢特尼克频繁使用诸如“为美国而战”（Fight for America）和“让美国再次伟大”（Make America Great Again）这样的口号，这表明他坚信通过强调爱国主义和国家复兴来凝聚社会共识的重要性。在经贸问题的表态上，卢特尼克表达了对美国工业品进口现状的担忧，并认为这种现象是“荒谬”的。在他看来，过度依赖外国制造的产品损害了本土制造业的发展潜力，削弱了美国在全球经济中的竞争力。为此，他主张通过实施关税壁垒等保护主义措施来重振国内产业，旨在恢复至类似于1900年的所谓“黄金时代”。

卢特尼克本人在竞选过程中的表态颇为有限，目前可以确定的经济政策方向存在以下三类：一是关税政策。卢特尼克表现出对贸易赤字的强烈反感，并且对于美国制造业回流寄予厚望。鉴于此，他极有可能支持针对与美国存在显著贸易逆差的国家普遍加征关税。二是税收政策。卢特尼克主张减少所得税作为其“首选方案”。他批评了几代美国政治领导人允许其他国家抢占美国福利的行为。美国社会福利的降低在一定程度上是由于税收增加和关税降低所致。卢特尼克的观点暗示，高税率可能抑制了个人和企业的创新活力及投资意愿，而降低所得税则可以刺激消费和投资，进而推动经济增长。三是货币金融政策。卢特尼克特别强调了数字美元的重要性及其对强化美元霸权的作用。他认为，发展美元稳定币不仅能够提升支付系统的效率，还可以巩固美元在全球金融市场中的主导地位。

美国贸易代表岗位的被提名人杰米森·格里尔

来源：CNN

美国贸易代表被提名人杰米森·格里尔（Jamieson Greer）是深谙贸易法律的现实主义保守人士。其一，在其过往的职业生涯中，格里尔在King & Spalding律师事务所担任合伙人，专注于贸易救济、贸易政策谈判及进出口合规等事务，服务对象涵盖科技、能源、制药和金融等多个关键行业。其二，格里尔与前总统特朗普的关系尤为密切，在特朗普政府的第一个任期内，他曾担任美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）的幕僚长。在提名的推文中，特朗普则表达了对他能够“控制美国的巨额贸易逆差，捍卫美国的制造业、农业和服务行业，并开放各地出口市场”的期望。

而在贸易立场上，格里尔展现了一种复合的认知模式，既包括对不平等贸易实践的强烈反感，也体现了对中国科技进步的深切担忧。具体而言，格里尔多次在听证会上批评中国采取的不公平商贸举措以及世界贸易组织（WTO）的某些政策，认为这些行为严重损害了美国的贸易利益和国内产业的发展，必须予以纠正。此外，他还明确指责中国政府通过贸易和投资支持其国有企业和军队建设，旨在准备同美国及其盟友发生潜在冲突。这种观点反映了他对中美之间地缘政治竞争加剧的警惕。

格里尔的经贸政策偏好在很大程度上会延续特朗普第一任期内的主要特征，但仍会出现新特征。与前任相似的是，格里尔预计将继续把关税作为施压工具，以推动美国制造业回流，并坚持要求中国大量购买美国产品，扩大对美国优势领域的市场开放。然而，在谈判策略、科技管制以及多边治理等方面，格里尔可能会采取不同的立场。在谈判策略方面，格里尔可能将中国的永久正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations，以下简称PNTR）地位视为关键施压杠杆，并将其与贸易调查相结合，以此作为调整中美贸易关系“正常化”进程的不同路径。

在科技竞争领域，格里尔预计将延续并调整拜登政府所实施的“小院高墙”策略。他可能会进一步扩大高科技产品的限制范围，不仅包括现有的敏感技术，还将更多的新兴技术和相关供应链纳入其中。此外，格里尔还可能寻求加强与其他经贸盟友的合作，共同构建一个更为广泛的对华出口控制网络，以确保美国在全球科技竞赛中的领先地位。在多边经济治理方面，格里尔可能表现出更加积极的姿态，参与包括世界贸易组织（WTO）在内的国际经济组织的相关活动，旨在进一步巩固美国在全球经济治理结构中的领导地位。

