1980年代以来中国经济社会发展经历了巨大的变化，其中一个重要特点就是伴随着工业化和城镇化进程带来巨大规模的人口迁移流动。1980年我国迁移流动人口大约600万，1990年大约2000万，2000年达到1亿左右，2010年迁移流动人口已经达到2.6亿。其中，在城镇中的迁移流动人口已经达到2.3亿，占了我国6.7亿城镇总人口的34.3%。伴随着人口迁移流动数量的增加，我国城镇化也快速提高，人口迁移流动构成我国城镇化水平提高的最重要的力量。

进入本世纪以来，我国的经济发展更加深化，城镇化水平从36%左右(2000年）已经快速提高到当前的52.6%（2012年）。人口迁移流动表现出巨大的规模和不断加快的速度。在可以预见的未来20年中，将继续表现出快速的人口迁移流动和城镇化发展。

在城镇化水平进入50%，中国发展进入城镇化中后期以后，巨大规模的人口迁移流动和城镇化发展所积累着的各种问题和挑战正日益凸显。人口迁移流动和城镇化不仅塑造了人口空间结构上的再分布，带来国土空间利用的再构造，以及对资源和生态环境带来影响，在此过程中对经济结构、社会结构、城乡结构，以及对城乡社会生活带来深刻影响，并同时带来巨大的利益调整和利益冲突。处理好人口迁移流动和城镇化过程中所带来的突出问题和重大挑战，构成当前国家发展所面临的重大历史任务。继续适应人口迁移流动和推动中国城镇化发展，有助于逐步破解城乡二元结构和完善城乡关系的调整、调整经济结构和实现稳定持续的国家经济增长、推动中产阶级力量的成长和提升社会结构。总之，人口迁移流动和城镇化是当前时期最为深刻的人口变动和社会经济发展过程，对推动城乡发展、对实现全面建成小康社会具有重要意义、

    本项研究通过对当前时期，特别是本世纪以来的中国人口迁移流动和城镇化所表现出的基本态势和基本特点进行分析，在此基础上结合中国城镇化中后期关于人口迁移和城镇化发展所面临的若干重大问题，对继续推动良好城镇化和实现全面建成小康社会的目标提出战略性的建议。

    相关的战略性的讨论主要包括三个方面：一是城镇部门特别是沿海城市和特大规模城市面临着大规模和快速的人口集聚，因此亟待逐步实现流动人口的市民化和社会融合，加强城镇流动人口的管理和服务，推动户籍制度以及和户籍制度相关联的各项社会福利制度的改革，从而实现人口迁移流动过程中的有效管理和社会整合；二是不同时期在不同区域中的人口迁移流动受到区域发展的影响，也进一步影响区域之间的发展平衡性和协调性。因此，国家发展需要推动合理的产业布局和产业区域联系，推动不同区域的城镇化发展和城镇体系构建，实现区域发展的均衡，并为国家发展和全面建成小康社会构造稳定持续的发展动力；三是随着宏观人口结构上“刘易斯转折点”的到来，劳动适龄人口比重和数量下降，以及在当前农业生产率情况下农村剩余劳动力基本吸纳干净，继续推动中国的城镇化发展和城乡结构的调整，需要从大量人口数量流动和非正规就业为依托的粗放性城镇化阶段，逐步过度到更加依靠人力资本投资和现代产业的新的更高层次的城镇化发展阶段。

一、推动户籍制度改革和加强流动人口管理和服务

我国城镇中的迁移流动人口已经具有巨大的规模。非户籍的迁移流动人口已经构成当前城镇人口的重要组成部分，占到城镇人口总数的34.3%。在东部沿海的一些城市和城镇，非户籍的流动人口数量甚至达到本地户籍人口的十余倍甚至几十倍。城市中大量非户籍人口就业和居住所带来的后果是，在城镇化过程中，城乡二元结构转移进入城市内部形成城市内部的二元结构。由于户籍制度和与户籍制度相依托的社会福利体制和城乡管理体制的影响，造成城市化过程中的本地人口和流动人口的不平等对待和发展壁垒，使得城市化进程受阻，使得我国的城镇化形成了“浅的城镇化”和“未完成的城镇化”，并不断积累和激化着城镇化过程中的土客矛盾，这成为当前城镇化过程中需要加以应对和解决的突出发展难题。

    在当前的城乡社会管理体系下，户籍制度是城乡社会福利体系的载体性制度。因此当人口迁移流动进入城市，由于其不能得到城市的户籍，所以在包括教育、医疗、保障和住房等等公共服务待遇上，都难以得到必要的公共服务，或者显著落后于户籍人口，从而扩大了在城市内部公共服务的不平等。这样的情况也越来越不能很好地适应流动人口长期居住城市、家庭型迁移和稳定性居住所带来的日益增长的社会需求。在这个过程中，大量迁移流动人口进入城市，本地人口和外来人口的竞争性日益扩大、福利的差别性日益扩大，本地人口和外来的人利益冲突也表现更加凸显，加剧了城市内部的分化，扩大了城市内部的社会冲突。同时，由于户籍制度的限制，也使得城乡劳动力市场自由转移受到限制，限制了东部城市提供稳定的劳动力供给，这一定程度上也是今年来东部城市出现民工荒的部分原因。对流动人口的差别性和排斥性不仅表现在公共服务和福利待遇上的差异性，更表现在发展机遇上的差别性，例如在对劳动者教育培训上的差别性，对于部分就业机会上的差别性和经济创业门槛的差别性。由于户籍制度改革滞后和市民化不足，使流动人口缺乏对自身的未来发展形成为稳定预期，无论劳动者本人还是雇佣企业都缺乏足够的动力对劳动力提供人力资本培训，从而限制了现代产业工人的形成，限制了城市产业结构的长远发展和不断提升。因此，一方面随着大量迁移流动人口进入城市，另一方面城市户籍改革和有关制度改革滞后于人口迁移流动发展的态势，这种尖锐的矛盾构成当前我国城镇化过程中人口迁移流动和城镇化发展的基本矛盾。

    在快速城镇化过程中，我国的户籍制度和相关的制度体系越来越不适应日益增强的人口迁移流动，其同时表现在户籍体制及以户籍体制为依托的人口管理，是以人口城乡二元、分割的地方性财政为基础的社会管理体制，这样的静态的分割化的管理体制越来越不能适应人口流动性的需求。一个典型的例子是社会保障，多数地区的社会保险体系是以地方户籍为依托，因此造成在城市中就业的流动人口群体难以被所在地方社会保障体系所覆盖，而当流动人口参与本地区的城镇社会保障，又难以实现社会保障账户的跨地区衔接转移。因此一些农民工同时具有农村社会保险和城镇社会保险，而这些社会保险账户的跨地区转移、医疗费用的跨地区结算，都存在相当大的困难。经常讨论的例子还包括教育公平和异地高考。因为教育等公共财政往往是地方财政承担的，因此往往对于迁移流动人口的教育服务供给存在阻碍性的壁垒。同时由于存在按照省份划分的招生名额的限定，所以也限制了迁移流动人口的平等教育机会。这些教育、医疗卫生、养老服务和保障体制不适应人口迁移流动的具体需求，相当大原因在于城乡社会管理体制是和户籍制度紧密结合，户籍制度构成了公共服务和社会福利体系的载体性制度，因此户籍制度的城乡分割和地区分割，限制了统一的劳动力市场和一体化的社会管理体制的形成。

考虑到当前人口迁移流动已经不是小规模的社会群体，而已经成为城镇部门的重要组成部分。而且，随着新生代的迁移流动人口具有更强的城市化的期望，他们也具有更强的社会权利意识，推动户籍制度改革，和加强流动人口管理和服务体制改革，显得尤其迫切和重要。以逐步实现包括迁移流动人口的均等化基本公共服务、促进流动人口融合为导向的管理体制改革，成为推动中国城镇化不可忽视的改革任务。

应该看到，中国的户籍制度改革和流动人口管理和服务改革从1980年代以来推动城镇化大门打开以后就一直在探索和推动，但是客观来看，户籍制度改革滞后于人口迁移流动过程，特别是1990年代中期以后这种滞后性表现得越来越明显。当前人口迁移和城镇化已经达到城镇化水平的中后期，制度改革的滞后将会限制中国城镇化发展的过程，并将使城镇化过程中带来的结构性矛盾表现得更加明显。

我国进入城镇化中后期，在超大规模人口迁移流动的背景下，推动户籍制度改革和加强城镇流动人口的管理和服务，是改变浅的城镇化的需要，是避免城镇化过程中社会分化日益加深的需要，也是实现人的城镇化的需要。这种实现人的城镇化，在于城镇化水平的提高要实现真正的市民化为基础上的城镇化。城镇化不仅是在城镇居住人口数量的增加和比重提高，更需要增进包括所有城镇人口在内的社会福利和生活质量的提高，只有人的城镇化才能实现真正的城镇化。实现人的城镇化，也在于将包括迁移流动人口在内的所有人口作为城市发展的共同的建设者和发展动力，通过破除市民化和城镇化的壁垒，使迁移流动人口能够纳入城市体系，并通过自身的创新创业和经济社会参与，为城市发展和繁荣做出贡献。因此，此适应人口迁移流动，加快推动户籍改革和流动人口管理和服务，不仅需要从福利主义的思想来重视加强对迁移流动人口的公共服务和福利，更需要从发展主义的思想来重视对迁移流动人口提供平等的发展机会，在这个意义上才能更好地实现流动人口的社会融合，才能真正融合城市内部的社会分化，并不断创造出一个更加整合和积极发展的城市社会。