国务卿岗位的被提名人马尔科·卢比奥

来源：Politico

国务卿被提名人马尔科·卢比奥（Marco Rubio）是意识形态挂帅的外交立法者。首先，卢比奥的生涯发端奠定了他保守主义的政治态度。卢比奥因为2009年极右翼的“茶党”运动而在全国范围内声名鹊起，奠定其意识形态中的极端保守立场。其次，卢比奥在涉外立法中的高度活跃展现出其强烈的外交表现欲望。自卢比奥担任联邦参议员后，他发起或联署了超过15000份法案。其中，涉及国际事务、生物健康和国家安全等议题的法案位居前列。再次，卢比奥尤为注重从意识形态和人权问题领域对其认为的“威权国家”进行发难。其任内提出的有关法案均从所谓“强迫劳动”“香港人权”等角度对相关国家进行发难。此外，卢比奥任内还同“台湾当局”建立起不正常的所谓“外交联系”。但更为值得注意的是，他本人并无任何外交实务和智库研究经验，仅于2008年在当地高校任教。这一特征为分析其后续外交行为带来极大的不确定性。

卢比奥的经贸政策或将更具意识形态和反华对抗色彩。在关税政策上，卢比奥的立场或将更为激进且无章法。不同于其他官员将关税视作推进制造业回流或谈判工具，卢比奥更可能将关税视作“保卫美国”、进行“意识形态对抗”的工具。在卢比奥担任参议员期间，他曾要求对关键矿产供应链中的中国实体征收150%的关税。征税行为的粗暴化反映他的极端反华立场。在金融问题上，卢比奥或将进一步遏制中美跨境投资。在2024年9月，卢比奥试图推动修订《爱国者投资法案》（Patriot Investment Act），旨在防止美国税法奖励美国企业对中国的投资。上述立法行为或将仅是中美金融摩擦加剧的开始，卢比奥上任后或将进一步推动这一趋势的加速演绎。而在科技竞争领域，卢比奥或将延续其在《生物安全法案》（Bioscure Act）的立场，进一步限制中美之间科技交流和商务合作。

财政部长岗位的被提名人斯科特·贝森特

来源：CNN

财政部长被提名人斯科特·贝森特（Scott Bessent）是相对务实的MAGA议程支持者。一方面，贝森特是一位具有浓厚华尔街色彩的国际投资人。作为一名具有深厚华尔街背景的国际投资者，贝森特的职业生涯以利用宏观风险来实施外汇市场策略而著称。2015年，他创立了Key Square ManagemAent，一家专注于通过分析地缘政治和经济趋势来进行宏观投资的公司。然而，根据公开资料，该基金的历史表现呈现出一定的波动性。在与特朗普的关系方面，尽管贝森特在其竞选活动中担任了关键的经济顾问角色，并积极参与筹款活动，但在某些政策议题上，两者的立场并不完全一致。例如，在关税问题上，贝森特将其视为一种有效的谈判手段，而非长期政策工具；而在美元政策上，贝森特强调保持美元在国际货币体系中的强势地位的重要性，这与特朗普早期倡导的“弱美元”观点有所区别。值得注意的是，贝森特的观点似乎已经对特朗普本人产生了影响，表明两者之间的互动可能促进了政策立场的演变。

虽然仍然认同MAGA议程，但是贝森特或是特朗普经贸团队中最为务实的人士。在减税立场上，贝森特在获得提名后接受的采访中，明确表明将优先兑现选举中的减税举措，包括使特朗普首个任期内通过的《减税与就业法案》（TCJA）所实施的减税政策永久化，并考虑取消对小费、社会保障福利和加班费的征税。在关税立场上，贝森特更倾向于将关税视作同他国进行贸易沟通谈判的“施压工具”。这意味着贝森特可能会根据双边关系的具体进展及谈判需求，灵活调整关税政策，以实现更符合美国利益的沟通和结果。在金融政策上，贝森特可能建议特朗普任命一位具有影响力的“影子美联储主席”，旨在通过舆论影响来引导联邦基金利率的下调。此举旨在降低美国政府的利息支出和减轻债务负担，并实现其“3-3-3”的宏观经济目标。