二、通过产业合理布局深化区域城镇化进程和实现区域均衡发展

    改革开放以来到当前时期，我国人口迁移流动的基本态势并没有发生变化。广东地区为核心的珠三角地区，江浙沪为核心的长三角地区，以及京津冀地区，以及以这三个都市区为依托的东部沿海地带，仍然是我国人口迁移流动的目标地区和主要吸纳地区。人口迁移流动从周边的省份包括贵州、四川、两湖地区、江西、安徽和河南相应向东部沿海地区的特大城市和城市群迁移，进一步增强了类似北京、上海等特大城市的人口集聚性，增强了东部主要城市群的人口集聚。这样的人口迁移模式表现出了我国经济产业的空间形态，也反映了我国经济产业发展的空间联动模式。

    从宏观上，我国从改革开放以来人口迁移流动和城镇化发展的态势基本保持稳定。当我们更细致地考察不同地区的省内移民和省际移民，不同地区人口迁移流动相对强度，以及考察不同地区城镇化发展的速度和特点，不同区域的人口迁移流动和城镇化仍然表现出不同的特点。我们的研究发现，我国分省的人口迁移流动和城镇化发展主要可以包括五种不同的类型：

    一种是以北京、上海和天津为代表的特大城市人口高度集聚。这些巨型城市已经具有了较高的人口城镇化水平，因此城镇化的增长率并不高。但人口迁移流动总量上保持着加剧集聚的态势，巨型城市的规模不断扩大，并出现多中心城市发展的显著态势。迁移流动人口主要是跨省人口迁移，迁移流动人口中，从其他中小城镇转移过来的比重相对较高，迁移流动人口的受教育程度相对较高。

    第二是东部地区人口导入推动的区域性的快速城市化和城市群发展。这些地区包括江苏、浙江、广东、福建等省，这些地区处于城市化水平快速提高的城镇化中后期，具有大规模的省外人口迁入。近年来城镇化速度增长很快，区域性城市体系和城市群得到发展，特别是这些地区的城镇化进程和区域内领先性巨型城市结合，构成庞大的城市区域和城市群地区，构筑起强大的区域经济实力。

    第三是中部地区人口导出和本地城镇化混合的快速城镇化地区。这些地区包括河南、安徽、江西和两湖、重庆、四川等地区，多数地区省际人口净迁出。这些地区的城镇化水平在40-50%左右，城镇化速度在全国增长尤其显著。从年度人口净迁入看，近年来进入地区城镇的迁移流动甚至强于东部地区城镇。在这个背景下，中部地区中小城镇和大城市发展很快，并形成了包括成渝都市圈、长珠潭城市群、武汉都市圈和中原城市群等新兴城市群地区。

    第四是从东北到北部和西北地区的人口迁移流动相对缓慢的本地城镇化地区。这些地区人口省际迁出迁入水平都相对较低，城镇化发展基本进入中后期，由于人口数量相对较少和资源环境条件的约束，本地农村人口进入城镇是城镇化主要动力。

    第五是西藏地区。西藏具有较低的城镇化起点和工业化水平很低，但是有着相对快速的人口省际迁入，并推动了当地的城镇化水平的提高。

    上述分区域的人口迁移流动和城镇化发展的差异性，说明虽然我国人口迁移流动和城镇化的基本态势没有变化，东部地区仍然是人口迁移流动的集聚地区，但中部地区对人口迁移流动的吸纳和城镇化推进有着较大发展。中西部地区的城镇化速度甚至更快于东部地区，说明中西部地区的城镇化发展已经对吸纳乡城转移人口发挥了更大作用，并一定程度上带动从东部地区的返回性迁移。不仅新增劳动力相对更多地在本地区就业，同时返回性的迁移流动人口中的多数人口已经不再回到农村地区，而同样在当地城市和城镇居住和就业，这些都构成推动中西部城镇化更快发展的重要力量。

    中西部地区人口迁移流动和城镇化的更快发展是近年来我国人口迁移流动和城镇化出现的新现象。这对于平衡区域发展不平衡，对于解决中部和西部地区城镇化水平不足，以及缓解中西部农业地区的人地关系进展具有积极意义。中部地区更快的人口迁移流动和城镇化，也在一定程度上适应了东部地区产业结构升级所带来的产业转移，并通过增强劳动力市场竞争，推动东部地区的产业进一步提升。

    因此可以认为，随着人口结构变动所带来的劳动力供求关系的改变，东部地区产业结构探索升级和产业转移，以及中部地区适应产业转移增强了人口乡城转移和城镇化发展，使得我国人口迁移流动和城镇化从1980年代以来的单方向迁移和城镇化，逐步开启了区域转移和区域合作形态的多方向的人口迁移和城镇化格局。

    因此，相对于改革开放以来城镇化发展是“让一些地区先集聚起来”，这样的人口迁移和城镇化格局，也带来我国区域发展的不平衡性进一步扩大。在当前时期，人口迁移流动和城镇化战略需要更强调区域联动，实现“共同协作的城镇化发展”。这种不同区域的经济协作和城镇化协调发展，不是说要将产业平均地分布到我国的不同区域中去，而是不同地区应该根据自身的资源禀赋和比较优势发展相适应的产业，以及在产业转移和产业链深化中发展相关的经济生产，从而通过在我国不同区域中深化产业分工和产业协作，在不同地区实现人口集聚和城镇化的发展。

    不同区域中人口迁移和城镇化的差别性，也意味着在我国不同地区应该根据自身的产业发展水平和城镇化发展实际情况，有针对性地推动城镇化发展。中国是一个如此巨大的的国家，其人口迁移流动和城镇化发展在不同地区表现出不同的特点，不同地区城镇化发展的阶段性不同，城镇化所面临的基本任务不同，以及不同地区人口迁移流动和城镇化关系不同，因此需要在城镇化过程中实施多样性和差别性的发展思路。例如在包括上海和东部沿海特大城市，在逐步推动多中心的城市体系和城市群的发展；而在中部地区和西部地区，以及在经济发展水平和市场腹地相对较低的东部地区，由于产业发展规模的约束，其城镇化可能还需要从就地城镇化发展起步，重视中小城镇的发展。不同地区城镇化发展和人口迁移流动的多样性，意味着不同地区城镇化发展战略需要采取多样化的模式，避免普遍性地实施整齐划一的城镇化规划。不仅要避免盲目扩大建成区面积而造成土地资源的浪费；也要避免忽视大城市的产业集聚性过多地强调小城镇战略，造成污染的扩大和土地利用的低效，以及造成弱化人口集聚和城市发展能力的提升。

    因此，在中国未来的城镇化发展战略中，是继续实施中小城镇为主的城镇化战略，还是实施大城市和特大城市为主的城镇化战略，是难以下一个简单的结论的。总体上随着产业发展能力和经济容纳能力的增强，当前我国的城镇化发展应该逐步从小城镇和小城市模式向大城市和特大城市，乃至城市群的发展模式转变。大城市发展将是推动中国未来城镇化发展的主要力量。但是对于具体地区仍然要因地制宜，通过根据产业深化和产业分工，需要同时发展中小城镇和大城市，同事提升大城市和中小城镇，并实现大城市、特大城市和中小城市和小城镇的合理平衡和良好分工协作，从而在更大的城市区域实现整体发展，实现城市区域内部不同等级城市的相互支持和整体联动。

三、人力资本建设是提升城镇化发展质量和能力的核心动力

    从1980年代以来，从农村部门向城市部门转移的超大规模的剩余劳动力，为中国工业化和经济发展提供了充足的劳动力，并在此过程中构成城镇化水平提高的主体力量。这种超大规模的低成本劳动力，也被很多学者评价为推动中国经济增长的“人口红利”。但是，从人口结构来看，中国的劳动适龄人口比重和总量都已经下降，从农村地区可以向城镇部门继续转移的剩余劳动力也接近供给的极限。

    应该看到，农村部门可以向城市继续转移的劳动力在总量上仍然是继续巨大的，只是在当前的城镇和农村劳动生产率水平下可以继续转移的劳动力出现了供给不足。东部城镇对简单劳动力的供给已经出现“民工荒”的情况，劳动力成本也快速上升，这种民工荒和劳动力供给不足，并不是劳动力供给绝对量的不足，而是说在当前城镇工业部门的工资水平下可以得到的有效劳动力供给不足。农村部门可以继续流出的农村剩余劳动力也接近极限，也不是说农业部门的劳动力数量已经降到了很低水平，例如以普查口径来看，中国农村中仍然有接近4亿劳动力总量，农业部门的劳动力也仍然接近3亿。与世界发达国家农业的平均劳动生产率相比，农村部门仍然可以继续提供2-3亿的劳动力进入非农业部门。