尽管特朗普的经贸团队已初步成型，并普遍认同MAGA保守主义所倡导的经济议程，团队成员在具体政策偏好和立场上仍存在显著差异。因此，对各成员的具体立场和政策偏好进行剖析比较，对于理解团队内部的多样性和政策制定过程具有重要意义。

前文提及的四名官员大致可分为以下三类：一是传统的MAGA主义者，典型人物包括候任商务部长卢特尼克，另外特朗普任命为“边境沙皇”的汤姆·霍曼（Thomas Homan）等人也是此类。他们倾向于将经济政策简单地划分为对“美国白人”有利或不利两个方面，在制定对外经济政策时，表现出一种较为强硬的一刀切态度，不论对象国的具体情况如何，都可能面临相似的严格措施。这类官员的政策取向往往强调保护主义和国内优先的原则。

二是注重策略的现实主义者，典型人物包括候任贸易代表格里尔和财政部长贝森特。他们视经济政策为实现战略竞争和施压他国的工具，并在某些情况下并不排斥出现类似“新冷战”或地缘经济热点的局面。这类官员倾向于根据具体国家和议题调整政策手段，以达成最佳的战略效果，而不仅仅是采取单一且绝对化的强硬路线。

三是意识形态挂帅的极端主义者，典型人物包括候任国务卿卢比奥。他们倾向于从意识形态角度出发看待国际关系，认为当今世界仍处于自由民主与极权主义之间的对抗之中。对于这些官员来说，经贸政策是外交对抗的关键工具，旨在通过经济手段强化对所谓敌对国家的压力，并促进其政权更迭或政策转变。目前，上述官员的画像与立场大致可以下表总结：

经贸团队主要官员的不同政策立场

来源：作者自制

整体而言，特朗普经贸团队均存在保守主义取向。他们在税收政策和金融政策上的立场表现出较高的趋同性。在税收问题上，商务部长与财政部长对于减税的基本方向存在高度一致，均支持将《减税与就业法案》中的减税措施永久化，并推进一定增量减税政策。考虑到共和党备战中期选举的实际需求，以及民主党对现有减税政策的相对认可，《减税与就业法案》的永久化似乎具有较高的可行性。在金融政策方面，商务部长、财政部长和国务卿均强调维持美国金融市场及其相关资产在全球的领先地位。三者观点的一致性确保了金融政策实施的连贯性和稳定性，这有助于保持美国在全球金融体系中的主导地位，并促进相关政策的顺利推进。

然而，在关税和贸易政策上，尽管团队成员普遍认同关税的重要性，但在具体应用和目标设定上却存在显著差异。一方面，以商务部长卢特尼克和国务卿卢比奥为代表的官员更倾向于将关税作为保护国内产业的关键手段，而非谈判工具。另一方面，贸易代表格里尔和财政部长贝森特则采取更为策略性的立场，视关税为消除所谓“不公平贸易”的一种手段。这种分歧反映出不同官员对关税政策的不同理解和应用偏好，可能导致政策实践中的不确定性，并受到外部因素的影响。

展望特朗普的第二个任期，其本人及其经贸团队在关税与贸易议题上采取更为保守的态度似乎已成为既定趋势。然而，关税政策的具体落地方式及实施节奏将受到多种因素的影响，包括国内经济基本面、政党政治诉求等，因此仍存在较大的不确定性。

按照以往的方式，特朗普加征关税可通过以下三种路径实现：其一，根据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，简称IEEPA法案）采取一系列包括关税在内的经济措施。根据这一法案，美国总统可以在宣布国家进入紧急状态后，针对外国的异常情况或特殊威胁采取一系列经济措施，包括对特定国家的商品加征关税。这一关税路径落地速度较快，但是较易引起国内国外的社会民意与政策反弹。其二，根据201、232、301等条款对产品加征关税。复盘2018至2019年的贸易摩擦，相关条款和行政流程在加征关税的过程中被反复使用。回顾2018至2019年的中美贸易摩擦，这些条款及相应的行政流程被频繁应用。此类路径通常需要约半年的调查期才能推进后续加征行为，并且可以根据贸易谈判的结果调整调查进程，赋予关税加征更大的灵活性与策略性。其三，国会立法否决中国的PNTR地位，或是退回至2001年之前“年度审议”的状态。这一路径由于需要经过复杂的国会动议和表决程序，因此实施速度最为缓慢，然而其对中美双边贸易的影响尤为深远。若美国取消中国的PNTR地位，可能导致对中国产品征收高达42%的非最惠国税率，显著提高贸易成本并影响市场稳定性。