一方面城镇部门出现民工荒，一方面农村部门有效劳动力供给似乎不足，说明当前时期，城市工业部门对于劳动力吸纳的拉力和农村部门对于劳动力挤出的推力似乎出现极限，说明当前生产率水平下可以继续流出的迁移流动人口供给将很快吸纳完毕，说明传统的依靠简单低成本的劳动力数量来推动的城镇化发展已经接近饱和状态。那么从1980年以来依靠简单劳动力数量转移的城镇化模式，可能就出现了一个瓶颈的状态。继续推动中国的人口迁移流动和城镇化发展，则越来越需要将人力资本构造成为推动城镇化的动力。通过人口迁移流动所带来的人力资本净增加对城市发展和城镇化发展将发挥更重要的作用。

    第一，人力资本有助于农村人口迁移流动，也有利于流动人口更好地在城市沉淀下来，是推动城镇化和完成城镇化的重要因素。迁移流动人口本身具有选择性人口迁移的特点，迁移流动人口的受教育程度普遍高于流出地劳动力的平均受教育程度。不仅受教育程度较高的人口更倾向于对外迁移，多项研究也表明受教育程度较高的流动人口也更容易在城市沉淀下来，他们在城市的就业和发展能力更强，对城市生活有着更强烈的预期。从这个意义上说，投资于教育和人力资本，就是推动中国的城镇化。

    第二， 人力资本投资有利于提升城市工业部门和农村农业部门的劳动生产率，才能够在人口年龄结构变化的情况下继续推动城乡人口转移和城乡结构调整。增强对人口包括流动人口的人力资本投资，才能够培育形成大规模现代产业工人，能够适应经济结构的逐步升级。同时，只有继续加强人力资本投资，才能够在中国低成本简单劳动力的比较优势相对弱化以后，能偶将相对低成本的受过教育培训的劳动力构造成为中国经济发展新的比较优势，并在此基础上构造中国未来制造业和服务性产业发展的发展空间。从农村部门来说，只有通过人力资本作用提高农业劳动生产率，通过人力资本返回农村推动农村发展，才有利于提高农业部门的粮食生产，并有利于在农业发展基础上进一步减少农业劳动力投入，并从而可以持续推进我国的城镇化发展。因此，在刘易斯转折点以后的城乡结构继续深化调整和城镇化的深入推进，需要人力资本投资作为一个启动泵。第一步是实现城乡劳动生产率水平逐步相对平衡，第二步是继续激发城乡劳动生产率的共同提高，并在此过程中推动城镇化的发展。

    第三，只有通过人力资本的提高，才有利于提高城镇化运行的规范和质量。以低教育程度和低素质劳动力为依托的城镇化经济形态，必然主要是非正规就业、低质量生产方式。各种食品安全问题、地下经济和中国制造产品的质量低下的批评，相当程度根源于劳动力教育程度较低，生产缺乏规范性和标准化。随着教育培训和人力资本的提高，城镇化的质量也将得到根本的提升，教育培训有利于标准化，教育培训有助于提高法治意识和责任意识，教育培训也有助于将质量提升作为经济产业的长远性竞争优势。

因此，在人口结构中长期变化、在刘易斯转折点已经到来的背景下，传统人口红利已经难以为国家发展提供足够的动力。继续推动中国的城镇化发展，需要从简单依靠农村剩余劳动力进入城市的简单城镇化阶段，过度到依靠人力资本驱动的内涵提升的城镇化阶段。因此，人力资本对于中国城镇化已经表现出越来越重要的作用，并将在中国城镇化发展的进一步提升中发挥更加重要的作用。增强对城乡居民，特别是对大量迁移流动人口的人力资本投资，将是当前时期中国城镇化继续提升和推进的根本动力。只有在人力资本作用不断积累的充分发挥的基础上，才能形成城乡现代产业和建设现代城市，并只有在人力资本不断积累和充分发挥作用的基础上，才能够对未来20-30年继续推动城镇化和城乡结构转变提供稳定的、持续不断的动力。

注： 本文是复旦大学“985工程”项目“户籍制度改革与中国城市化发展道路研究”（2011RWSKQN010）的部分研究成果。

主 编： 任 远

编 辑： 黄 晨

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*任远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，博士生导师。主要研究方向为人口和城市发展。(yren@fudan.edu.cn)

【收稿日期】 2013-08-03