在影响政策落地的外在限制中，美国“去通胀”的现状、移民政策的极端化以及中期选举的诉求或将制约关税政策的快速落地。

就美国经济基本面来看，美国“去通胀”进程仍然存在困境。当前，美国核心服务通胀（如住房、医疗保健等）表现出较强的粘性，而核心商品通胀或将在2025年一季度结束通缩。两类因素的相互叠加或使得美国通胀在2025年上半年出现反弹。而根据国际货币基金组织和世界银行的工作论文，普遍加征高额关税最终也会在1至2年中传导至消费品领域。这也意味着特朗普在短期内普遍加征高额关税的可能性有限。此外，特朗普移民问题的极端化也将推高国内通胀。当前，美国劳动力供给旺盛大多可归因于移民的涌入。如果特朗普在上任伊始就采取极端化的移民政策，美国国内劳动力供给或将受到冲击，进一步推高工资开支与服务通胀。高企的通胀和中性利率大幅走高必然会对特朗普政府的政治生命产生不利影响。

就中期选举而言，高额关税对特朗普MAGA叙事下的经济导向产生了不利影响。特朗普的MAGA叙事主要围绕“制造业回流”和“利好美国（中低阶层）的白人”。回顾2018至2019年的贸易摩擦，数据显示美国的关税政策并未显著提升制造业的产值和就业量；相反，在2018年第三季度至2019年第四季度期间，相关指标出现了显著下滑，这与“制造业回流”的目标背道而驰。综合税收和关税的影响分析表明，这些政策更可能加重底层民众的生活负担。由于商品消费占中低收入群体总支出的比例超过50%，关税导致的商品价格上涨使得这类家庭承担了更多的额外成本。根据彼德森国际经济研究所2024年第二季度的测算，若特朗普对全球进口商品加征20%的关税，并对中国进口商品征收60%的关税，中低收入家庭将面临更为显著的福利损失。总体而言，大规模关税措施不仅在过去未能支持特朗普所宣扬的经济议程，反而可能对共和党在中期选举中的表现构成挑战。

特朗普1.0时期关税对制造业的影响

来源：美国人口调查局，图表系作者自制

彼德森国际经济研究所对减税和加征关税影响的分析

来源：彼德森国际经济研究所

对于美欧和美加墨贸易来说，美国的关税更可能是谈判工具，通过关税施压，美国迫使其他国家回到谈判桌前，大额关税完全落地的可能性较为有限。但对中美贸易关系而言，受到“公平贸易”、大国竞争和意识形态等多重因素的影响，美国关税问题可能就不只是谈判工具，关税的威胁以及落地或将更为激进。然而，无论是基于基本面的限制还是中期选举的政治考量，特朗普经贸团队不太可能将立刻通过IEEPA法案或立刻取消中国的PNTR地位作为实现大规模关税的主要手段。尽管格里尔和贝森特与卢特尼克在具体观点上存在分歧，但三者之间仍存在较大共识，特别是如果能让卢特尼克认同“关税作为谈判筹码亦能促进美国制造业繁荣”的观点。卢比奥对关税加征的具体细则的兴趣有限，更可能在关税谈判和外交进程中发挥影响。

因此，特朗普第二任期内的关税政策可能会侧重于将关税作为一种强烈的施压工具，利用贸易调查和取消PNTR地位的不同路径来调节关税政策的实施速度，以推动所谓的“中美贸易公平化”。初期，特朗普可能会依据IEEPA法案以国家安全为由进行关税的初步加征并施加压力；随后，经贸团队或将同步推进贸易调查和取消PNTR地位的立法程序，并根据谈判进程和国家需要而进展灵活调整。此外，科技竞争与相关限制政策以及在国际经济组织中的话语权争夺也可能成为未来贸易博弈的新焦点。